Trong quá trình xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính, có nhiều ý kiến đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính theo hướng áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy, do sử dụng ma túy là hành vi có chủ đích, xử lý sớm hành vi này sẽ giúp họ từ bỏ hành vi trước khi bị lệ thuộc vào chất ma túy, mang lại hiệu quả cao hơn so với biện pháp xử lý khi họ đã bị nghiện. Trong bài viết này, tác giả tập trung làm rõ các hình thức xử lý của pháp luật hiện hành đối với hành vi sử dụng ma túy, trên cơ sở phân tích rõ các hạn chế, bất cập của pháp luật ở thời điểm hiện tại để đưa ra những đề xuất, khuyến nghị một số nội dung liên quan đến hành vi sử dụng ma túy trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Xử lý vi phạm hành chính.

1. Đặt vấn đề
Ma túy là các chất gây nghiện, chất hướng thần, có nguồn gốc tự nhiên hoặc tổng hợp, được quy định trong danh mục do Chính phủ ban hành[1]. Các chất này khi xâm nhập vào cơ thể người sẽ làm thay đổi trạng thái ý thức và sinh lý, có thể dẫn đến nghiện và từ đó gây tác hại về nhiều mặt của cuộc sống người sử dụng và cộng đồng. Vì vậy, Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 được Quốc hội thông qua ngày 09/12/2000, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2001 và được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2008 (sau đây gọi chung là Luật Phòng, chống ma túy), đã tạo hành lang pháp lý cho công tác phòng, chống ma túy, góp phần quan trọng trong cuộc đấu tranh phòng, chống ma túy, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội. Luật Phòng chống ma túy đã nêu rõ “tệ nạn ma túy là tình trạng nghiện ma túy, tội phạm về ma túy và các hành vi trái phép khác về ma túy” (khoản 8 Điều 2). Quy định của Luật Phòng, chống ma túy thể hiện rõ việc sử dụng ma túy, nghiện ma túy và tội phạm ma túy là hành vi trái pháp luật, vậy chế tài xử lý đối với vi phạm này hiện tại được pháp luật quy định như thế nào? Chế tài đó còn hạn chế gì cần bổ sung, hoàn thiện không để góp phần hiệu quả trong việc bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội ở thời điểm hiện nay và trong những năm sau này.
Sử dụng ma túy, chống lại hoặc cản trở việc cai nghiện ma túy là một trong những hành vi bị nghiêm cấm trong phòng, chống ma túy[2], theo đó, người có hành vi sử dụng ma túy sẽ bị áp dụng chế tài xử phạt vi phạm hành chính (VPHC)[3], người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên sẽ bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính hạn chế tự do và bị quản lý, giáo dục, cai nghiện[4] theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Người nghiện ma túy từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi đã được cai nghiện tại gia đình, cộng đồng hoặc đã được giáo dục nhiều lần tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc không có nơi cư trú nhất định thì được đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc dành riêng cho họ, tuy nhiên, việc cai nghiện ma túy đối với người nghiện ma túy trong độ tuổi này không coi là việc xử lý VPHC[5]. Như vậy, hành vi sử dụng ma túy hiện nay chỉ bị xử phạt VPHC, trường hợp VPHC nhiều lần hoặc tái phạm không bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính và cũng không bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Trên thực tế, chế tài hành chính hiện hành chưa đủ sức răn đe đối với người có hành vi sử dụng ma túy trái pháp luật, đặc biệt là trong bối cảnh, tình hình mới, việc sử dụng ma túy tổng hợp là xu hướng mới, có biểu hiện tăng mạnh, khó kiểm soát, xảy ra những vụ việc vô cùng nghiêm trọng trong xã hội. Thực trạng này đặt ra yêu cầu cần phải có quy phạm điều chỉnh như xác định thế nào là hành vi sử dụng trái phép chất ma túy và việc quản lý người sử dụng trái phép chất ma túy[6], đặc biệt là các quy phạm chế tài có tính chất răn đe, phòng ngừa mạnh mẽ hơn nữa để bảo đảm xử lý nghiêm khắc, triệt để hơn.
2. Tình hình sử dụng trái phép chất ma túy, người nghiện ma túy và quy định pháp luật hiện hành đối với vi phạm pháp luật về ma túy
Theo Báo cáo số 1016/BC-BCA ngày 19/12/2019 của Bộ Công an tổng kết thi hành Luật Phòng, chống ma túy (số liệu thống kê trong Báo cáo được tính từ ngày 01/01/2009 - ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 có hiệu lực thi hành, đến ngày 31/12/2018) thì tình hình sử dụng trái phép chất ma túy ở Việt Nam có diễn biến phức tạp, ma túy sử dụng chủ yếu là heroin và ma túy tổng hợp, xu hướng sử dụng ma túy tổng hợp mang tính phổ biến, số lượng người nghiện ma túy không giảm mà tiếp tục gia tăng.
Vi phạm pháp luật về ma túy hiện nay thể hiện bằng các hành vi khác nhau, điển hình nhất là hành vi sử dụng ma túy, tàng trữ, vận chuyển hoặc chiếm đoạt chất ma túy trái phép... Bên cạnh đó, người nghiện ma túy cũng bị coi là đối tượng vi phạm và bị áp dụng chế tài theo quy định của pháp luật.
2.1. Quy định của Luật Phòng, chống ma túy
Luật Phòng, chống ma túy quy định về phòng ngừa, ngăn chặn, đấu tranh chống tệ nạn ma túy; kiểm soát các hoạt động hợp pháp liên quan đến ma túy; trách nhiệm của cá nhân, gia đình, cơ quan, tổ chức trong phòng, chống ma túy. Đặc biệt, Điều 3 của Luật này quy định cụ thể các hành vi bị nghiêm cấm như sử dụng, tổ chức sử dụng trái phép chất ma túy; xúi giục, cưỡng bức, lôi kéo, chứa chấp, hỗ trợ việc sử dụng trái phép chất ma túy…, trong đó, người có hành vi sử dụng ma túy sẽ bị xử phạt VPHC theo quy định pháp luật.
2.2. Quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính
Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình (Nghị định số 167/2013/NĐ-CP), tại Điều 21 quy định các vi phạm về phòng, chống và kiểm soát ma túy, bao gồm các hành vi sử dụng trái phép chất ma túy, tàng trữ, vận chuyển hoặc chiếm đoạt chất ma túy trái phép; cung cấp trái pháp luật địa điểm, phương tiện cho người khác sử dụng trái phép chất ma túy…
Ngoài việc bị phạt tiền với tính chất là hình thức xử phạt chính, cá nhân, tổ chức vi phạm còn bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với các hành vi liệt kê ở trên. Người nước ngoài tùy theo mức độ vi phạm có thể bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất.
2.3. Quy định pháp luật hình sự đối với tội phạm ma túy
Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định việc xử lý đối với các hành vi phạm tội liên quan đến ma túy: Điều 247 (tội trồng cây thuốc phiện, cây côca, cây cần sa hoặc các loại cây khác có chứa chất ma túy do Chính phủ quy định); Điều 248 (tội sản xuất trái phép chất ma túy); Điều 249 (tội tàng trữ trái phép chất ma túy); Điều 250 (tội vận chuyển trái phép chất ma túy); Điều 251 (tội mua bán trái phép chất ma túy); Điều 252 (tội chiếm đoạt chất ma túy); Điều 253 (tội tàng trữ, vận chuyển, mua bán hoặc chiếm đoạt tiền chất dùng vào việc sản xuất trái phép chất ma túy); Điều 254 (tội sản xuất, tàng trữ, vận chuyển hoặc mua bán phương tiện, dụng cụ dùng vào việc sản xuất hoặc sử dụng trái phép chất ma túy); Điều 255 (tội tổ chức sử dụng trái phép chất ma túy); Điều 256 (tội chứa chấp việc sử dụng trái phép chất ma túy); Điều 257 (tội cưỡng bức người khác sử dụng trái phép chất ma túy); Điều 258 (tội lôi kéo người khác sử dụng trái phép chất ma túy); Điều 259 (tội vi phạm quy định về quản lý chất ma túy, tiền chất, thuốc gây nghiện, thuốc hướng thần).
2.4. Quy định về biện pháp xử lý hành chính áp dụng đối với người nghiện ma túy
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định 04 biện pháp xử lý hành chính là: Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Trong 04 biện pháp xử lý hành chính liệt kê ở trên, 02 biện pháp liên quan đến người nghiện ma túy là giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.
2.5. Quy định của Luật Phòng, chống nhiễm vi rút gây ra hội chứng suy giảm miễn dịch mắc phải ở người (HIV/AIDS) về các biện pháp can thiệp giảm tác hại liên quan đến phòng, chống ma túy
Hai văn bản pháp luật hiện hành về phòng, chống HIV/AIDS có quy định về biện pháp can thiệp giảm tác hại, bao gồm nội dung liên quan đến phòng, chống ma túy, đó là: (i) Luật số 64/2006/QH11 ngày 29/6/2006 về phòng, chống nhiễm vi rút gây ra hội chứng suy giảm miễn dịch mắc phải ở người (HIV/AIDS) và (ii) Nghị định số 90/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về điều trị nghiện các chất dạng thuốc phiện bằng thuốc thay thế. Theo Nghị định số 90/2016/NĐ-CP, người nghiện chất dạng thuốc phiện là người bị bệnh mãn tính cần được điều trị nghiện các chất dạng thuốc phiện bằng thuốc thay thế. Nghị định này chưa điều chỉnh đối tượng sử dụng ma túy trái phép (nhưng không nghiện), chẳng hạn như người sử dụng ma túy tổng hợp.
3. Một số chủ trương của Đảng, Nhà nước trong điều kiện, bối cảnh mới và đề xuất trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính
Pháp luật hiện hành chỉ quy định về xử phạt VPHC đối với đối tượng người sử dụng ma túy, đối với hành vi sử dụng trái phép chất ma túy (xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng). Ở thời điểm hiện nay, chế tài này là quá nhẹ, không đủ sức răn đe, đặt ra yêu cầu quản lý người sử dụng trái phép chất ma túy đi đôi với chế tài với hành vi sử dụng trái phép chất ma túy.
Ngày 16/8/2019, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 36-CT/TW về tăng cường, nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống và kiểm soát ma túy (gọi tắt là Chỉ thị số 36), Chỉ thị đã đưa ra giải pháp về hoàn thiện pháp luật là tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo thuận lợi cho công tác phòng, chống ma túy, có chế tài nghiêm khắc hơn đối với hành vi sử dụng trái phép chất ma túy...
Có thể nói, Chỉ thị số 36 đã chỉ rõ, trực tiếp việc hoàn thiện pháp luật liên quan đến vấn đề sử dụng và nghiện ma túy. Đây là cơ sở chính trị, định hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, trong đó rõ nét nhất là Luật Xử lý vi phạm hành chính. Theo nội dung dự thảo Luật mới nhất Chính phủ trình Quốc hội, các quy định đối với người có hành vi sử dụng ma túy, người nghiện ma túy được đề xuất sửa đổi như sau:
Thứ nhất, tiếp tục quy định việc xử phạt VPHC đối với người có hành vi sử dụng ma túy trái phép và tăng mức phạt tiền đối với hành vi này.
Thứ hai, bổ sung quy định áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn đối với người từ đủ 18 tuổi trở lên sử dụng ma túy trái phép.
Do Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành chỉ quy định xử phạt VPHC đối với người sử dụng trái phép chất ma túy nhưng chưa quy định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với đối tượng này. Hơn nữa, số lượng người sử dụng ma túy không được quản lý chặt chẽ, xử lý nghiêm chính là nguồn nguy cơ hình thành, dẫn đến tăng số lượng người nghiện ma túy cũng như các vấn đề xã hội khác. Vì vậy, cần phải nghiên cứu, đề xuất cơ chế mới để quản lý, xử lý người sử dụng trái phép chất ma túy từ đó phòng ngừa, ngăn chặn hậu quả của việc sử dụng trái phép chất ma túy gây ra cho xã hội, đồng thời, hạn chế tối đa tình trạng đối tượng sử dụng ma túy nhiều lần, dẫn đến lệ thuộc, nghiện ma túy. Nhà nước cần bảo đảm nhân lực, kinh phí cai nghiện, quản lý những người này.
Trong bối cảnh đó, thời gian qua, nhiều ý kiến[7] đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính theo hướng áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy, do sử dụng ma túy là hành vi có chủ đích, xử lý sớm hành vi này sẽ giúp họ từ bỏ hành vi trước khi bị lệ thuộc vào chất ma túy, mang lại hiệu quả cao hơn so với biện pháp xử lý khi họ đã bị nghiện[8].
Tại lần sửa đổi, bổ sung này, Bộ Tư pháp với tư cách cơ quan chủ trì soạn thảo theo phân công của Chính phủ đã đề xuất quy định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy.
Thứ ba, đề xuất áp dụng biện pháp xử lý hành chính và biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy và nghiện ma túy.
Đối với biện pháp thay thế XLVPHC quản lý tại gia đình đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi sử dụng trái phép chất ma túy, đây là biện pháp mang tính xã hội, dựa vào chính người chưa thành niên (NCTN), cộng đồng và gia đình của NCTN để thực hiện giáo dục, quản lý NCTN tại gia đình, cộng đồng và việc áp dụng biện pháp quản lý tại gia đình đối với NCTN thì sẽ không coi là NCTN đã bị xử lý vi phạm hành chính (khoản 1 Điều 140 Luật Xử lý vi phạm hành chính).
Ngoài các điều kiện hiện hành để áp dụng biện pháp thay thế XLVPHC - quản lý tại gia đình đối với NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 18, dự thảo Luật quy định bổ sung điều kiện chuyển sang áp dụng biện pháp thay thế XLVPHC - quản lý tại gia đình đối với NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi sử dụng trái phép chất ma túy thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn quy định tại khoản 5 Điều 90 Luật Xử lý vi phạm hành chính là NCTN có nơi cư trú ổn định (khoản 1 Điều 140 dự kiến sửa đổi, bổ sung).
Đối với biện pháp thay thế XLVPHC giáo dục dựa vào cộng đồng đối với người nghiện ma túy từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi, đây là một đề xuất mới hoàn toàn trong dự thảo Luật. Điểm b khoản 3 Điều 40 Công ước quốc tế về quyền trẻ em quy định: Bất cứ khi nào xét thấy phù hợp và nên làm phải khuyến khích thúc đẩy việc thiết lập các biện pháp xử lý NCTN vi phạm pháp luật mà không cần viện đến các thủ tục tư pháp trong điều kiện đảm bảo quyền con người và sự nghiêm minh của pháp luật.
Để bảo đảm sự phù hợp với Công ước quốc tế về quyền trẻ em, dự thảo Luật quy định bổ sung 01 biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính - giáo dục dựa vào cộng đồng (tại Điều 140a dự kiến sửa đổi, bổ sung). Đây cũng là một biện pháp xử lý chuyển hướng mang tính xã hội đối với NCTN vi phạm pháp luật để quản lý giáo dục NCTN nghiện ma túy tại cộng đồng. Biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính này là biện pháp mới trong Luật Xử lý vi phạm hành chính, chỉ áp dụng riêng đối với NCTN nghiện ma túy và cũng như 02 biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính (nhắc nhở và quản lý tại gia đình), việc áp dụng biện pháp thay thế - giáo dục dựa vào cộng đồng đối với NCTN thì không coi là NCTN đã bị xử lý vi phạm hành chính.
Theo quan điểm của tác giả, việc bổ sung quy định về áp dụng biện pháp xử lý hành chính và biện pháp thay thế XLVPHC đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy hay nghiện ma túy như trong dự thảo Luật là hết sức cần thiết. Bên cạnh đó, việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính trong quá trình thực hiện thẩm quyền, quy trình, thủ tục đối với đối tượng người dưới 18 tuổi cũng phải bảo đảm lợi ích của trẻ em, NCTN được quy định trong Phần thứ năm của Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành (chẳng hạn như quá trình lập hồ sơ phải có sự tham gia của cha mẹ, người giám hộ; việc xem xét, quyết định áp dụng biện pháp này do Tòa án thực hiện theo thủ tục đặc biệt hơn so với người đã thành niên…
Vấn đề phòng chống ma túy hiện nay đang được quy định ở nhiều văn bản khác nhau nhưng còn có những bất cập và có những quy định chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Trên cơ sở phân tích rõ các hạn chế, bất cập của pháp luật liên quan đến vấn đề ma túy và sử dụng ma túy ở thời điểm hiện tại cũng như bối cảnh, tình hình thực tiễn, việc nghiên cứu đề xuất cơ chế quản lý, xử lý đối tượng sử dụng ma túy ở các độ tuổi khác nhau là phù hợp ở thời điểm hiện tại. Do đó, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính cần bổ sung quy định áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy góp phần phòng ngừa, ngăn chặn hệ quả nghiêm trọng hơn do hành vi này gây ra nhằm bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

ThS. Nguyễn Thanh Hà
Cục Quản lý XLVPHC & TDTHPL