Abstract: Labour issues are increasingly being taken into account in trade policy and bilateral investment and regions. This trend appears clear in the Free Trade Agreements (FTA) which include labour provisions. The paper addresses the issue tend to put labourers in the Free Trade Agreements, the content of commitments to labour in the free trade agreements as well as assessing the impact of such commitments for Viet Nam.

1. Xu hướng đưa vấn đề lao động vào các Hiệp định Thương mại tự do

Hiệp định Thương mại tự do (Free Trade Agreement - FTA) là hiệp định hợp tác kinh tế được ký kết giữa ít nhất hai nước, nhằm cắt giảm các hàng rào thương mại, cụ thể là thuế quan, quota nhập khẩu (các hàng rào phi thuế quan khác), đồng thời thúc đẩy thương mại hàng hóa và dịch vụ giữa các nước này với nhau. Các FTA được coi là sản phẩm của quá trình toàn cầu hóa. Điều này được minh chứng bởi số lượng tăng nhanh các FTA trong vài thập kỷ qua. Từ năm 1948 đến năm 1994, Hiệp ước chung về thuế quan và mậu dịch (GATT), tiền thân của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), đã nhận được 124 thư thông báo. Kể từ năm 1995, trên 300 hiệp định thương mại đã được ban hành[1]. Trong giai đoạn đầu, các FTA chủ yếu quy định về thương mại truyền thống như việc giảm thiểu hàng rào thương mại như thuế quan, quota, hải quan, thì dần dần FTA chứa đựng các quy định nhằm bảo đảm cạnh tranh lành mạnh như sở hữu trí tuệ, đầu tư. Các FTA thế hệ mới tiếp tục mở rộng phạm vi điều chỉnh đến những vấn đề không liên quan trực tiếp đến thương mại truyền thống như lao động và môi trường.

Đối với vấn đề lao động, trong quá khứ từng tồn tại hai nhóm quan điểm trái ngược nhau về vai trò của các tiêu chuẩn lao động trong quá trình toàn cầu hóa, cũng như việc đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các FTA. Những người theo học thuyết thương mại tự do coi các tiêu chuẩn lao động là rào cản đối với thị trường và theo họ, điều kiện lao động sẽ được cải thiện từ quá trình phát triển kinh tế, và tất cả mọi người (trong đó có người lao động) sẽ được hưởng lợi từ quá trình toàn cầu hóa[2]. Quan điểm này phủ nhận vai trò của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO), cho rằng ILO vẫn duy trì cách thức tiếp cận cũ, cách thức lập quy theo lối suy nghĩ của thế kỷ trước mà không thể hiện vai trò tích cực trong việc tiếp cận các cơ hội cũng như thách thức mới của nền kinh tế trong quá trình toàn cầu hóa[3]. Ngược lại, những người ủng hộ học thuyết thương mại công bằng và các nhà hoạt động về quyền của người lao động lại cho rằng, bên cạnh những mặt tích cực, toàn cầu hóa cũng bộc lộ những mặt tiêu cực như việc sử dụng lao động trẻ em, lao động cưỡng bức, phân biệt đối xử trong lao động, điều kiện lao động không được đảm bảo… Ban đầu, ý tưởng này ra đời do sự tồn tại hình thức lao động tù nhân và lao động cưỡng bức trong gần một thế kỷ, ảnh hưởng tới cạnh tranh trong nước. Đến nửa sau của thế kỷ 19, thương mại toàn cầu bắt đầu nổi lên, các quốc gia xuất khẩu hàng hóa do tù nhân sản xuất, đe dọa tới lợi nhuận của các nhà sản xuất nội địa ở các nước nhập khẩu. Để ngăn cản nguy cơ “phá giá” của doanh nghiệp nước ngoài, một số nước nói tiếng Anh đã cùng nhau ký kết điều ước coi nhập khẩu hàng hóa sản xuất bằng hình thức sử dụng lao động tù nhân là bất hợp pháp. Sau khi Công ước về chống lao động cưỡng bức của ILO được thông qua năm 1930, Mỹ đã mở rộng các quy định này đối với các hình thức lao động cưỡng bức nói chung và đưa vào luật thương mại quốc gia quy định cấm nhập khẩu hàng hóa sản xuất từ việc sử dụng lao động cưỡng bức. Đồng thời, các nước khác như Ác-hen-ti-na và Tây Ban Nha cũng đưa các quy định liên quan tới lao động cưỡng bức vào luật chống phá giá quốc gia[4]. Như vậy, vấn đề lao động gắn liền với thương mại xuất phát điểm bắt nguồn từ luật thương mại quốc gia (lộ trình thương mại đơn phương) ở các nước phát triển. Điều này cũng chứng minh rằng, việc thi hành các tiêu chuẩn lao động sẽ hạn chế nếu không có những chế tài mang tính chất trừng phạt, cưỡng chế. Từ đó, những người theo học thuyết này đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các FTA và sử dụng chế tài thương mại đối với những quốc gia vi phạm pháp luật lao động quốc tế.

Mục tiêu của việc đưa điều khoản lao động vào hiệp định thương mại, xét về khía cạnh xã hội, là nhằm bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người lao động, đồng thời từ đó cải thiện điều kiện của người lao động; trong khi xét về khía cạnh kinh tế, là nhằm chống sự cạnh tranh không bình đẳng thông qua “phá giá xã hội” hay “cuộc chạy đua xuống đáy”[5] về tiêu chuẩn lao động. Tuy nhiên, quan điểm này cũng gặp phải những phản đối của các nhà kinh tế học khi họ cho rằng, kinh tế phát triển là nhờ tự do thương mại, không nên gắn lao động với thương mại vì sẽ gây ảnh hưởng tới thương mại. Cuộc tranh luận cũng diễn ra giữa Chính phủ các nước đang phát triển và Chính phủ các nước phát triển. Các nước đang phát triển phản đối, vì cho rằng tiêu chuẩn lao động có thể bị sử dụng cho mục đích bảo hộ mậu dịch và lập luận rằng do trình độ phát triển thấp với nguồn lực hạn chế, nên các nước đang phát triển không thể áp dụng tiêu chuẩn lao động ngang bằng với các nước phát triển. Các nước phát triển muốn gắn lao động với thương mại, vì như vậy sẽ tạo ra một sân chơi bình đẳng trong nền kinh tế toàn cầu, cho rằng tiêu chuẩn lao động thấp tạo ra cạnh tranh không bình đẳng. Đến Hội nghị Bộ trưởng các nước thuộc WTO được tổ chức tại Singapore vào năm 1996, vấn đề tiêu chuẩn lao động được bàn luận. Hội nghị nhất trí rằng, các tiêu chuẩn lao động quốc tế là cần thiết trong bối cảnh toàn cầu hóa và cần phải xác định đâu là các tiêu chuẩn lao động để áp dụng trên phạm vi toàn cầu. Tuy nhiên, đối với việc đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong khuôn khổ WTO, hội nghị đã bác bỏ. Hội nghị cũng khẳng định, ILO là tổ chức phù hợp để giải quyết các vấn đề lao động ở phạm vi toàn cầu.

Mặc dù thất bại trong việc đưa các tiêu chuẩn lao động vào khuôn khổ WTO, nhưng các nước phát triển vẫn nỗ lực đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong các FTA song phương và đa phương. Hiệp định Thương mại đầu tiên có một điều khoản ràng buộc về lao động là Hiệp định Thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA) được ký kết năm 1994 giữa Hoa Kỳ, Canada và Mêxico. Tính đến tháng 12/2015, đã có 76 hiệp định thương mại (bao gồm 135 nền kinh tế) có các quy định về lao động, gần một nửa trong số đó ra đời sau năm 2008. Hơn 80% hiệp định thương mại có hiệu lực kể từ năm 2013 có quy định về lao động[6]. Những quốc gia tiên phong ủng hộ cho xu hướng này là Hoa Kỳ, Canada, Liên minh châu Âu (EU). Trong các FTA được ký kết, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP)[7] được cho là FTA thế hệ mới, là khuôn mẫu của thế kỷ 21 có phạm vi sâu về nội dung cam kết, rộng về phạm vi và lĩnh vực cam kết, đồng thời cũng là hiệp định có các điều khoản về lao động chặt chẽ nhất so với tất cả các FTA trong lịch sử[8]. Với sự gia tăng nhanh chóng của các FTA có điều khoản lao động hiện nay, các bên tham gia các FTA, chủ yếu từ phía các nước phát triển, đang đàm phán hướng tới sự liên kết chính sách với sự đồng bộ về áp dụng các tiêu chuẩn lao động và sự đồng bộ giữa các quy định về lao động trong FTA với khung pháp lý của WTO để có thể quay lại lộ trình đa phương về điều khoản lao động trong tương lai.

2. Nội dung các cam kết về lao động trong các Hiệp định thương mại tự do

Trong phần lớn các hiệp định thương mại có quy định về lao động, các bên cam kết không hạ thấp tiêu chuẩn lao động hoặc có những hành vi nhằm tổn hại đến quyền lợi của người lao động nhằm thúc đẩy cạnh tranh. Cam kết về lao động trong trong các FTA cũng nhằm mục đích đảm bảo cho pháp luật lao động trong nước được thực thi một cách hiệu quả và phù hợp với các tiêu chuẩn lao động. Việc đưa nội dung về lao động vào các FTA còn có mục đích bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng giữa các bên trong quan hệ thương mại. Một nước duy trì tiêu chuẩn lao động thấp, tiền lương và các điều kiện lao động không được xác lập trên cơ sở thương lượng được cho là sẽ có chi phí sản xuất thấp hơn so với nước thực hiện những tiêu chuẩn cao hơn để bảo vệ tốt hơn quyền lợi chính đáng của người lao động[9]. Phần lớn các FTA quy định về lao động đều có ràng buộc pháp lý đối với cam kết về các nguyên tắc cơ bản và với quyền tại nơi làm việc, các điều khoản và điều kiện làm việc và cơ chế tranh chấp độ phân giải trong trường hợp vi phạm các nghĩa vụ. Trên thực tế, cơ chế giải quyết tranh chấp ít khi được sử dụng. Thay vào đó, các quốc gia ký kết FTA thường tham gia các hoạt động đối thoại và hợp tác để ngăn chặn và giải quyết tranh chấp, 72% quy định lao động thương mại liên quan đến thực hiện tham chiếu đến các tiêu chuẩn lao động của ILO[10].

Tuyên bố của ILO về nguyên tắc cơ bản và các quyền tại nơi làm việc được thông qua vào năm 1998 là những tư tưởng cốt lõi về quyền lao động được thừa nhận phổ quát được áp dụng cho tất cả các quốc gia không phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế. Tuyên bố đặc biệt đề cập đến các nhóm có nhu cầu đặc biệt, bao gồm cả những người lao động thất nghiệp và di cư. Tuyên bố năm 1998 của ILO khẳng định 04 nhóm quyền và nguyên tắc cơ bản tại nơi làm việc (được gọi là tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản) gồm: Tự do hiệp hội và quyền thương lượng tập thể; xóa bỏ mọi hình thức lao động cưỡng bức và lao động bắt buộc; xóa bỏ có hiệu quả lao động trẻ em; xóa bỏ phân biệt đối xử trong công việc. Tuyên bố năm 1998 của ILO yêu cầu các quốc gia thành viên tôn trọng, ghi nhận và bảo đảm các nguyên tắc và quyền nêu trong 08 công ước với tư cách là thành viên ILO ngay cả khi quốc gia thành viên đó chưa phê chuẩn các công ước này.

Tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản được nhận định là có thể thay đổi từ nước này sang nước khác tùy thuộc vào giai đoạn của phát triển, thu nhập bình quân đầu người... Các quốc gia thông qua các phương pháp khác nhau để thực hiện các quy định về tiêu chuẩn lao động trong các hiệp định thương mại.

Theo nhận định của ILO, các điều khoản về lao động trong các FTA không làm suy giảm hoặc thay đổi dòng chảy thương mại, mà thậm chí còn gia tăng khả năng tiếp cận thị trường lao động. Trung bình một hiệp định thương mại có bao gồm các điều khoản về lao động tăng giá trị thương mại lên 28%, so với mức tăng 26% của một hiệp định không có điều khoản lao động[11]. Các điều khoản về lao động hỗ trợ việc tiếp cận thị trường lao động, đặc biệt là đối với phụ nữ trong độ tuổi lao động. Các điều khoản về lao động ảnh hưởng tích cực tới tỷ lệ tham gia lực lượng lao động (giúp tăng tỷ lệ dân số cả nam và nữ trong độ tuổi lao động tham gia vào lực lượng lao động).

3. Cam kết về lao động trong các Hiệp định Thương mại mà Việt Nam ký kết và một số kiến nghị

Trong số những hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã ký kết, thì Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA) và Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) là hai Hiệp định Thương mại tự do thế hệ mới đầu tiên Việt Nam tham gia đàm phán có gắn vấn đề lao động trong thương mại. Nội dung các điều khoản về lao động trong các hiệp định này cũng là các tiêu chuẩn lao động cơ bản theo các công ước cơ bản của ILO và theo Tuyên bố của ILO về nguyên tắc cơ bản và các quyền tại nơi làm việc năm 1998. Mức độ áp dụng các cam kết về lao động - xã hội trong các FTA là khác nhau, từ mức độ mang tính chất “thúc đẩy” đến hình thức mang tính chất “thực thi” có kèm theo chế tài. Trước kia, các tiêu chuẩn lao động cơ bản đã được thảo luận khi Việt Nam vận động Hoa Kỳ trao quy chế ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP) và trong quá trình đối thoại nhân quyền, đối thoại lao động với Hoa Kỳ và EU[12]… Cho đến nay, Việt Nam đã phê chuẩn 21 công ước. Đối với những nội dung liên quan đến xóa bỏ lao động cưỡng bức, lao động trẻ em, xóa bỏ phân biệt đối xử trong lao động, thì về cơ bản, hệ thống pháp luật của Việt Nam đã phù hợp với các tiêu chuẩn của ILO và cam kết của hiệp định. Việt Nam đã và đang triển khai một số chương trình hành động quốc gia để thực thi các tiêu chuẩn trên trong thực tiễn. Để tương thích với các tiêu chuẩn của ILO và cam kết trong EVFTA, TPP cũng như để bảo đảm tốt hơn các quyền cơ bản của người lao động, Việt Nam khẳng định sẽ tiếp tục hoàn thiện luật pháp và các cơ chế liên quan như: áp dụng chế tài hình sự đối với hành vi sử dụng lao động cưỡng bức hoặc lao động bắt buộc; cấm phân biệt đối xử về mọi khía cạnh của việc làm và nghề nghiệp; bảo đảm quyền tiếp cận việc làm bình đẳng của phụ nữ, bãi bỏ quy định cấm phụ nữ tham gia vào một số ngành nghề, công việc cụ thể. Đối với cam kết về đảm bảo điều kiện lao động liên quan tới lương tối thiểu, giờ làm việc và an toàn lao động, hệ thống luật pháp của Việt Nam về cơ bản đã quy định đầy đủ về những nội dung này nên không có yêu cầu về việc sửa đổi, bổ sung. Đối chiếu tiêu chuẩn tự do hiệp hội theo tiêu chuẩn lao động quốc tế, có một số nội dung mà pháp luật Việt Nam chưa đáp ứng được, cụ thể:

- Chưa đáp ứng được quyền tự do tổ chức và gia nhập các tổ chức của người lao động: Mặc dù Bộ luật Lao động hiện hành đã cho phép người lao động và người sử dụng lao động có quyền thành lập, gia nhập, hoạt động trong tổ chức nghề nghiệp và tổ chức khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, Bộ luật Lao động và Luật Công đoàn hiện hành quy định Công đoàn Việt Nam có hệ thống tổ chức 04 cấp từ Trung ương đến cấp cơ sở là đại diện duy nhất của người lao động trong quan hệ lao động.

- Chưa đáp ứng được quyền hưởng sự bảo vệ thích đáng trước mọi hành vi phân biệt đối xử chống lại công đoàn trong việc làm của họ, nhất là về tài chính công đoàn.

- Chưa đáp ứng hoàn toàn quyền đình công của người lao động: Pháp luật lao động quy định rộng về danh mục doanh nghiệp không được đình công (có thể làm hạn chế quyền đình công của người lao động); không cho phép đình công ngoài phạm vi doanh nghiệp (vi phạm quyền liên kết của các tổ chức của người lao động và quyền tổ chức, thương lượng tập thể).

Như vậy, điểm chưa tương thích mấu chốt của Việt Nam so với tiêu chuẩn lao động quốc tế là người lao động có quyền tự do thành lập và gia nhập tổ chức khác ngoài công đoàn theo hệ thống công đoàn Việt Nam hiện nay.

Để thực hiện các cam kết về lao động trong hiệp định thương mại, đặc biệt là về quyền tự do hiệp hội, Việt Nam cần tiến hành sửa đổi pháp luật lao động và công đoàn với phương án cho phép người lao động được thành lập tổ chức của người lao động ở tại doanh nghiệp với mục đích đối thoại, thương lượng tập thể để bảo vệ quyền lợi của mình trong quan hệ lao động. Quá trình thực hiện các điều khoản lao động trong FTA cho đến nay mới chỉ tập trung vào giải quyết các trường hợp cụ thể khi không tôn trọng quyền lao động, mà chưa xác định các mục tiêu phát triển về lao động với những cam kết cụ thể phù hợp với từng quốc gia cho từng giai đoạn phát triển. Do vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết xây dựng mục tiêu và kế hoạch phát triển về lao động bao gồm cả cải cách pháp luật và thực tế áp dụng, gắn với các khuyến khích về kinh tế hơn là áp dụng biện pháp trừng phạt. Đồng thời, cần tăng cường tham vấn rộng rãi với các đối tác xã hội và xã hội dân sự trong quá trình đàm phán và thực hiện điều khoản lao động, cũng như trong việc thiết kế các hoạt động hợp tác và giám sát thực thi hiệp định. Trên tinh thần tiêu chuẩn lao động là như nhau đối với mọi người lao động, tiêu chuẩn lao động cần được thúc đẩy như nhau trong các hiệp định thương mại tự do nếu tiến trình này cho thấy hiệu quả tích cực để tránh tình trạng một nước ký kết các hiệp định khác nhau với các nước khác nhau sẽ thực hiện khác nhau về các điều khoản lao động. Tiến hành hiện đại hóa việc thanh tra lao động, đồng thời khuyến khích đối thoại xã hội xung quanh đề xuất cải cách tiến trình pháp luật trong lao động ví dụ về kinh nghiệm hợp tác về lao động từ Hiệp định của Canada - Chile (ALC), trong các điều khoản thương mại có liên quan tới lao động[13]. Đồng thời, cơ chế điều phối chia sẻ thông tin của việc thực hiện điều khoản lao động trong các hiệp định khác nhau là hết sức cần thiết. Việc hướng dẫn áp dụng và thực hiện điều khoản lao động trong các hiệp định thương mại tự do cần có sự tham gia của ILO để tránh các cách diễn giải và giải thích khác nhau các tiêu chuẩn lao động cơ bản của ILO. Ngoài ra, cần hỗ trợ các doanh nghiệp xây dựng hoàn thiện hệ thống quản lý tiêu chuẩn lao động theo chuẩn quốc tế và phải thích nghi với những tiêu chuẩn của thị trường đối tác. Các hệ thống tiêu chuẩn như ISO 9001:2000, Bộ tiêu chuẩn quốc tế về an toàn và sức khỏe nghề nghiệp OSHAS 18.000, SA 8.000… có thể được các doanh nghiệp áp dụng cùng lúc. Bởi lẽ, các hệ thống quản lý này không bắt buộc nhưng lại là công cụ hữu ích giúp các doanh nghiệp kiểm soát, cập nhật, chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn lao động.

ThS. Đoàn Xuân Trường

Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

[1]. Xem: https://vi.wikipedia.org/wiki/Hi%E1%BB%87p_%C4%91%E1%BB%8Bnh_th%C6%B0%C6% A1ng_ m%E1%BA%A1i_t%E1%BB%B1_do.

[2]. Phạm Trọng Nghĩa, “Cam kết về lao động của Việt Nam trong TPP: Cần đánh giá tác động toàn diện”, nguồn: http://nghiencuuquocte.org/2015/11/16/cam-ket-lao-dong-viet-nam-tpp-tac-dong-toan-dien/#sthash. rHSdYRMX.dpuf.

[3]. Jan, M.W. (2008), “Realizing Core Labour Standards: The potential and limits of voluntary codes and social clauses: A review of the literature”, GTZ, Eschborn p. 16.

[4]. Phạm Thị Thu Lan, “Tiến trình gắn vấn đề lao động với thương mại”, nguồn: http://www. congdoanvn.org.vn/tin-tuc/nghien-cuu-trao-doi-524/tien-trinh-gan-van-de-lao-dong-voi-thuong-mai-125629.tld.

[5]. Xem: https://piie.com/publications/chapters_preview/338/4iie3322.pdf .

[6]. ILO (2016), “Assessment of labour provisions in trade and investment arrangements studies on growth with equity preprint assessment of labour provisions in trade and investment arrangements”.

[7]. Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (Trans-Pacific Partnership Agreement - viết tắt TPP) là một hiệp đinh/thỏa thuận thương mại tự do được ký kết giữa 12 nước vào ngày 04/02/2016 tại Auckland, New Zealand sau 5 năm đàm phán với mục đích hội nhập các nền kinh tế thuộc khu vực châu Á -Thái Bình Dương. Các nước ký kết TPP bao gồm: Hoa Kỳ, Việt Nam, Brunay, Newzeland, Nhật Bản, Chi lê, Malaysia, Pê ru, Australia, Singapore, Mexico, Canada. Hiện nay TPP chưa có hiệu lực thi hành.

[8]. Xem: https://ustr.gov/sites/default/files/TPP-Protecting-Workers-Fact-Sheet.pdf.

[9]. Nguyễn Mạnh Cường (2016), Nội dung chủ yếu về lao động trong Hiệp định TPP.

[10]. Xem: http://www.ilo.org/hanoi/Informationresources/Publicinformation/Pressreleases/WCMS_500983/ lang--vi/index.htm.

[11]. Xem: http://www.ilo.org/hanoi/Informationresources/Publicinformation/Pressreleases/WCMS_500983/ lang--vi/index.htm.

[12]. Xem: http://www.hcmizones.org.vn/index.php?option=com_content&view=article&id=4941:tieu-chun-lao-ng-va-t-do-thng-mi-&catid=89:tin-trong-nuoc&Itemid=115.

[13]. Xem: http://baochinhphu.vn/Hoi-nhap/Thich-ung-tieu-chuan-lao-dong-khi-tham-gia-EVFTA/289421. vgp.