1. Khái niệm chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến, thông dụng trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Tuy nhiên, thuật ngữ này vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất cả về phương diện khoa học pháp lý và khoa học hành chính. Sự khác biệt và đa dạng trong cách hiểu thuật ngữ này phần lớn là do sự khác biệt về lý luận, thực tiễn trong xây dựng, tổ chức chính quyền địa phương ở từng quốc gia trên thế giới. Để hiểu rõ được thuật ngữ “chính quyền địa phương”, cần xem xét từ hai khái niệm gốc “chính quyền” và “địa phương”.

Theo Từ điển mở Wiktionary, thuật ngữ chính quyền được hiểu ở góc độ danh từ là “tổ chức bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước và xã hội trong một quốc gia”[1]. Từ điển tiếng Việt[2] có 38.410 mục từ, nhưng không có mục từ “chính quyền địa phương”, mà chỉ có mục từ “chính quyền”, được giải thích theo hai nghĩa: “1. Chính quyền là quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm chính quyền. Chính quyền trong tay nhân dân. 2. Chính quyền là bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước. Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền”. Theo Từ điển Hiến pháp online của Liên bang Nga, thì chính quyền địa phương được hiểu là “tất cả các cấp quyền lực bất kỳ hoạt động trong phạm vi địa phương. Theo cách này, chính quyền địa phương ở Liên bang Nga bao gồm cả chính quyền cấp bang và chính quyền cấp tự quản địa phương”[3].

Ở Việt Nam, thuật ngữ chính quyền địa phương đã được sử dụng rộng rãi từ lâu, có thể tìm thấy thuật ngữ này trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo, các bài viết trong các tạp chí khoa học phát hành trong nước. Tuy nhiên thuật ngữ ngày ở Việt Nam vẫn chưa có cách hiểu chung, thống nhất. Theo PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng và các đồng tác giả của Đề tài nghiên cứu cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp 1992)”, “Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (Hội đồng nhân dân) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện, quyền lực nhà nước này theo quy định của Hiến pháp và pháp luật (Ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân …) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước”[4].

Về phương diện pháp luật nhà nước, chính quyền địa phương chính thức được quy định trong Chương IX của Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/01/2016. Theo đó, “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 111, Hiến pháp năm 2013). Và tại Điều 2 – Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đơn vị hành chính được phân chia cụ thể như sau: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: 1. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); 2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); 3. Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); 4. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.”

2. Chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

2.1. Về phân chia đơn vị hành chính

Theo Điều 72, Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 quy định: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ hiến định của Cộng hoà Pháp bao gồm xã, tỉnh và các lãnh thổ hải ngoại. Các đơn vị hành chính lãnh thổ khác được thành lập theo luật”. Theo Đạo luật ngày 2/3/1982, vùng mới được chuyển thành một cấp chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân độc lập của tự quản địa phương. Hiện nay, “Cộng hòa Pháp được chia thành 26 vùng (đại khu): 22 trong Pháp quốc bản thổ (21 ở bản thổ; 1 là "lãnh thổ tập thể" Corse, trên đảo Corse, thường được gọi là một “đại khu” theo cách nói thông thường), và 4 đại khu hải ngoại (DOM – TOM). Các vùng được chia tiếp thành 100 tỉnh (hành tỉnh). Các hành tỉnh được đánh số (chủ yếu theo bảng chữ cái) và số này được dùng làm mã bưu chính cũng như mã trên bảng số xe. Các hành tỉnh lại được chia tiếp thành 341 huyện (chuyên khu), nhưng các chuyên khu không có hội đồng lập pháp theo bầu cử và chỉ là đơn vị hành chính của đất nước. Các chuyên khu được chia thành 4.032 tổng(hương), các hương này cũng chỉ có ý nghĩa hành chính. Cuối cùng, các hương được chia thành 36.682 xã (công xã), đây là các chính quyền tự quản với hội đồng được bầu cử riêng biệt (hội đồng tự quản).

Đại khu, hành tỉnh và công xã đều là “lãnh thổ tập thể”, có nghĩa họ có một cơ quan hành pháp và lập pháp riêng biệt, trong khi các chuyên khu và hương chỉ đơn giản là các đơn vị hành chính. Tới tận năm 1940, các chuyên khu vẫn là các lãnh thổ tập thể với một cơ quan lập pháp bầu cử riêng biệt (hội đồng chuyên khu), nhưng dưới thời Vichy, Pháp cơ quan này đã bị ngừng hoạt động và chính thức bị hủy bỏ bởi nền Đệ Tứ Cộng hòa Pháp năm 1946. Theo lịch sử, các hương cũng từng là các lãnh thổ chung với cơ quan lập pháp riêng biệt. Bốn hành tỉnh hải ngoại (cũng tức là bốn đại khu hải ngoại) là một phần trong tổng thể nước Pháp (và Liên minh Châu Âu) và vì thế có quy chế tương tự như các hành tỉnh thuộc bản thổ. Ngoài 26 đại khu và 100 hành tỉnh, Cộng hòa Pháp còn gồm sáu khu vực hải ngoại, một “thực thể địa phương có địa vị đặc thù” (New Caledonia), một lãnh địa hải ngoại và một hòn đảo ở Thái Bình Dương. Các khu vực hải ngoại và lãnh địa hải ngoại là một phần hình thành nên Cộng hòa Pháp nhưng không hình thành nên Liên minh Châu Âu hay vùng tài chính của nó. Các lãnh thổ Thái Bình Dương tiếp tục sử dụng đồng franc Thái Bình Dương có giá trị ổn định với đồng euro. Trái lại, bốn đại khu (hành tỉnh) hải ngoại sử dụng đồng franc Pháp và hiện dùng đồng euro”[5].

Như vậy, ở Cộng hòa Pháp, các đơn vị hành chính hoàn chỉnh có đủ cơ quan hành pháp, lập pháp chỉ bao gồm: Các vùng, tỉnh và xã. Còn các đơn vị hành chính huyện, tổng chỉ là các đơn vị hành chính đơn giản, thực hiện một số chức năng nhất định như: Bầu cử...

2.2. Về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy định: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ này được quản lý theo hình thức tự quản bởi các Hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định. Trong mỗi tỉnh và mỗi lãnh thổ đều có một đại diện của Chính phủ chịu trách nhiệm đảm bảo cho lợi ích quốc gia, kiểm tra về mặt hành chính và đảm bảo sự tuân thủ pháp luật”.

2.2.1. Chức năng, nhiệm vụ của đơn vị hành chính cấp vùng – cấp chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

Trong hệ thống cơ quan quản lý vùng sẽ có Hội đồng vùng và Vùng trưởng. Hội đồng vùng sẽ do nhân dân trong đơn vị hành chính vùng trực tiếp bầu phổ thông ra với nhiệm kỳ 6 năm. Thông qua các kỳ họp, Hội đồng vùng sẽ tiến hành thống nhất các kế hoạch phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục, giao thông… Để thực hiện có hiệu quả các công việc, Hội đồng vùng thành lập các ban chuyên môn, như: Ban kinh tế - xã hội; Ban ngân sách; Ban văn hóa – giáo dục… các ban này sẽ có nhiệm vụ tham mưu cho hội đồng về các công việc liên quan đến chuyên môn của từng ban đảm nhiệm. Chủ tịch hội đồng vùng được bầu ra trong số các đại biểu nằm trong Hội đồng vùng với nhiệm kỳ là 6 năm. Chủ tịch hội đồng vùng chủ trì các cuộc họp của Hội đồng vùng để giải quyết các công việc, đồng thời nắm giữ vị trí đứng đầu, lãnh đạo cơ quan hành chính vùng để thực thi các nghị quyết, chính sách do Hội đồng vùng ban hành. Vùng trưởng không do nhân dân hay đại biểu Hội đồng vùng bầu ra, vùng trưởng sẽ được Thủ tưởng hoặc Bộ trưởng bổ nhiệm về từng vùng theo hình thức tản quyền từ trung ương về địa phương. Vùng trưởng sẽ chịu trách nhiệm phối hợp với Hội đồng vùng giải quyết và đảm bảo các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của vùng được thực hiện, đồng thời sẽ thực hiện nhiệm vụ giám sát, kiểm tra tính hợp pháp trong thực thi công vụ của các đơn vị hành chính địa phương trực thuộc Hội đồng vùng.

2.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của đơn vị hành chính cấp tỉnh – cấp chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

Đơn vị hành chính tỉnh về mặt tổ chức không có sự khác biệt với đơn vị hành chính vùng. Cơ quan quản lý tỉnh gồm có Hội đồng tỉnh và Tỉnh trưởng. Hội đồng tỉnh do nhân dân trong tỉnh trực tiếp bầu ra dưới hình thức phổ thông đầu phiếu theo nhiệm kỳ 6 năm. Để nêu cao sự cam kết trách nhiệm và đảm bảo các công việc ở địa phương được thực thi có hiệu quả, cứ 3 năm Hội đồng tỉnh tiến hành bầu lại 1/3 số lượng đại biểu để tiến hàng sàng lọc ra những đại biểu làm việc kém hiệu quả. Các ban chuyên môn trực thuộc Hội đồng tỉnh: Ban kinh tế, ban ngân sách, ban văn hóa – giáo dục… sẽ thực hiện chức năng tham mưu, tham vấn về mặt chuyên môn cho Hội đồng khi họp bàn về các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của từng ban. Đứng đầu Hội đồng tỉnh là Chủ tịch hội đồng tỉnh được bầu ra từ kỳ họp đầu tiên với nhiệm kỳ 6 năm, Chủ tịch hội đồng tỉnh là người chủ trì các phiên họp của Hội đồng tỉnh để đưa ra các kế hoạch, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Tỉnh trưởng không nằm trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng tỉnh, mà do Thủ tướng hoặc Hội đồng Bộ trưởng trực tiếp bổ nhiệm cho các tỉnh. Tỉnh trưởng kết hợp với Hội đồng tỉnh để cùng thực hiện các công việc ở địa phương, tiến hành kiểm soát tính hợp pháp trong thực thi công vụ của các cơ quan nằm trong Hội đồng tỉnh, nếu phát hiện ra những sai trái, bất hợp pháp thì tỉnh trưởng sẽ đưa các vụ việc đó ra tòa án hành chính để giải quyết, đồng thời thực hiện nhiệm vụ giám sát hoạt động của các cơ quan trực thuộc Hội đồng tỉnh chủ yếu về các vấn đề: tài chính, ngân sách, để tài chính, ngân sách được phân bổ và sử dụng có hiệu quả.

2.2.3. Chức năng, nhiệm vụ của đơn vị hành chính cấp xã – cấp chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

Cơ quan quản lý cấp xã của Cộng hòa Pháp chỉ có Hội đồng xã, đến cấp đơn vị hành chính này thì chính quyền trung ương không còn can thiệp sâu vào cơ cấu tổ chức cấp xã theo hình thức tản quyền như chính quyền cấp vùng, cấp tỉnh. Hội đồng xã và Xã trưởng được nhân dân trong xã bầu trực tiếp dưới hình thức phổ thông đầu phiếu với nhiệm kỳ 6 năm. Số lượng đại biểu trong Hội đồng xã từ 9 – 69 đại biểu tương ứng với số lượng dân cư của xã đó. Hội đồng xã tiến hành họp thường kỳ mỗi tháng 1 lần để giải quyết các công việc của địa phương. Đơn vị hành chính cấp xã có tính tự quản cao nhất trong số đơn vị hành chính các cấp của Cộng hòa Pháp. Hội đồng xã toàn quyền tự quyết định cách thức giải quyết các công việc của địa phương thông qua các nghị quyết phiên họp. Các xã thường có xu hướng liên kết với nhau để cùng giải quyết các công việc có tính liên kết cộng đồng cao: Giáo dục, y tế, giao thông, an ninh trật tự, môi trường...

Xã trưởng là thành viên của Hội đồng xã, phải có quốc tịch Pháp, và được bầu lên tại kỳ họp đầu tiên của Hội đồng xã theo hình thức phổ thông đầu phiếu. Xã trưởng không thể bị Hội đồng xã bãi nhiệm, khi bãi nhiệm Xã trưởng phải có quyết định của Hội đồng Bộ trưởng. Xã trưởng có hai chức năng chính: là người chủ trì các phiên họp và thực thi các nghị quyết của Hội đồng xã, tiến hành bổ nhiệm các chức danh dân sự của xã; thực hiện chức năng đại diện cho chính quyền trung ương, trực tiếp công bố, triển khai các đạo luật, chính sách của chính quyền trung ương cho cấp xã. Ở các xã sẽ có chức danh Xã phó, được bầu ra để giúp việc cho Xã trưởng, số lượng Xã phó sẽ phụ thuộc vào tính chất đặc thù, số lượng dân cư của từng xã.

2.3. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

Cộng hòa Pháp là quốc gia quản lý chính quyền địa phương dưới hai hình thức chủ yếu là phân quyền và tản quyền, mục đích là để đảm bảo sự quản lý thống nhất, tập trung vào chính quyền trung ương và vừa để đảm bảo tính tự quản cho chính quyền địa phương. Cơ quan tản quyền của chính quyền trung ương ở chính quyền địa phương là các chức danh: Vùng trưởng, tỉnh trưởng. Các chức danh này sẽ có hai nhiệm vụ chính: Một mặt, là phối hợp với chính quyền địa phương cấp đó thực thi và giải quyết các công việc của địa phương, điều hòa các công việc của địa phương, tạo điều kiện cho các đại biểu dân cử ở địa phương được tham gia vào quá trình ra các quyết định của chính quyền trung ương. Thay mặt địa phương để giải quyết các mối quan hệ, các công việc với chính quyền cấp trên và cấp trung ương. Mặt khác, các chức danh này thay mặt chính quyền trung ương giám sát và đảm bảo tính hợp pháp trong việc thực thi công vụ của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, đồng thời, thực hiện báo cáo kết quả hoạt động của chính quyền địa phương với chính quyền trung ương.

Cộng hòa Pháp thực hiện cơ chế phân quyền mạnh cho chính quyền địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương thành lập chính quyền địa phương tự quản. “Các đơn vị hành chính địa phương được hưởng chế độ bình đẳng và thống nhất, để quản lý lợi ích của nhân dân địa phương, dựa trên một số thẩm quyền được Nhà nước chuyển giao… các đơn vị hành chính địa phương có phương tiện hoạt động riêng: nhân sự (thuộc về nền công vụ địa phương) và nguồn tài chính (để đảm bảo quyền tự do hành chính)[6]. Ở Cộng hòa Pháp, nguyên tắc phân chia chức năng, nhiệm vụ cho chính quyền địa phương các cấp là chỉ quy định các cấp chính quyền địa phương không được làm những gì, còn lại thì chính quyền địa phương đều được làm. Do đó chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp có tính tự quản cao, chủ động và linh hoạt trong thực thi công vụ.

3. Đánh giá về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp

Một là, chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp được tổ chức và hoạt động không theo hệ thống thứ bậc và là một dạng chính quyền địa phương tự quản có tính triệt để cao. Qua nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp vùng, tỉnh, xã của Cộng hòa Pháp cho thấy, các cấp này hoạt động có tính độc lập cao và chỉ tuân theo pháp luật. Đặc trưng của hệ thống thứ bậc đó là quyền chỉ đạo và quyền kiểm tra, thực tế ở Cộng hòa Pháp cho thấy, chính quyền địa phương cấp dưới không bị chỉ đạo và kiểm tra của chính quyền địa phương cấp trên. Tính tự quản của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp về mặt pháp lý là được Hiến pháp bảo vệ, theo đó, chính quyền địa phương được tự chủ trong việc thành lập ra Hội đồng quản lý địa phương, giải quyết các công việc của địa phương thông qua các kỳ họp của Hội đồng, được tự chủ trong công tác nhân sự ở địa phương và được quyết định về ngân sách và tài chính cho hoạt động của chính quyền địa phương.

Hai là, chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp được tổ chức tinh gọn và có tính phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính địa phương. Cơ cấu tổ chức của các cấp “chính quyền địa phương hoàn chỉnh” ở Cộng hòa Pháp chỉ bao gồm: Cấp vùng có Hội đồng vùng, vùng trưởng, các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Hội đồng vùng và vùng trưởng; Cấp tỉnh có Hội đồng tỉnh, tỉnh trưởng, các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Hội đồng tỉnh và tỉnh trưởng; Cấp xã có Hội đồng xã, xã trưởng và các nhân sự chuyên môn. Từ cơ cấu tổ chức trên cho thấy, chính quyền địa phương ở mỗi cấp đơn vị hành chính luôn có giới hạn thành lập các cơ quan, đơn vị ở mức thấp nhất có thể, trong quá trình hoạt động sẽ phụ thuộc vào đặc điểm của từng đơn vị hành chính để thành lập, bổ sung hoặt rút gọn cơ cấu tổ chức và biên chế nhân sự. Điều này có thể thấy rõ thông qua đặc điểm cơ cấu tổ chức của 3 thành phố lớn Paris, Lyon và Marseille, theo Luật Chính quyền địa phương năm 1982, ba thành phố lớn này được phép thành lập thêm các quận (có Hội đồng quận và quận trưởng), được bầu cùng thời gian với các Hội đồng xã. Hội đồng quận ở ba thành phố lớn này có chức năng, nhiệm vụ giống với chức năng, nhiệm của các cấp chính quyền vùng, tỉnh ở các thành phố khác. Hội đồng xã ở các thành phố này được trao một cách hạn chế các công việc liên quan đến quản lý, thường chỉ đảm nhận các công việc như quản lý các cơ sở vật chất của các hoạt động xã hội, văn hóa, thể thao và tham mưu về quản lý đô thị. Ở bốn khu hải ngoại (DOM – TOM) thì cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương lại gọn nhẹ hơn, theo đó, bốn đơn vị hành chính hải ngoại này vừa có tư cách tỉnh, vừa có tư các vùng, cơ cấu tổ chức chỉ có một tỉnh trưởng và hai hội đồng (Hội đồng vùng và hội đồng tỉnh).

Ba là, cơ chế kiểm soát chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp gọn nhẹ và đem lại hiệu quả cao. Việc giám sát tính hợp pháp trong thực thi công vụ của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp là thông qua các chức danh tản quyền và Tòa hành chính. Chức danh tản quyền thực hiện chức năng kiểm soát ở địa phương gồm có vùng trưởng, tỉnh trưởng, các chức danh này sẽ tiến hành kiểm soát tính hợp pháp trong thực thi công vụ của các cơ quan, nhân sự trực thuộc hội đồng, khi phát hiện ra những bất hợp lý thì sẽ chuyển vụ việc ra tòa hành chính để giải quyết, tòa hành chính sẽ đảm nhiệm chức năng trọng tài xét xử các vụ việc liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Tòa hành chính là cơ quan hoạt động độc lập với chính quyền địa phương và chỉ tuân theo pháp luật và Tòa hành chính là cơ quan duy nhất có thẩm quyền hủy các quyết định bất hợp pháp của chính quyền địa phương, đồng thời thực hiện chức năng giám sát các hoạt động của chính quyền địa phương. Chỉ có thông qua cơ chế như vậy thì hoạt động kiểm soát mới đảm bảo tính độc lập, khách quan.

4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Xét tổng thể, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam có sự khác biệt tương đối lớn với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp. Sự khác biệt này do các đặc điểm về chính trị, hình thức nhà nước, đảng phái… quy định, nhưng qua nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp, có thể rút ra một số gợi mở tích cực, tiến bộ để nghiên cứu và vận dụng trong việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Việt Nam:

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp luôn đề cao tính gọn nhẹ và phù hợp với đặc điểm từng vùng, trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng thì cứ 3 năm bầu lại 1/3 số lượng đại biểu để đảm bảo tính trách nhiệm trong hoạt động của các đại biểu hội đồng. Về đặc điểm này, chính quyền địa phương ở Việt Nam nên xem xét, nghiên cứu và áp dụng. Theo khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”, nghĩa là, ở các đơn vị hành chính của nước ta được pháp luật công nhận là cấp chính quyền địa phương (bao gồm đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) thì đều được tổ chức hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Như vậy, dẫn đến thực trạng chính quyền địa phương cấp thấp là bản sao của chính quyền địa phương cấp cao hơn, nếu cơ chế quản lý không tốt sẽ dẫn đến thực trạng bộ máy chính quyền địa phương cồng kềnh, nhiều tầng nấc. Trước đó, theo Nghị quyết 26 năm 2008 của Quốc hội quyết định thí điểm Đề án không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường và bắt đầu thực hiện đề án từ ngày 25/4/2009 cho đến khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực thì Đề án thí điểm này sẽ chấm dứt hiệu lực. Thông qua báo cáo của Bội Nội vụ về kết quả thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường ở một số đơn vị hành chính địa phương, thì việc tổ chức thí điểm đã mang lại nhiều kết quả tích cực như: Bộ máy chính quyền địa phương các cấp được thí điểm gọn nhẹ hơn bộ máy chính quyền trước khi thí điểm, tinh giảm được biên chế, cán bộ, công chức nhà nước làm việc với tinh thần trách nhiệm cao hơn, công việc được thực hiện nhanh chóng, tình trạng ùn tắc công việc gần như không có, các biểu hiện như quan liêu, hách dịch giảm đáng kể. Tuy nhiên, việc thực hiện thí điểm cũng gặp một số khó khăn, vướng mắc là: Một trong những chức năng chính của Hội đồng nhân dân là chức năng giám sát, việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường ở các đơn vị hành chính này dẫn đến cơ chế giám sát còn chưa chặt chẽ, một số cán bộ, công chức chưa thạo việc, nhưng so với những kết quả tích cực đã đạt được nêu trên từ việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường mang lại thì những bất cập, hạn chế này không đáng kể và có thể tìm ra nhiều biện pháp khắc phục dứt điểm. Việc tổ chức thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường là một trong những biện pháp giúp tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương gọn nhẹ, tạo được tính phù hợp với đặc điểm từng cấp đơn vị hành chính, vì vậy, nước ta nên xem xét và tiếp tục triển khai, áp dụng. Về số lượng đại biểu hội đồng, nên nghiên cứu và áp dụng biện pháp cứ 2,5 năm hoặc 3 năm bầu lại 1/3 số lượng đại biểu hội đồng, qua việc bầu lại như này sẽ sàng lọc ra những đại biểu làm việc thiếu trách nhiệm hoặc không có năng lực, đồng thời, nêu cao được tinh thần trách nhiệm trong công việc của từng đại biểu, tránh tình trạng đại biểu được bầu vào chỉ cho đủ số lượng, đủ biên chế mà làm việc lại không có hiệu quả. Việc tổ chức bầu lại phải đảm bảo được tính khách quan, dân chủ, phản ánh đúng được năng lực của từng đại biểu, tránh tình trạng bầu cử lại chỉ mang tính chất hình thức.

Thứ hai, về phân cấp, phân quyền, ủy quyền. Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp quy định chế độ tự quản cho chính quyền địa phương. Theo đó, chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp được hoàn toàn tự quyết về nhân sự, tài chính, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Về phương diện này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 của Việt Nam đã quy định điều kiện, hình thức, cơ chế phân quyền, phân cấp và ủy quyền cho chính quyền địa phương, đánh dấu một bước chuyển biển quan trong về cả tư duy và hành động pháp lý trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc quy định điều kiện, cơ chế phân quyền, phân cấp và ủy quyền trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Việt Nam còn chung chung, chưa thật sự cụ thể. Để áp dụng cơ chế phân quyền, phân cấp và ủy quyền một cách thực sự có hiệu quả và triệt để cho tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương Việt Nam, hướng đến chính quyền địa phương tự quản, thiết nghĩ, chúng ta cần có thêm các văn bản pháp lý hướng dẫn một cách cụ thể, chi tiết từng điều, khoản của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên theo xu hướng chỉ quy định những gì chính quyền địa phương không được làm để tạo ra tính mở trong hoạt động của các cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, về cơ chế kiểm soát. Như đã trình bày, ở Cộng hòa Pháp, cơ chế kiểm soát của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương thông qua chức danh tản quyền và Tòa án hành chính. Việc tổ chức cơ chế kiểm soát như vậy có nhiều ưu điểm như tinh gọn bộ máy, hoạt động kiểm soát được thực hiện độc lập, khách quan, thông qua cơ chế kiểm soát của Tòa hành chính thì mọi vụ việc sẽ được giải quyết khách quan, công tâm và không bị chi phối bởi bất cứ tổ chức, cá nhân nào, vì Tòa hành chính hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Để đảm bảo tính thượng tôn của pháp luật, mọi cơ quan trong tổ chức và hoạt động đều tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, chính quyền nhà nước Việt Nam nói chung và chính quyền địa phương Việt Nam nói riêng nên nghiên cứu, áp dụng cơ chế kiểm soát tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước qua cơ chế Tòa hành chính. Thông qua cơ chế này, mọi việc sẽ được xử lý khách quan, công bằng và không còn tình trạng, cơ chế xin cho và hoạt động không tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước.

Có thể nói, thông qua nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp, có thể rút ra nhiều đặc điểm tiến bộ và tích cực mà trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nước ta có thể xem xét, nghiên cứu và áp dụng. Đặc biệt trong xu thế hội nhập và toàn cầu hóa, việc cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách hành chính địa phương nói riêng thực sự là cần thiết để đảm bảo các cơ quan nhà nước đều được tổ chức gọn nhẹ và hoạt động có hiệu quả. Tuy nhiên việc nghiên cứu và áp dụng các đặc điểm tiến bộ từ chính quyền địa phương ở Cộng hòa Pháp cần được tiến hành một cách thận trọng, việc áp dụng này phải được xem xét một cách tổng thể và đặt trong mối quan hệ với các yếu tố, đặc điểm: chính trị, thể chế nhà nước, tính đặc thù của địa phương Việt Nam, để từ đó có sự vận dụng một cách chính xác và hiệu quả, tránh tình trạng áp dụng dập khuôn, máy móc./.

Nguyễn Phú Quang
Đại học Thủ đô Hà Nội

[1] https://vi.wiktionary.org/wiki/ch%C3%ADnh_quy%E1%BB%81n

[2] Viện Ngôn ngữ học thuộc Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia do Hoàng Phê chủ biên, xuất bản năm 1995, tr.157.

[3] http://constitutional_law.academic.ru/639.

[4] Đề tài Khoa học cấp Bộ, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND địa phương (Góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp 1992)” (Chủ biên: PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng), Cơ quan chủ trì: Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp, Hà Nội 2012, tr.20.

[5] https://vi.wikipedia.org/wiki/Ph%C3%A1p

[6] Rênốtđơ Đênoaxơ đờ Xanh Mác, 2002. Bàn về hành chính Pháp (sách chuyên khảo). NXB chính trị quốc gia, Hà Nội, Việt Nam, tr. 101-102.