Bài viết này sẽ bàn luận về dân chủ đại diện và cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện ở Việt Nam hiện nay, đồng thời, tác giả cũng thể hiện quan điểm của mình trước ý tưởng không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số đơn vị hành chính trong thời gian vừa qua.
1. Tư duy chính trị của Đảng và cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện ở Việt Nam
Dân chủ đại diện là chế độ được xây dựng và đề cao trong tư tưởng Hồ Chí Minh. Quan điểm của Hồ Chí Minh về dân chủ đại diện thể hiện ở một số nội dung cơ bản như: (i) Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; (ii) Quyền lực của nhân dân phải được khẳng định bằng Hiến pháp và pháp luật; (iii) Quyền lực đó được thực hiện và được bảo đảm thông qua Nhà nước dân chủ.
Trung thành với tư tưởng dân chủ do Hồ Chí Minh khởi xướng, trong cương lĩnh, đường lối, chủ trương, chính sách của mình, Đảng ta luôn nhận thức rằng: Cách mạng là sự nghiệp của quần chúng và nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Trong quá trình đổi mới đất nước, các nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII của Đảng ngày càng nhất quán khẳng định quan điểm về việc xây dựng chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa và đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân.
Đến nay, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII có những điểm mới về phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm thực hành quyền làm chủ của nhân dân. Trong tư duy lý luận của Đảng ta, vấn đề không dừng lại ở quan niệm về dân chủ xã hội chủ nghĩa, mà điều quan trọng hơn là tiếp tục thực hành, phát huy dân chủ, nghĩa là phải tạo được bước chuyển căn bản từ nhận thức đến hành động. Để đạt được mục tiêu xây dựng xã hội thực sự dân chủ, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII xác định rõ: Tiếp tục phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân[1].
Dân chủ đại diện được Đảng ta nhận thức rõ ràng là hình thức dân chủ tiêu biểu và lâu dài nhất. Dân chủ đại diện là phương thức thực hiện quyền lực nhà nước cơ bản và phổ biến nhất của nhân dân, là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể quyền lực gián tiếp qua các cơ quan đại diện theo phương thức “ủy quyền”. Chính vì vậy, bước phát triển mới trong nhận thức của Đảng ta về dân chủ là đặt dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện là hai hình thức cơ bản để người chủ của quyền lực nhà nước thực hiện quyền lực của mình. Từ quan niệm chế độ ta là chế độ dân chủ và từ góc nhìn của chế độ chính trị, chế độ xã hội, Đảng ta mở rộng quan niệm về dân chủ đại diện, thừa nhận tính chất đại diện của Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội và toàn bộ bộ máy nhà nước do nhân dân trực tiếp hay gián tiếp ủy quyền. Nhìn từ góc độ tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, dân chủ đại diện được thực hiện thông qua các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước do nhân dân ủy quyền. Các cơ quan nhà nước được nhân dân ủy quyền không chỉ là các cơ quan dân cử trực tiếp như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp mà còn bao gồm cả các cơ quan trong hệ thống hành pháp và tư pháp do nhân dân gián tiếp ủy thác quyền lực. Các cơ quan này thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước để điều hành, quản lý xã hội và chịu sự giám sát của nhân dân. Tuy nhiên, cơ quan nào do nhân dân trực tiếp ủy quyền thông qua bầu cử thì tính đại diện và tính quyền lực sẽ cao hơn. Theo đó, Đảng ta đặc biệt coi trọng vị thế của các thiết chế đại diện do nhân dân trực tiếp ủy quyền để thực hiện quyền lực nhân dân.
Hiến pháp, pháp luật là phương thức biểu thị rõ nét nhất tư duy chính trị và nhận thức khoa học của Đảng ta về dân chủ nói chung, dân chủ đại diện nói riêng. Qua các bản Hiến pháp, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 2013, dân chủ đại diện luôn được đề cao thông qua việc ghi nhận vị trí, vai trò, thẩm quyền của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp gắn với tính chất là cơ quan đại diện và quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 thể hiện rõ bước phát triển trong tư duy về dân chủ đại diện bằng việc ghi nhận tại Điều 6: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”, nhiều quy định khác về quyền bầu cử, ứng cử của công dân, về vị trí, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước... đặc biệt là các quy định về tính chất, vị trí, chức năng, thẩm quyền, hình thức và phương pháp hoạt động trong thực hiện nhiệm vụ đại diện của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
Phát triển tư duy chính trị về dân chủ đại diện luôn đi đôi với nhận thức của Đảng ta về cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện. Dân chủ đại diện còn phải được ghi nhận các quyền cụ thể của cử tri, địa vị pháp lý của các thiết chế thực hiện nhiệm vụ đại diện, các nguyên tắc và các điều kiện đảm bảo thực hiện dân chủ đại diện. Để có dân chủ đại diện, cũng cần phải có biện pháp để biến các quy định của Hiến pháp và pháp luật thành hiện thực. Điều này lại liên quan đến vai trò lãnh đạo của Đảng, tính tích cực chính trị của công dân, hành động cụ thể trong thực hiện nhiệm vụ đại diện của đại biểu và cơ quan đại diện, khả năng thực tế để nhân dân giám sát và hủy bỏ ủy quyền đại diện đối với các thiết chế đại diện... Đây cũng là những vấn đề ngày càng được nhận diện rõ trong các văn kiện chính trị và hệ thống pháp luật thể chế hóa nhận thức, tư duy của Đảng ta về dân chủ đại diện trong thời gian gần đây.
2. Tiếp tục đổi mới nhận thức và phát triển lý luận về cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện ở Việt Nam hiện nay
Trước hết, cần phải nhận thức được “dân chủ” theo nghĩa chủ động. Dân chủ trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước phải là dân chủ chủ động, là quyền của nhân dân, quyền của công dân. Dân chủ không chỉ là sự tham gia, đóng góp trí tuệ tập thể, các nguồn lực của nhân dân vào vận hành của bộ máy nhà nước, mà còn phải xem đây là phương thức tránh các sai lầm của người lãnh đạo, của Nhà nước. Dân chủ là yêu cầu nội tại của mỗi quốc gia và là xu hướng có tính chất toàn cầu. Nền dân chủ càng phát triển cao thì các quyền tự dân chủ của công dân càng được mở rộng và thực chất.
Đối với nước ta, trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, đời sống vật chất của người dân đã được nâng cao hơn. Trong tính quy luật, những thành tựu đạt được trong lĩnh vực kinh tế sẽ đòi hỏi tương ứng nhu cầu cao hơn về dân chủ, về quyền chính trị của công dân. Đó không chỉ là nhu cầu của người dân mà còn là cách để củng cố, bảo đảm duy trì và phát triển các thành quả về kinh tế.
Nhận thức về dân chủ gắn với nhận thức về tiêu chí phân chia các hình thức dân chủ. Nói dân chủ đại diện, người ta nhắc đến hình thức mà người dân ủy quyền cho những người đại diện cho mình quyết định các công việc nhà nước trong phạm vi xác định. Việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra có nghĩa rằng, các cơ quan đại diện chỉ là “người đại diện” mà không phải là chủ thể của quyền lực, chủ thể đó là nhân dân. Ở đây có sự ủy quyền thực thi quyền lực mà không phải là trao quyền. Dân chủ đại diện thường gắn liền với các cơ quan hoạt động tập thể nghị viện (hoặc tên gọi khác), hội đồng địa phương. Còn khi nói đến dân chủ trực tiếp, người ta nói đến việc quyết định các công việc nhà nước do công dân trực tiếp thực hiện không thông qua khâu trung gian. Trong đó, bầu cử là tiền đề pháp lý cho sự ra đời, tồn tại và hoạt động của các thiết chế dân chủ đại diện: Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Bầu cử là hình thức dân chủ trực tiếp, là công cụ của nhân dân để trao quyền, ủy quyền, thành lập nên bộ máy nhà nước, xác lập tính hợp pháp của quyền lực nhà nước, tạo sự chính đáng cho quyền lực chính trị của đảng cầm quyền theo ý chí của nhân dân.
Về vấn đề này, có thể sẽ xuất hiện câu hỏi lớn: Giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, có những hình thức thể hiện quyền của người dân nhưng sẽ xếp vào đâu nếu chỉ theo tiêu chí nói trên? Các hình thức đó như: Khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản biện xã hội, tư vấn xã hội, giám sát trực tiếp của người dân. Các hình thức này tự nó không có vai trò quyết định trong việc ra quyết định hoặc thực hiện các hành động, hành vi nào của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền. Vậy nên chăng, trong nhận thức lý luận cần xem nó như một yếu tố của công đoạn, hay quy trình không thể thiếu trong các trường hợp nhất định để chính quyền quyết định về vấn đề nào đó. Về cơ bản, đây là các hình thức đứng trung gian để thực hiện quyền của người dân, vừa mang yếu tố của dân chủ trực tiếp (xét về tính chất và mục tiêu), vừa mang yếu tố của dân chủ đại diện (xét về kỹ thuật thực hiện). Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng, khi người dân, qua việc bầu cử, bầu ra người đại diện của mình để thay mặt mình, thực hiện quyền lực mà nhân dân ủy thác, thì việc bầu cử ở đây chính là một phương thức để tạo lập nên nền dân chủ đại diện, một công đoạn của dân chủ đại diện...
Nhìn từ phương diện này, nhận thức về cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện cũng cần được chuẩn hóa. Có thể không nhất thiết phải đưa ra khái niệm dưới dạng một định nghĩa. Cũng có thể không nhất thiết phải đạt được sự thống nhất cao về cấu trúc của các thành tố tạo thành cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện. Tuy nhiên, nhất thiết phải đạt được sự thừa nhận chung về tính nền tảng pháp luật của cơ chế, tính kết nối giữa các thành tố căn bản của cơ chế và tính vận động của cơ chế với mục tiêu hướng tới bảo đảm quyền lực của nhân dân, bảo đảm nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra, bảo đảm các cơ quan đại diện chỉ là “người đại diện” mà không phải là chủ thể của quyền lực.
Từ đó, cũng cần đổi mới nhận thức về tính đại diện của đại biểu. Về tính đại diện của đại biểu Quốc hội, hiện nay có ba quan niệm: (i) Đại diện đồng dạng, đại biểu đại diện theo các cơ cấu, thành phần xã hội; (ii) Đại diện theo khu vực địa lý, đại biểu đại diện cho dân cư theo đơn vị bầu cử; (iii) Đại diện chính trị, đại biểu đại diện cho các tư tưởng, đường lối, chính sách gắn với các đảng chính trị[2]. Mỗi phương thức đại diện có những ưu điểm, nhược điểm riêng nên nhiều quốc gia lựa chọn việc kết hợp đại diện theo khu vực địa lý và đại diện theo đảng chính trị. Ở nước ta, có sự kết hợp cơ chế đại diện theo cơ cấu, thành phần xã hội với đại diện theo khu vực địa lý, nhưng nghiêng nhiều về “đại diện đồng dạng”. Theo tác giả, quan niệm này đến nay đã không còn phù hợp. Trong điều kiện cụ thể ở nước ta, cần xác định đại diện theo khu vực địa lý (đơn vị bầu cử) làm tiêu chí căn bản, là trụ cột cho tính đại diện của đại biểu Quốc hội. Đây là cơ sở để đại biểu Quốc hội gắn bó chặt chẽ và có trách nhiệm với cử tri, nhất là cử tri ở đơn vị bầu cử. Đổi mới nhận thức theo hướng này hoàn toàn không loại bỏ một cách tuyệt đối quan niệm về đại diện như trước đây. Cơ cấu, thành phần trở thành tiêu chí bổ sung để bảo đảm tính đại diện hợp lý cho các nhóm yếu thế, đặc thù như phụ nữ, dân tộc, tôn giáo bằng các quy định cụ thể và bằng công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, tiến cử, giới thiệu nhân sự ứng cử, khắc phục những điểm hạn chế của cơ chế đại diện theo tiêu chí dân số. Tư duy này cũng cần áp dụng đối với việc xác lập tính đại diện của đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, song hành với nhu cầu chuyển dần tư duy theo hướng thúc đẩy phân quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, từng bước tạo lập cơ chế tự quản địa phương.
Gần đây, trên các phương tiện truyền thông và trong các hội thảo, hội nghị… thì vấn đề liên quan đến dân chủ đại diện lại tiếp tục được bàn thảo sôi nổi. Một trong số những vấn đề được nhiều người quan tâm liên quan đến ý tưởng về việc không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số đơn vị hành chính trong thời gian vừa qua. Có nhiều ý kiến trái chiều nhau về vấn đề này. Tuy nhiên, theo tác giả, nếu xuất phát từ những ưu điểm của chế định dân chủ đại diện và của các thiết chế tổ chức của nó như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp (tính chính danh đặc trưng, khả năng tạo nên sự ổn định của Nhà nước, tính chặt chẽ, có hệ thống về chức năng, nhiệm vụ, tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm giải trình…) thì hiện nay dân chủ đại diện là hình thức dân chủ chưa thể thay thế bằng hình thức nào khác. Về mặt lý luận, một cơ quan không đại diện cho nhân dân địa phương, không phụ thuộc vào nhân dân địa phương thì khó có thể trở thành thiết chế lý tưởng để phục vụ lợi ích cho người dân địa phương và đảm bảo quyền dân chủ, quyền tham gia của họ vào giải quyết các công việc ở địa phương. Mặc dù trên thực tế, hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiều khi còn mang tính hình thức nhưng điều đó không phải là cơ sở để coi nhẹ vai trò, hình ảnh và địa vị pháp lý thực chất của cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương[3]. Kinh nghiệm của các quốc gia khu vực châu Âu cũng đều khẳng định sự cần thiết hiện diện của thiết chế đại diện ở các đơn vị hành chính địa phương và hết sức chú ý củng cố vị trí thực quyền của các thiết chế dân chủ này[4].
TS. Trương Vĩnh Khang
Viện Nhà nước và Pháp luật
[1]. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr. 38. [2]. Andrew Reynolds, Ben Reilly, Andrew Ellis (2005), Electoral System Design: The New International IDEA Handbook, International IDEA, pp. 9 - 10. [3]. Về điểm này, tác giả chia sẻ ý kiến của TS. Đào Bảo Ngọc thể hiện trong luận án tiến sĩ luật học: “Quản trị địa phương ở các nước châu Âu: Anh, Pháp, Đức và sự tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam”, Hà Nội, 2019. [4]. Sau khi khẳng định về quyền tự quản địa phương, Hiến chương châu Âu quy định “quyền đó được thực hiện thông qua Hội đồng hay Hội nghị gồm những người được bầu ra theo nguyên tắc bầu cử tự do, bỏ phiếu kín, bình đẳng, trực tiếp và phổ thông…”; “quy tắc này không loại trừ sử dụng hội nghị, trưng cầu ý dân hoặc bất kỳ hình thức tham gia trực tiếp nào của công dân”.
