Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định, Chính phủ thực hiện rất nhiều biện pháp, phương pháp, hành động và thẩm quyền khác nhau; trong đó có việc thực hiện quyền lập quy để ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dưới luật góp phần quan trọng vào việc thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân.

Trên thực tế, cùng với các văn bản pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các VBQPPL của Chính phủ đã và đang góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới, đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập khu vực và quốc tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng, giữ vững trật tự, an toàn xã hội và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta bao gồm nhiều hình thức văn bản khác nhau, từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư, thông tư liên tịch, quyết định… do các chủ thể có thẩm quyền ở trung ương và địa phương ban hành, trong đó, nghị định là hình thức VBQPPL chỉ do Chính phủ ban hành. Theo nguyên tắc về hiệu lực VBQPPL, nghị định có vị trí về hiệu lực pháp lý khá cao trong hệ thống các VBQPPL. Cụ thể, nghị định có giá trị hiệu lực sau Hiến pháp; luật (bộ luật), nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. So với các hình thức VBQPPL còn lại khác, nghị định có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Theo Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị định để quy định:

- Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (sau đây gọi là Nghị định quy định chi tiết).

- Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

- Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Bộ, cơ quan ngang bộ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc có trách nhiệm đề xuất xây dựng nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề liên quan đến lĩnh vực được phân công phụ trách. Tùy thuộc vào từng loại nghị định mà quy trình (trình tự, thủ tục) xây dựng, ban hành có sự khác nhau. Phần này, tác giả đề cập đến quy định của pháp luật hiện hành đối với việc xây dựng từng loại nghị định.

1. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ

Hiện nay, việc xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 và Nghị định số 59/2024/NĐ-CP ngày 25/5/2024 (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP).

1.1. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết

- Bước 1: Lập danh mục nghị định quy định chi tiết và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo.

Sau khi luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành, Bộ Tư pháp phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ để lập danh mục các nghị định quy định chi tiết trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định. Trong quyết định này, Thủ tướng phân công cụ thể cơ quan (bộ, cơ quan ngang bộ) chủ trì soạn thảo và thời hạn thực hiện.

- Bước 2: Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo tiến hành soạn thảo nghị định.

Để tổ chức soạn thảo, cơ quan chủ trì (bộ, cơ quan ngang bộ) có thể thành lập Ban Soạn thảo. Ban Soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo nghị định.

- Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định quy định chi tiết.

Theo quy định tại Điều 91 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong quá trình soạn thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định phải đăng tải dự thảo trong thời gian tối thiểu 60 ngày trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo. Ngoài đăng tải để lấy ý kiến, việc lấy ý kiến có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo.

Theo quy định tại Điều 25 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cơ quan chủ trì soạn thảo nghị định lấy ý kiến Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức có liên quan; lấy ý kiến Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với dự án, dự thảo liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp.

- Bước 4: Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định dự thảo nghị định quy định chi tiết.

Trên cơ sở kết quả lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo và gửi Bộ Tư pháp thẩm định. Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.

Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung theo quy định như tính hợp hiến, hợp pháp, sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị định với văn bản được quy định chi tiết, tính khả thi và ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị định và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến cơ quan thẩm định khi trình Chính phủ dự thảo nghị định.

- Bước 5: Trình Chính phủ dự thảo nghị định quy định chi tiết.

Nếu nội dung dự thảo nghị định còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tổ chức cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo của cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để thảo luận trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ.

- Bước 6: Chính phủ xem xét, thông qua và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định.

Việc xem xét, thông qua nghị định được Chính phủ thực hiện tại cuộc họp của Chính phủ (có thể họp riêng về công tác xây dựng pháp luật hoặc tại các cuộc họp thường kỳ của Chính phủ) hoặc thể hiện thông qua việc lấy phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ (do Văn phòng Chính phủ tổ chức lấy phiếu). Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo nghị định theo ý kiến của Chính phủ (nếu có) trước khi Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định. Trong trường hợp dự thảo nghị định chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua.

Thủ tướng Chính phủ ký nghị định sau khi dự thảo nghị định đã được Chính phủ biểu quyết thông qua.

1.2. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Về cơ bản, quy trình xây dựng và ban hành nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều phải tiến hành đầy đủ các bước như quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định chi tiết. Tuy nhiên, khi xây dựng loại nghị định này, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiến hành thêm các bước sau:

- Bộ, cơ quan ngang bộ tự mình hoặc theo chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân chuẩn bị đề nghị xây dựng nghị định thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đề nghị xây dựng nghị định.

- Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức có liên quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định.

- Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định.

Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng nghị định, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành nghị định; mục đích, quan điểm xây dựng nghị định; đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung chính của nghị định; thời gian dự kiến đề nghị Chính phủ xem xét, thông qua; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm việc thi hành nghị định; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định này của bộ, cơ quan ngang bộ, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đề nghị xây dựng nghị định.

Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách đối với toàn bộ nghị định. Khác với nghị định quy định chi tiết, cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ phải đánh giá tác động của chính sách trong trường hợp quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

1.3. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 84 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì việc xây dựng nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19 cần phải thực hiện lập đề nghị xây dựng trước khi soạn thảo. Do vậy, quy trình xây dựng loại nghị định này được chia thành 02 giai đoạn khá rõ ràng: (i) Giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định; (ii) Giai xây dựng dự thảo nghị định, cụ thể như sau:

1.3.1. Giai đoạn lập, thông qua đề nghị xây dựng nghị định

- Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị định.

Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức có liên quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định. Trên cơ sở đó, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định.

- Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định.

Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị định tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định và cơ quan, tổ chức có liên quan; đăng tải toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xây dựng nghị định trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định có thể tổ chức lấy ý kiến trực tiếp, tổ chức hội thảo, tọa đàm để lấy ý kiến về các chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng nghị định.

Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Bộ Tư pháp có trách nhiệm góp ý kiến về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng nghị định với hệ thống pháp luật.

Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan đề nghị xây dựng nghị định.

- Bước 3: Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định đề nghị xây dựng nghị định.

Trên cơ sở kết quả lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị có trách nhiệm hoàn thiện đề nghị và gửi Bộ Tư pháp thẩm định. Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan để thẩm định đề nghị xây dựng nghị định trong vòng 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ. Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định, trong đó kết luận rõ về việc hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định đủ điều kiện trình Chính phủ, hồ sơ cần tiếp tục hoàn thiện, hồ sơ không đủ điều kiện trình Chính phủ. Cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị định có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trình Chính phủ.

- Bước 4: Trình Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định.

Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì lập đề nghị xây dựng nghị định hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định và trình Chính phủ xem xét, thông qua tại phiên họp của Chính phủ. Trên cơ sở thảo luận, thông qua đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định soạn thảo nghị quyết về đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét và ký ban hành.

1.3.2. Giai đoạn xây dựng dự thảo nghị định

Bộ, cơ quan ngang bộ tổ chức xây dựng dự thảo nghị định trên cơ sở các chính sách đã được Chính phủ thông qua. Các bước xây dựng dự thảo nghị định quy định biện pháp tổ chức thi hành được thực hiện giống 06 bước tại quy trình xây dựng nghị định quy định chi tiết như đã nêu ở trên.

Điều đặc biệt trong quy trình xây dựng loại nghị định này là có thêm 01 bước xin ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cụ thể, sau khi kết thúc bước 5 của giai đoạn 2 (trình Chính phủ dự thảo nghị định), trước khi xem xét, thông qua, Chính phủ phải trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Dự thảo nghị định được Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra trước khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến. Tiếp đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến và quyết định việc cho phép ban hành nghị định. Sau khi được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho phép, Chính phủ có trách nhiệm tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (nếu có) để hoàn thiện và xem xét, thông qua nghị định và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định (tương tự bước 6 ở trên).

Như vậy, quy trình xây dựng nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh bao gồm 02 giai đoạn, với tổng số 11 bước.

2. Một số vướng mắc, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ

Thứ nhất, chưa có giới hạn rõ ràng về phạm vi những vấn đề giao quy định chi tiết. Với quy định Quốc hội có thể ủy quyền “những nội dung khác cần quy định chi tiết” (khoản 1 Điều 11) sẽ dễ dẫn đến tình trạng tùy tiện của cơ quan lập pháp trong việc xác định nội dung cần giao Chính phủ quy định chi tiết. Đồng thời, việc ủy quyền quá nhiều cho Chính phủ sẽ làm tăng gánh nặng, sức ép cho Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết.

Thứ hai, việc nghị định quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật là chưa thực sự khoa học và hợp lý vì trong quá trình soạn thảo dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, hầu hết các cơ quan chủ trì soạn thảo mới chỉ dự kiến được những nội dung để đề xuất Quốc hội giao Chính phủ quy định chi tiết, trong khi đó, việc quyết định nội dung nào sẽ được giao quy định chi tiết lại hoàn toàn do Quốc hội xem xét, quyết định. Trong những tình huống như vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ rất khó khăn trong việc chuẩn bị các dự thảo nghị định quy định chi tiết. Điều đó dẫn tới việc chuẩn bị và trình đồng thời dự thảo nghị định quy định chi tiết với hồ sơ dự án luật còn hình thức, mang tính chiếu lệ. Một số dự thảo nghị định quy định chi tiết được trình kèm hồ sơ dự án luật chỉ có tên chương, tên điều mà không có nội dung cụ thể.

Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc soạn thảo các nghị định quy định chi tiết đã được chuẩn bị trong quá trình xây dựng các văn bản có hiệu lực cao hơn mà nghị định quy định chi tiết. Khoản 2 Điều 11 của Luật quy định, “dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”.

Có thể nhận thấy, dường như đang có sự “lẫn lộn” giữa bước 1 và bước 2 trong quy trình xây dựng các nghị định quy định chi tiết. Xét về lý thuyết, nếu hoàn toàn thực hiện theo khoản 2 Điều 11 nêu trên thì việc soạn thảo nghị định quy định chi tiết đã được thực hiện trước khi lập danh mục các nghị định cần ban hành để quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, vẫn có những trường hợp khi rà soát để lập danh mục nghị định quy định chi tiết thì mới phát sinh những nghị định mới chưa được chuẩn bị trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh… dẫn đến việc soạn thảo nghị định chỉ bắt đầu tiến hành sau khi đã xác định rõ danh mục nghị định quy định chi tiết.

Thứ ba, theo quy định hiện hành, nghị định quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết là quá cứng nhắc và khó tuân thủ một cách triệt để. Việc chậm ban hành nghị định quy định chi tiết có nhiều nguyên nhân, cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Một nguyên nhân quan trọng, xét ở góc độ ủy quyền lập pháp, dẫn đến tình trạng này là do một số luật giao Chính phủ quy định chi tiết tương đối nhiều nội dung, khoảng thời gian từ khi luật được thông qua đến thời điểm luật có hiệu lực thi hành tương đối ngắn (thường là 5 - 6 tháng); vẫn có trường hợp nội dung giao Chính phủ quy định chi tiết là những vấn đề mới, khó và phức tạp, một số trường hợp nội dung chính sách trong luật chưa rõ hoặc thiếu định hướng cụ thể dẫn đến kéo dài thời gian soạn thảo, ban hành nghị định quy định chi tiết.

Thứ tư, cơ chế kiểm soát từ phía cơ quan lập pháp (Quốc hội) về ủy quyền ban hành nghị định quy định chi tiết luật, nghị quyết còn khá “mờ nhạt”. Hiện nay Luật chưa quy định về vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Quốc hội tham gia trực tiếp vào quá trình nghiên cứu, soạn thảo, ban hành nghị định quy định chi tiết để góp phần chủ động, đảm bảo nội dung văn bản phản ánh đúng, đầy đủ tinh thần, nội dung do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ủy quyền cũng như tiến độ ban hành kịp thời.

Thứ năm, khi quy định chi tiết một số điều khoản của luật, pháp lệnh cần phân biệt giữa nội dung quy định chi tiết không phải đánh giá tác động với nội dung “quy định cụ thể hóa chính sách” phải đánh giá tác động (điểm a khoản 2 Điều 90 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Điều này gây nên bất cập trong quy trình xây dựng nghị định quy định chi tiết. Hơn nữa, không có sự phân biệt rõ ràng giữa nội dung quy định chi tiết với quy định biện pháp thi hành luật, pháp lệnh. Ngay trong một điều khoản được giao quy định chi tiết thì nghị định có thể vừa quy định về nội dung quy định chi tiết, vừa có nội dung biện pháp thi hành.

Thứ sáu, hiện nay chưa có quy định cụ thể về quy trình sửa đổi, bổ sung nghị định quy định chi tiết dẫn tới cơ quan soạn thảo lúng túng trong việc xác định quy trình sửa đổi nghị định này có phải tiến hành tổng kết thi hành, đánh giá thực trạng trước khi đề xuất sửa đổi nghị định hay không.

Thứ bảy, quy trình đánh giá tác động của chính sách đối với dự thảo nghị định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy trình 02 giai đoạn trong xây dựng ban hành nghị định tại khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã làm gia tăng tính hình thức, phức tạp trong quy trình.

Nghị định tại khoản 2 Điều 19 không quy định chính sách mới mà chỉ quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách nên việc bắt buộc đánh giá tác động của chính sách đối với loại nghị định này làm tăng thêm việc cho cơ quan soạn thảo và kéo dài thời gian ban hành nghị định.

Tương tự với luật, pháp lệnh, trong xây dựng, ban hành nghị định tại khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng có 02 quy trình phức tạp, đó là: (i) Quy trình xây dựng, thông qua đề nghị xây dựng nghị định, thực chất là quy trình phê duyệt chính sách; (ii) Quy trình nghiên cứu, soạn thảo, thông qua nghị định. Với hai quy trình này, tương tự như quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, khiến quy trình xây dựng, ban hành nghị định trở nên phức tạp hơn, trùng lặp, rườm rà, kéo dài thời gian và gia tăng chi phí, không phân biệt quy trình lập pháp và quy trình lập quy. Điều này là chưa phù hợp với yêu cầu rất quan trọng đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm tính kịp thời trong xây dựng, ban hành VBQPPL, chưa thực sự phù hợp với tính chất và yêu cầu quản lý, điều hành nhanh nhạy, kịp thời của Chính phủ.

3. Kiến nghị đổi mới quy trình xây dựng, ban hành nghị định

Một là, thay vì quy định “dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên quy định theo hướng khi trình Quốc hội hồ sơ dự án luật, cơ quan trình phải trình đồng thời đề cương chi tiết của dự thảo văn bản quy định chi tiết để Quốc hội có thể kiểm soát được tính hợp pháp, tính phù hợp về nội dung của dự thảo văn bản quy định chi tiết so với yêu cầu ủy quyền đã được xác định trong dự thảo luật. Trong khoảng thời gian từ khi luật, pháp lệnh được thông qua cho đến khi có hiệu lực, cơ quan được ủy quyền phải hoàn thiện dự thảo và ban hành văn bản quy định chi tiết để bảo đảm văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.

Hai là, bổ sung cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc ban hành nghị định quy định chi tiết theo hướng quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) trong việc tham gia trực tiếp, ngay từ đầu vào quá trình soạn thảo, ban hành nghị định quy định chi tiết để chủ động bảo đảm nội dung văn bản phản ánh đầy đủ, đúng tinh thần, nội dung quy định được Quốc hội ủy quyền quy định chi tiết, qua đó góp phần hạn chế nguy cơ “làm biến dạng” tinh thần và nội dung của luật trong nội dung của các nghị định quy định chi tiết.

Ba là, cần xác định hợp lý thời điểm có hiệu lực của điều, khoản, điểm giao Chính phủ quy định chi tiết theo hướng: Đối với những nội dung phức tạp, cần có thời gian nghiên cứu dài hơn thì ngay trong luật, nghị quyết của Quốc hội cần quy định rõ thời điểm có hiệu lực của điều, khoản, điểm có nội dung đó (có thể chậm hơn so với thời điểm có hiệu lực của toàn bộ luật, nghị quyết).

Bốn là, tiếp tục thực hiện có hiệu quả cơ chế “tiền kiểm”, đặc biệt là việc kiểm soát nội dung giao quy định chi tiết; đồng thời, Quốc hội cần tăng cường hoạt động giám sát việc ban hành nghị định quy định chi tiết và có biện pháp xử lý kịp thời đối với những trường hợp chậm ban hành nghị định quy định chi tiết hoặc ban hành nghị định quy định chi tiết có nội dung ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết. Công tác giám sát phải được thực hiện đối với cả việc ban hành mới các nghị định quy định chi tiết và việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định chi tiết đã được ban hành.

Năm là, không cần thiết quy định quy trình đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo nghị định quy định chi tiết và nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì thực tế thì các loại nghị định này chỉ quy định chi tiết và quy định các biện pháp để thực hiện các chính sách được quy định trong luật, pháp lệnh.

Sáu là nên đổi mới quy trình xây dựng, ban hành nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng bỏ quy trình 02 giai đoạn để tránh hình thức, rườm rà, trùng lặp và kéo dài thời gian ban hành. Theo đó, đối với nghị định này, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách trong quá trình soạn thảo nghị định.

Việc đơn giản hóa quy trình như trên để giảm gánh nặng cho cơ quan chủ trì soạn thảo và đẩy nhanh tiến độ ban hành VBQPPL, quy trình xây dựng, ban hành nghị định vừa chặt chẽ, vừa bảo đảm tính kịp thời để Chính phủ xử lý các trường hợp cần phản ứng chính sách nhanh nhạy.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật với mục tiêu hàng đầu là bảo đảm chất lượng, tính khả thi của VBQPPL, không nên tuyệt đối hóa, đề cao quá mức ý nghĩa, vai trò của trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản, coi trình tự, thủ tục là nhân tố quyết định chất lượng, tính khả thi của văn bản. Điều này dẫn đến việc tập trung vào hiện đại hóa quy trình mà không tính đến những nhân tố chi phối quan trọng khác quyết định đến chất lượng văn bản như năng lực, trình độ, kỹ năng của đội ngũ làm công tác xây dựng văn bản, nguồn lực tài chính, cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong xây dựng, ban hành VBQPPL.

ThS. Đào Thị Hồng Minh

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

Tài Liệu tham khảo :

1. Lê Tuấn Phong, Quy trình, thực trạng xây dựng Nghị định ở Việt Nam và một số đề xuất, kiến nghị, 2020, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp.

2. Nguyễn Phước Thọ, “Một số vướng mắc, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10/2018.

3. Võ Văn Tuyển, Trần Việt Đức, “Ban hành văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của quốc hội - tiếp cận dưới góc độ uỷ quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, tháng 3/2020.