1. Bối cảnh, tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến nay

Bối cảnh tình hình từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến nay có một số yếu tố đặc thù tác động đến công tác lập và thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Chương trình); nhiệm kỳ mới bắt đầu với rất nhiều áp lực, khó khăn; năm đầu nhiệm kỳ là thời gian đại dịch Covid-19 có nhiều diễn biến phức tạp, ảnh hưởng nghiêm trọng đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và nhân dân. Năm 2022, đại dịch Covid-19 cơ bản được kiểm soát, kinh tế - xã hội phục hồi và lấy lại đà phát triển nhưng vẫn còn nhiều khó khăn do hậu quả của dịch bệnh cũng như tác động bởi diễn biến phức tạp, khó lường của tình hình thế giới, khu vực; đây cũng là năm trọng tâm thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, Chương trình hành động của Đảng đoàn Quốc hội, bên cạnh đó, nhiều yêu cầu thực tiễn phát sinh đòi hỏi phải kịp thời giải quyết nhằm tháo gỡ vướng mắc cho hoạt động sản xuất, kinh doanh, khắc phục khó khăn do đại dịch Covid-19 gây ra, thúc đẩy quá trình phục hồi, phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; số lượng dự án luật, dự thảo nghị quyết phải xem xét, thông qua tương đối nhiều, trong đó có những dự án lớn, phức tạp, tác động sâu rộng, nhiều mặt đến đời sống kinh tế - xã hội, thu hút sự quan tâm của dư luận, cử tri và nhân dân cả nước.

Trong bối cảnh đó, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ cùng các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị đã không ngừng nỗ lực, tích cực, chủ động, sáng tạo, quyết liệt trong chỉ đạo, điều hành, có nhiều cải tiến, đổi mới thiết thực trong công tác lập và thực hiện Chương trình để vừa thích ứng linh hoạt với tình hình, vượt qua khó khăn, vừa hoàn thành khối lượng lớn công việc lập pháp đề ra đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng. Cụ thể:

Thứ nhất, ngay từ đầu nhiệm kỳ, Đảng đoàn Quốc hội đã khẩn trương chỉ đạo xây dựng, trình Bộ Chính trị xem xét, thông qua Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa X (Kết luận số 19-KL/TW)[1], Đề án định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV; Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) kịp thời ban hành Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về triển khai thực hiện Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị và Đề án Định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15)[2] làm cơ sở quan trọng cho các cơ quan, tổ chức chủ động trong việc nghiên cứu, rà soát, đề xuất các dự án đưa vào Chương trình.

Trên cơ sở đó, việc lập và triển khai thực hiện Chương trình hàng năm đã quán triệt sâu sắc các nhiệm vụ, giải pháp được đề ra tại Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị, bám sát Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 của UBTVQH nên việc xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH vừa bảo đảm tính đồng bộ, hệ thống, thể hiện tinh thần lập pháp chủ động, vừa kịp thời phúc đáp yêu cầu của thực tiễn, nhất là những vấn đề đặt ra, phát sinh trong và sau đại dịch Covid-19. Điều đó được thể hiện rõ nét qua kết quả hoạt động lập pháp trong nửa đầu nhiệm kỳ với những dấu ấn nổi bật là ngay tại kỳ họp đầu tiên, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28/7/2021, đây là Nghị quyết có tính lịch sử đáp ứng yêu cầu đặc biệt cấp bách về phòng, chống đại dịch Covid-19; là việc Quốc hội ban hành một luật sửa 09 luật[3] để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tạo sự chủ động cho Chính phủ và chính quyền địa phương trong bối cảnh nền kinh tế đang phục hồi sau đại dịch; thông qua các đạo luật để tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa[4], đáp ứng yêu cầu phát triển văn hóa - xã hội[5], tăng cường bảo đảm quốc phòng, an ninh[6], nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân[7]…

Thứ hai, Quốc hội, UBTVQH tiếp tục có nhiều đổi mới trong công tác lập pháp. Trước tác động của đại dịch Covid-19, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đã chủ động, linh hoạt đổi mới phương thức hoạt động, tổ chức làm việc từ xa, tổ chức các kỳ họp, phiên họp, hội nghị, hội thảo trực tuyến hoặc kết hợp giữa trực tuyến và trực tiếp, các phiên họp bất thường để thẩm tra, cho ý kiến, tiếp thu, chỉnh lý, xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, bảo đảm tiến độ, chất lượng, thực hiện có hiệu quả Chương trình công tác lập pháp.

Thông qua các phiên họp chuyên đề pháp luật, Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách giúp cho công tác thảo luận, cho ý kiến về các dự án, dự thảo được kỹ càng, hiệu quả hơn, các dự án luật bảo đảm chất lượng, bám sát yêu cầu của thực tiễn trước khi trình Quốc hội thông qua.

Thứ ba, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục quan tâm, chỉ đạo sát sao hơn công tác xây dựng pháp luật; công tác phối hợp ngày càng chặt chẽ, hiệu quả. Ngoài các phiên họp thường kỳ, Chính phủ tiếp tục tổ chức nhiều phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật, tổ chức hội nghị về công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế. Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo sát sao việc thực hiện các nhiệm vụ lập pháp, quyết liệt triển khai công tác rà soát, trình Quốc hội, UBTVQH quyết định sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc xử lý theo thẩm quyền các văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn cho người dân và hoạt động đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp; kịp thời đề xuất, bổ sung vào Chương trình các dự án nhằm tháo gỡ vướng mắc trong thực tiễn thi hành pháp luật. Các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các dự án luật, dự thảo nghị quyết được Chính phủ xem xét thận trọng, chặt chẽ hơn. Nhờ đó, số lượng các dự án do Chính phủ trình nhiều hơn, chất lượng hồ sơ ngày càng được nâng cao. Việc cho ý kiến về các dự án, dự thảo do các chủ thể khác trình cũng được Chính phủ quan tâm, chỉ đạo thực hiện với tinh thần trách nhiệm cao.

2. Kết quả lập và thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

2.1. Kết quả thực hiện

Thực hiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, công tác lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã có nhiều đổi mới, chuyển từ việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ sang hướng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, bảo đảm tính linh hoạt, tăng cường tính thích ứng nhanh của chính sách, pháp luật với các vấn đề kinh tế - xã hội; đổi mới một cách cơ bản, toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh (quy trình 02 bước).

Qua rà soát, thống kê, từ đầu nhiệm kỳ đến nay, Chính phủ đã trình Quốc hội, UBTVQH 03 đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (các năm 2022, 2023, 2024). Quốc hội đã xem xét, thông qua 03 nghị quyết[8] về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, trên cơ sở các nghị quyết này, Quốc hội đã xem xét thông qua 25 dự án luật, nghị quyết (15 luật, 10 nghị quyết)[9] do Chính phủ trình[10]. Có thể đánh giá một số mặt tích cực trong công tác lập dự kiến Chương trình gắn với phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ ở một số nội dung sau đây:

Thứ nhất, về việc lập đề nghị đưa dự án vào Chương trình.

So với trước, các đề nghị được chuẩn bị kỹ hơn, hồ sơ từng đề nghị được chuẩn bị đầy đủ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Bộ Tư pháp đã có sự chuẩn bị kỹ hơn và đổi mới cách thức trong việc lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan có liên quan (Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các bộ, ngành) triển khai sớm việc lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình; tổ chức nhiều đoàn công tác liên ngành trực tiếp làm việc với một số bộ, cơ quan ngang bộ để đôn đốc và trao đổi, thảo luận về việc lập đề nghị xây dựng các dự án luật, pháp lệnh để đưa vào Chương trình. Trong quá trình lập đề nghị, các bộ, cơ quan ngang bộ cơ bản tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Theo đó, để lập đề nghị, các cơ quan đều tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị; tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được thông qua. Trên cơ sở đó, các cơ quan đã lập hồ sơ đề nghị; gửi lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đặc biệt là ý kiến của 04 bộ (Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ); gửi Bộ Tư pháp thẩm định; chỉnh lý, hoàn thiện trình Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Việc chuẩn bị hồ sơ đề nghị đưa dự án vào Chương trình có tiến bộ rõ rệt cả về hình thức và chất lượng, bảo đảm thời gian theo luật định; về cơ bản các đề nghị đưa các dự án vào Chương trình được đầu tư chuẩn bị kỹ lưỡng hơn, công phu, tập trung vào nội dung chính sách được đề xuất quy định trong luật, có đánh giá tác động và khả năng thực hiện của chính sách.

Thứ hai, về việc xác định thứ tự ưu tiên đưa các dự án vào Chương trình đã có sự xác định rõ ràng, mang tính kịp thời.

Đề nghị của Chính phủ đã bám sát và thể hiện rõ thứ tự ưu tiên cho các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội^[11]. Phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ đề xuất được Quốc hội chấp thuận và đưa vào Chương trình, các nghị quyết về Chương trình được Quốc hội thông qua với tỷ lệ đồng thuận cao[12]. Chất lượng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết cơ bản được bảo đảm. Các dự án Chính phủ trình, sau khi phối hợp với các Cơ quan thẩm tra của Quốc hội chỉnh lý, hoàn thiện dưới sự chỉ đạo của UBTVQH, đều được Quốc hội, UBTVQH thông qua với tỷ lệ cao[13].

Thứ ba, công tác phối hợp lập dự kiến Chương trình có sự đổi mới.

Bộ Tư pháp (là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ) đã có sự phối hợp ngay từ đầu, chủ động hướng dẫn, đôn đốc các cơ quan chủ trì đề xuất dự án trong việc xây dựng hồ sơ, lập đề nghị đưa vào Chương trình. Bộ Tư pháp và Ủy ban Pháp luật (là cơ quan đầu mối giúp UBTVQH) đã phối hợp chặt chẽ và hiệu quả hơn trong công tác chuẩn bị thẩm tra, thẩm tra. Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan có đề xuất đưa dự án vào Chương trình thuộc lĩnh vực phụ trách. Quy trình cho ý kiến các dự án luật được Chính phủ xem xét thận trọng, chặt chẽ hơn. Chính phủ xem xét đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ về Chương trình tại nhiều phiên họp; nghị quyết phiên họp của Chính phủ đã ghi rõ việc đồng ý hay không đồng ý với các chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban đã chủ động thẩm tra và cùng với Chính phủ rà soát về từng dự án báo cáo UBTVQH xem xét, cho ý kiến trước khi trình Quốc hội.

Thứ tư, công tác thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được nâng cao trên cơ sở quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trước đây, khi thực hiện theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, việc thẩm tra chủ yếu do Ủy ban Pháp luật thực hiện, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường tham gia, có ý kiến tại phiên họp toàn thể Ủy ban Pháp luật để thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc lập chương trình có những thay đổi căn bản, trong đó điểm mới nổi bật là việc lập chương trình được quy định lồng ghép với quy trình xây dựng chính sách với nhiều điểm mới đột phá. Quy trình hoạch định, phân tích chính sách được thực hiện trong giai đoạn lập Chương trình, trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, công tác thẩm tra đề nghị lập dự kiến Chương trình có những thay đổi cơ bản, theo đó, mỗi Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh và phát biểu ý kiến về sự cần thiết ban hành, chính sách của văn bản, thứ tự ưu tiên trình dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực do mình phụ trách, ý kiến tham gia thẩm định bằng văn bản được gửi đến Ủy ban Pháp luật để tổng hợp báo cáo UBTVQH.

2.2. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân

2.2.1. Tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác lập và triển khai thực hiện Chương trình vẫn còn một số hạn chế, bất cập. Cụ thể:

Thứ nhất, tiến độ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vẫn còn chậm, chưa đáp ứng thời hạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Theo đó, chậm nhất là ngày 31/12 hàng năm, bộ, cơ quan ngang bộ phải gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đã được chỉnh lý theo nghị quyết của Chính phủ đến Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, qua quá trình lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình năm 2022, 2023 và 2024 cho thấy, các đề nghị gửi về Bộ Tư pháp còn tương đối chậm, tập trung nhiều vào các tháng cuối năm và đặc biệt trong 02 năm 2022 và 2023, sau khi Chính phủ có Tờ trình trình đề nghị của về Chương trình năm 2023 và năm 2024, lại tiếp tục có thêm các Tờ trình bổ sung và điều chỉnh tiếp[14].

Thứ hai, tính dự báo của Chương trình còn hạn chế, tính “gối đầu” chuẩn bị cho năm tiếp theo còn thấp[15]. Việc điều chỉnh chương trình là cần thiết nhằm kịp thời đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu hội nhập quốc tế... Tuy nhiên, việc điều chỉnh chương trình thời gian qua để bổ sung dự án còn nhiều, trong đó có không ít dự án được đề nghị bổ sung vào thời điểm gần sát kỳ họp Quốc hội, gây khó khăn, bị động cho các cơ quan của Quốc hội[16].

Thứ ba, việc thực hiện một số bước trong trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn hạn chế, mang tính hình thức. Bên cạnh những hồ sơ được chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu, vẫn có những hồ sơ báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết còn sơ sài, chưa có sự phân tích, đánh giá kỹ lưỡng, toàn diện đối với nhu cầu khách quan của việc ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh cũng như đối với các chính sách cơ bản của từng dự án cụ thể. Nhiều báo cáo đánh giá tác động dự kiến nguồn lực còn mang tính định tính, thiếu định lượng, cụ thể:

- Việc tổng kết thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị vẫn còn trường hợp mang tính hình thức, báo cáo tổng kết được xây dựng để đáp ứng yêu cầu về hồ sơ, thủ tục, được xây dựng theo định hướng sửa đổi, bổ sung và ban hành văn bản mà chưa bảo đảm tính khách quan và chưa căn cứ vào kết quả tổng kết thực tiễn các cơ quan liên quan.

- Việc xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động chính sách còn mang tính hình thức, một số cơ quan chưa thực sự quan tâm đúng mức và chưa chú trọng đến chất lượng nội dung chính sách và đánh giá tác động chính sách. Một số trường hợp nội dung chính sách xác định chưa rõ; đánh giá tác động chính sách chưa đầy đủ các khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, vấn đề giới và hệ thống pháp luật đối với từng nhóm đối tượng; nội dung đánh giá tác động còn chung chung; vẫn còn trường hợp đề xuất thí điểm chính sách nhưng không rõ phạm vi, địa bàn, giới hạn thời gian thí điểm.

- Việc lấy ý kiến góp ý đối với các đề nghị còn hạn chế: (i) Các cơ quan lập đề nghị mới chỉ chú trọng đến việc lấy ý kiến 04 bộ (Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ) mà chưa chú trọng đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách; ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (hiện là Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam) và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác có liên quan. Việc đăng tải các đề nghị trên Cổng Thông tin điện tử để lấy ý kiến còn chưa đáp ứng yêu cầu về thời hạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ quan tiến hành đồng thời việc lấy ý kiến và gửi thẩm định đề nghị, dẫn đến nhiều trường hợp đến thời điểm tổ chức thẩm định vẫn chưa có Bản tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý; (ii) Các cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến vẫn chưa quan tâm đúng mức đến việc góp ý; nhiều ý kiến góp ý gửi chậm so với thời hạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; các đề nghị đăng tải trên Cổng Thông tin điện tử hầu như không nhận được ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2.2.2. Nguyên nhân

Những hạn chế nêu trên có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan nhưng nguyên nhân chủ yếu là do tổ chức thực hiện chưa tốt, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật chưa nghiêm. Một số cơ quan được giao chủ trì soạn thảo chưa thực sự chủ động, đầu tư thỏa đáng và tuân thủ nghiêm túc các yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tiến độ đề ra trong Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15; chưa chú trọng đầy đủ đến công tác tổng kết, đánh giá tác động của chính sách cũng như việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các cơ quan, tổ chức có liên quan[17]; chưa trù liệu được hết các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng chuẩn bị dự án; thiếu chủ động, tính dự báo chưa cao khi đề xuất đưa các dự án vào Chương trình, chưa chủ động xây dựng kế hoạch dài hạn đáp ứng yêu cầu hoàn thiện thể chế ngành, lĩnh vực.

3. Yêu cầu đối với việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2030

Trong những năm qua, thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và thi hành Hiến pháp năm 2013, hệ thống pháp luật của nước ta cơ bản đầy đủ, ổn định, thống nhất. Tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong tình hình mới; một số quy định còn bất cập, gây kìm hãm, cản trở sự phát triển[18]. Ngày 09/11/2022, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xa hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, trong đó đã xác định tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, bảo đảm yêu cầu phát triển đất nước nhanh và bền vững. Việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2030 đòi hỏi đáp ứng các yêu cầu sau:

Một là, xây dựng hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, ổn định, khả thi, dễ tiếp cận, đủ khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp làm trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Tập trung hoàn thiện hệ thống pháp luật trên tất cả các lĩnh vực, tháo gỡ kịp thời khó khăn, vướng mắc, khơi dậy, phát huy mọi tiềm năng và nguồn lực, tạo động lực mới cho phát triển nhanh và bền vững của đất nước. Đặc biệt là, hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị; phát huy dân chủ, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân; thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội; phát triển giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ; phát triển nguồn nhân lực, thu hút, trọng dụng nhân tài; văn hóa, thông tin, truyền thông, thể thao, y tế, an sinh xã hội, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu; phát triển kinh tế xanh, kinh tế số, kinh tế tuần hoàn; tư pháp, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; đối ngoại và hội nhập quốc tế[19].

Hai là, chú trọng cải cách, nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đầy đủ, đồng bộ, hiện đại, hội nhập, bởi đây là điều kiện tiên quyết để thúc đẩy phát triển đất nước[20].

Ba là, tiếp tục nghiên cứu về đổi mới quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật và triển khai thi hành pháp luật theo hướng tăng tính chuyên nghiệp, hiện đại, đẩy mạnh chuyển đổi số, áp dụng tiến bộ của khoa học, công nghệ để quản trị, kiểm soát tốt hệ thống, thúc đẩy mạnh mẽ quá trình phát triển chính quyền số, kinh tế số, xã hội số.

4. Giải pháp nâng cao chất lượng công tác lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đáp ứng nhu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian tới

Để tiếp tục nâng cao chất lượng công tác lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian tới, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau, trong đó tập trung vào một số giải pháp chính sau đây:

Một là, tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các quy định mới như xây dựng nội dung của chính sách, đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, thẩm định chính sách…

Hai là, rà soát tổng thể các căn cứ lập đề nghị, nghiên cứu, sắp xếp thứ tự ưu tiên hợp lý đối với các dự án đề xuất đưa vào Chương trình.

Luật quy định cụ thể các căn cứ để các bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH tại Điều 32. Theo đó, các bộ, ngành cần rà soát tổng thể các căn cứ để lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để đề xuất sửa đổi, bổ sung các luật, pháp lệnh, bao gồm: (i) Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (ii) Kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; (iii) Yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; (iv) Cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Trên cơ sở đó, các bộ, ngành xác định thứ tự ưu tiên hợp lý đối với các dự án đề xuất đưa vào Chương trình để bảo đảm tính khả thi, tính ổn định của Chương trình. Một số nguyên tắc ưu tiên cần lưu ý cho việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian tới: (i) Ưu tiên các văn bản cần ban hành để thể chế hoá kịp thời, đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng; (ii) Tiếp tục ưu tiên sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản nhằm triển khai thi hành Hiến pháp; (iii) Ưu tiên các văn bản cần sớm ban hành để đáp ứng yêu cầu cấp thiết về phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới; (iv) Ưu tiên các văn bản phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới để bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên; (v) Ưu tiên các văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới bảo đảm đồng bộ với các luật mới được ban hành; (vi) Chỉ đưa vào Chương trình những dự án có đầy đủ hồ sơ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; kiên quyết rút khỏi Chương trình hoặc lùi thời gian trình để tiếp tục chuẩn bị đối với các dự án chưa bảo đảm yêu cầu về chất lượng; (vii) Việc đưa các dự án, dự thảo vào Chương trình phải tính đến quỹ thời gian, nguồn lực, khối lượng công việc thực hiện tại mỗi kỳ họp Quốc hội và khả năng của các cơ quan có liên quan để bảo đảm chất lượng.

Ba là, tiếp tục tổ chức nghiên cứu, rà soát để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, nghiên cứu xây dựng mới các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết theo Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15. Coi việc thực hiện Kết luận số 19/KL-TW và Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 là kim chỉ nam trong lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đồng thời, tiếp tục rà soát đề xuất, bổ sung các nhiệm vụ lập pháp mới, chưa được xác định tại Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 để thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam trong giai đoạn mới, Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 17/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo, cầm quyền của Đảng đối với hệ thống chính trị trong giai đoạn mới, các nghị quyết, chỉ thị, kết luận khác của Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư được ban hành từ đầu nhiệm kỳ đến nay để tiếp tục đề xuất xây dựng, triển khai hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Bốn là, đầu tư nguồn lực thỏa đáng đi đôi với việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong công tác xây dựng pháp luật; xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu trong việc bảo đảm tiến độ, hồ sơ, thủ tục và chất lượng các dự án, dự thảo văn bản. Đối với các bộ, ngành có dự án phải xin lùi, rút trong thời gian qua thì cần rà soát, xác định rõ thứ tự ưu tiên để cân đối, bảo đảm phù hợp với nguồn lực, khả năng thực hiện.

Năm là, củng cố, kiện toàn và phát huy đầy đủ, hiệu quả vai trò của tổ chức pháp chế tại các bộ, ngành. Ưu tiên bố trí biên chế, tăng cường hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, thẩm định văn bản, trong đó chú trọng năng lực phân tích, xây dựng chính sách pháp luật và kỹ năng soạn thảo, thẩm định cho những người làm công tác xây dựng pháp luật; thường xuyên tổ chức hội nghị giao ban pháp chế các bộ, ngành để thảo luận, trao đổi chuyên sâu về công tác xây dựng pháp luật, kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao.

Sáu là, tăng cường công tác phối hợp giữa các bộ, ngành, cơ quan thẩm định, thẩm tra trong quá trình lập, thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tiếp tục huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, các đại biểu Quốc hội; sự phản biện từ các tổ chức xã hội, từ các phương tiện thông tin đại chúng vào quá trình lập đề nghị, thẩm định.

Nguyễn Hồng Tuyến

Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

Đỗ Thị Mai

Chuyên viên Phòng Chính sách pháp luật,

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp

Ảnh: internet

[1] Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị về Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

[2] Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về triển khai thực hiện Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị và Đề án Định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

[3] Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt, Luật Thi hành án dân sự.

[4] Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Dầu khí, Luật Phòng, chống rửa tiền, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tần số vô tuyến điện…

[5] Luật Điện ảnh, Luật Khám bệnh, chữa bệnh, Luật Phòng, chống bạo lực gia đình, Luật Thi đua, khen thưởng…

[6] Luật Cảnh sát cơ động, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng hình sự…

[7] Luật Thanh tra, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở, các Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội…

[8] Nghị quyết số 17/2021/QH15 ngày 27/7/2021 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021; Nghị quyết số 50/2022/QH15 ngày 13/6/2022 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022; Nghị quyết số 89/2023/QH15 ngày 02/6/2023 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023.

[9] Số liệu tính đến ngày 10/6/2023, chưa tính các dự án dự kiến sẽ được thông qua tại Kỳ họp thứ 5.

[10] Theo số liệu tổng hợp từ các báo cáo về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết hàng năm của Bộ Tư pháp, gồm: Báo cáo số 317/BC-BTP ngày 31/12/2021; Báo cáo số 336/BC-BTP ngày 26/12/2022; Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 29/3/2023.

[11] Chẳng hạn như Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng, Nghị quyết về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh được đề xuất bổ sung vào Chương trình và chuẩn bị kịp thời.

[12] Hầu hết, các nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua với tỷ lệ trên 90%.

[13] Hầu hết, các dự án luật đều được thông qua với tỷ lệ trên 80%.

[14] Năm 2022: 05 Tờ trình bổ sung; Năm 2023: 05 tờ trình bổ sung.

[15] Khi lập dự kiến Chương trình năm 2023, chỉ có 02 dự án được đề nghị đưa vào Chương trình kỳ họp thứ 06 để Quốc hội cho ý kiến và “gối đầu” sang năm 2024; tương tự, đối với lập dự kiến Chương trình năm 2024, cũng chỉ có 02 dự án được đề nghị đưa vào Chương trình kỳ họp thứ 8 để Quốc hội cho ý kiến và “gối đầu” sang năm 2025.

[16] Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam và Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách tháo gỡ vướng mắc quy định tại một số Luật liên quan tới đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ; Nghị quyết của Quốc hội về giảm thuế giá trị gia tăng; Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm việc sử dụng kinh phí chi thường xuyên của ngân sách nhà nước để cải tạo, nâng cấp, mở rộng, xây dựng mới các hạng mục trong các cơ sở, công trình đã có.

[17] Việc lấy ý kiến và tham gia ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao đối với một số dự án còn hình thức, nội dung tham gia không đúng yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thiếu đánh giá về nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực…

[18] Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

[19] Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 19/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

[20] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, tr. 125.