Từ khóa: phổ biến, giáo dục pháp luật; đối tượng đặc thù; nhóm yếu thế; tiếp cận pháp luật; Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật sửa đổi.

Đặt vấn đề

Phổ biến, giáo dục pháp luật không chỉ là truyền đạt thông tin pháp luật mà còn là phương thức chuyển hóa pháp luật thành nhận thức, niềm tin và hành vi pháp lý. Trong Nhà nước pháp quyền, người dân phải có khả năng biết, hiểu và sử dụng pháp luật để thực hiện quyền, nghĩa vụ, tham gia quản lý xã hội và giám sát quyền lực công. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù cần nhìn nhận như yêu cầu bảo đảm quyền tiếp cận pháp luật, không chỉ là nhiệm vụ tuyên truyền hành chính. Yêu cầu này trở nên cấp thiết trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, chuyển đổi số, đô thị hóa, di cư lao động, già hóa dân số và sự đa dạng về dân tộc, tôn giáo làm xuất hiện nhiều nhu cầu tiếp cận pháp luật khác nhau. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng, Nghị quyết số 27-NQ/TW[1], Nghị quyết số 66-NQ/TW[2] là cơ sở chính trị quan trọng cho việc đổi mới hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật theo hướng thực chất, lấy người dân làm trung tâm. Từ yêu cầu đó, dự thảo Luật và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành cần được tiếp cận theo hướng chuyển từ mô hình phổ biến pháp luật đại trà sang mô hình phân nhóm đối tượng, chú trọng nhu cầu pháp lý cụ thể của từng nhóm người dân, nhất là các đối tượng đặc thù. Cách tiếp cận này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật mà còn bảo đảm rõ ràng, khả thi và khả năng tổ chức thực hiện ngay sau khi luật được ban hành.

1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù

Việc hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù có ý nghĩa quan trọng, cụ thể:

Thứ nhất, bảo đảm quyền tiếp cận pháp luật thực chất và thực hiện yêu cầu của Nhà nước pháp quyền. Theo Tom Bingham, yêu cầu cốt lõi của pháp quyền là pháp luật phải có khả năng tiếp cận, dễ hiểu, rõ ràng và có thể thực hiện được[3]. Nếu một nhóm người vì rào cản ngôn ngữ, khuyết tật, nghèo đói, nơi cư trú, điều kiện lao động, tình trạng bị bạo lực hoặc bị hạn chế tự do mà không thể tiếp cận pháp luật một cách bình đẳng thì quyền tiếp cận pháp luật chỉ tồn tại về hình thức. Từ góc độ xã hội học pháp lưng với pháp luật[4]. Vì vậy, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và cho đối tượng đặc thù nói riêng không thể chỉ dừng ở việc cung cấp văn bản pháp luật mà phải hướng đến hình thành năng lực nhận diện vấn đề pháp lý, niềm tin vào cơ chế pháp luật và khả năng sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp.

Thứ hai, góp phần xây dựng văn hóa tuân thủ pháp luật và giảm chi phí thi hành pháp luật. Tom R. Tyler chỉ ra, tuân thủ pháp luật không chỉ dựa chủ yếu vào chế tài xử lý mà còn phải gắn với nhận thức về tính chính đáng của pháp luật, đạo đức pháp lý và sự công bằng trong thực thi quyền lực[5]. Do đó, muốn giảm vi phạm, khiếu kiện và chi phí cưỡng chế cần đầu tư vào nhận thức, kỹ năng và niềm tin pháp luật ngay từ cộng đồng, nhất là đối với các nhóm có nguy cơ bị bỏ lại phía sau. Đối với người lao động trong doanh nghiệp, người dân tộc thiểu số, người khuyết tật, người nghèo, nạn nhân bạo lực hoặc người đang bị áp dụng biện pháp xử lý theo pháp luật, sự thiếu hiểu biết pháp luật thường đi kèm với thiếu nguồn lực, thiếu thông tin và hạn chế về khả năng tự bảo vệ. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này có tác dụng phòng ngừa vi phạm, hạn chế tranh chấp, hỗ trợ tiếp cận trợ giúp pháp lý và củng cố quan hệ tin cậy giữa người dân với thiết chế công quyền.

Thứ ba, để nhận diện đúng nhóm thụ hưởng. Đối tượng đặc thù không đồng nhất hoàn toàn với nhóm yếu thế. Đối tượng đặc thù là nhóm có nhu cầu, điều kiện hoặc bối cảnh tiếp cận pháp luật khác biệt, đòi hỏi nội dung, hình thức, thời điểm, ngôn ngữ và phương thức hỗ trợ riêng. Trong nhóm này, có những người đồng thời là nhóm yếu thế như người khuyết tật, người nghèo, người bị bạo lực, một bộ phận người dân tộc thiểu số ở vùng khó khăn; nhưng, cũng có những đối tượng đặc thù không nhất thiết là yếu thế, chẳng hạn chức sắc, chức việc, nhà tu hành hoặc người lao động trong doanh nghiệp, nếu xét theo vai trò xã hội, môi trường hoạt động và nhu cầu pháp lý chuyên biệt. Lý thuyết về năng lực pháp lý cho thấy, tiếp cận pháp luật không chỉ là có văn bản để đọc mà còn là cơ hội thực tế để hiểu vấn đề, lựa chọn cách xử lý và sử dụng thiết chế phù hợp[6]. Giáo dục pháp luật cộng đồng cũng được xem là công cụ hình thành kiến thức, kỹ năng và sự tự tin để con người xử lý vấn đề pháp lý của mình[7]. Vì vậy, nếu dự thảo Luật chỉ liệt kê nhóm đối tượng mà thiếu tiêu chí nhận diện, cơ chế xác định nhu cầu và trách nhiệm bảo đảm điều kiện tiếp cận thì chính sách ưu tiên sẽ khó triển khai thực chất.

2. Những điểm mới của dự thảo Luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù

Dự thảo Luật dành riêng Mục 2 Chương II để quy định về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù với nhiều điểm mới. Cụ thể:

Thứ nhất, xác định cụ thể các nhóm đối tượng đặc thù. Theo Điều 16 dự thảo Luật, đối tượng đặc thù gồm: người dân tộc thiểu số; người dân cư trú ở vùng có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn; người lao động trong khu công nghiệp, khu chế xuất; người lao động có mức lương bằng mức lương tối thiểu vùng; người bị bạo lực, người có hành vi bạo lực trong vụ việc bạo lực gia đình, bạo lực học đường hoặc bạo lực khác; nạn nhân của hành vi mua bán người; người khuyết tật; người thuộc hộ nghèo, hộ cận nghèo; người cao tuổi; người đang chấp hành hình phạt tù, người bị phạt tù được hưởng án treo, người bị phạt cải tạo không giam giữ, người chấp hành xong hình phạt tù đang tái hòa nhập cộng đồng; người đang bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính và các đối tượng khác có khó khăn, hạn chế trong tiếp cận pháp luật do Chính phủ quy định. Cách quy định này giúp nhận diện rõ hơn các nhóm có nhu cầu hoặc gặp rào cản trong tiếp cận pháp luật, qua đó tạo cơ sở xác định chính sách và trách nhiệm thực hiện phù hợp.

Thứ hai, thiết lập chính sách phổ biến, giáo dục pháp luật phù hợp với đặc điểm của từng nhóm đối tượng đặc thù. Điều 17 dự thảo Luật quy định yêu cầu nội dung và hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật phải được ưu tiên thiết kế phù hợp với nhu cầu, trình độ, hoàn cảnh và ngôn ngữ của từng nhóm; đồng thời, quy định việc xây dựng, tổ chức thực hiện các chương trình, đề án theo từng thời kỳ. Quy định này thể hiện sự chuyển đổi từ cách phổ biến pháp luật theo nội dung chung sang cách tiếp cận dựa trên nhu cầu và điều kiện thực tế của đối tượng thụ hưởng, góp phần nâng cao khả năng tiếp nhận và vận dụng pháp luật.

Thứ ba, phân định tương đối rõ trách nhiệm của các chủ thể trong phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù. Theo Điều 18 dự thảo Luật, cơ quan nhà nước có trách nhiệm lựa chọn nội dung, hình thức phù hợp và bảo đảm nguồn lực, kinh phí thực hiện đối với các đối tượng thuộc phạm vi quản lý. Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp về pháp luật và các cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm chủ động hoặc phối hợp với cơ quan nhà nước thực hiện. Người sử dụng lao động phải phối hợp, hỗ trợ và tạo điều kiện thực hiện phổ biến, giáo dục pháp luật cho người lao động thuộc nhóm đối tượng đặc thù. Đối với nhóm người đang chấp hành hình phạt, biện pháp xử lý hành chính hoặc tái hòa nhập cộng đồng, cơ quan thi hành án hình sự, Ủy ban nhân dân và cơ quan, tổ chức có liên quan được giao trách nhiệm thực hiện, trong đó ưu tiên hướng dẫn kỹ năng sử dụng pháp luật và hỗ trợ tái hòa nhập cộng đồng. Việc phân công này gắn từng nhóm đối tượng với chủ thể chịu trách nhiệm, hạn chế tình trạng trách nhiệm được quy định chung chung hoặc chồng chéo.

Thứ tư, xây dựng đội ngũ có kiến thức và kỹ năng phù hợp với đối tượng đặc thù. Khoản 2 Điều 17 dự thảo Luật quy định tập huấn, bồi dưỡng kiến thức pháp luật và kỹ năng phổ biến, giáo dục pháp luật chuyên biệt cho báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật, người biết tiếng dân tộc thiểu số, chuyên gia và người có chuyên môn tham gia thực hiện. Các điều 33, 34, 35 dự thảo Luật tiếp tục xác định vị trí, quyền, nghĩa vụ và cơ chế tham gia của báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật, chuyên gia và người có trình độ chuyên môn. Cách tiếp cận này tạo cơ sở nâng cao năng lực của đội ngũ thực hiện, phù hợp với sự khác biệt về ngôn ngữ, trình độ, hoàn cảnh và nhu cầu pháp lý của từng nhóm đối tượng.

Thứ năm, gắn thực hiện chính sách đối với đối tượng đặc thù với bảo đảm nguồn lực và đánh giá hiệu quả. Điều 36 dự thảo Luật quy định trách nhiệm phân công, bố trí nhân lực, báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật, cơ sở vật chất, phương tiện và kinh phí cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; trong đó, ưu tiên nguồn lực tương xứng cho các đối tượng đặc thù. Điều 37 dự thảo Luật quy định hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật được đánh giá theo định kỳ hoặc đột xuất, gắn với các tiêu chí về tiếp cận pháp luật và sự hài lòng của đối tượng thụ hưởng. Đây là bước chuyển từ số lượng hoạt động sang đánh giá khả năng tiếp cận và mức độ đáp ứng nhu cầu của người thụ hưởng, qua đó, tạo cơ sở xem xét thực chất hiệu quả của chính sách.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù

Dự thảo Luật đã có nhiều điểm mới quan trọng trong việc xác định đối tượng, chính sách và trách nhiệm phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù, tuy nhiên, một số quy định chưa thực sự rõ ràng, đồng bộ, khả thi như: (i) khoản 8 Điều 16 chưa xác lập tiêu chí nhận diện nhóm đối tượng mở; (ii) tiêu chí tiền lương tại khoản 2 Điều 16 còn hẹp và chưa thống nhất với pháp luật lao động; (iii) các nhóm liên quan đến bạo lực và mua bán người chưa được phân hóa theo vị trí pháp lý và nhu cầu tiếp cận pháp luật; phạm vi áp dụng đối với người bị tạm giữ, tạm giam cũng chưa được xác định rõ; (iv) Điều 17 chưa làm rõ yêu cầu bảo đảm khả năng tiếp cận và cơ chế chuyển gửi đến các dịch vụ hỗ trợ; (v) Điều 18 chưa xác định cụ thể cơ quan chủ trì và phương thức phối hợp đối với từng nhóm.

Các quy định về ứng dụng công nghệ, truyền thông chính sách, phân bổ nguồn lực và đánh giá kết quả chưa quy định yêu cầu riêng phù hợp với rào cản của đối tượng đặc thù. Đồng thời, năng lực chuyên biệt của đội ngũ thực hiện mới được ghi nhận ở mức nguyên tắc, chưa gắn chặt với đặc điểm và nhu cầu của nhóm đối tượng được phân công. Từ những hạn chế nêu trên, nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật như sau:

Một là, sửa đổi khoản 8 Điều 16 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành (sau khi dự thảo Luật được Quốc hội thông qua) (văn bản quy định chi tiết Luật) cần quy định theo hướng xác lập giới hạn pháp lý rõ ràng, cụ thể hơn đối với nhóm “đối tượng khác có khó khăn, hạn chế trong tiếp cận pháp luật”. Việc sử dụng quy định mở là cần thiết để kịp thời bao quát những nhóm đối tượng phát sinh từ thực tiễn mà Luật chưa thể dự liệu đầy đủ. Tuy nhiên, nếu chỉ giao Chính phủ xác định mà không quy định căn cứ nhận diện ngay trong Luật, phạm vi đối tượng có thể phụ thuộc quá lớn vào văn bản dưới luật và dẫn đến cách hiểu không thống nhất. Mặt khác, các yếu tố về dân tộc, nơi cư trú, khuyết tật, điều kiện kinh tế và tuổi tác đã được phản ánh tại các khoản 1, 4, 5, 6 Điều 16 nên không cần tiếp tục liệt kê lại trong khoản 8 Điều 16 dự thảo Luật. Vì vậy, khoản 8 Điều 16 dự thảo Luật nên được thiết kế như một quy phạm dự phòng, áp dụng đối với người không thuộc các khoản 1 đến khoản 7 nhưng gặp rào cản khách quan làm hạn chế đáng kể khả năng tiếp cận, hiểu hoặc sử dụng pháp luật. Trên cơ sở giới hạn này, Chính phủ quy định chi tiết các loại rào cản, tiêu chí đánh giá, trình tự rà soát và thẩm quyền xác định.

Hai là, sửa đổi khoản 2 Điều 16 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định bảo đảm tiêu chí xác định người lao động thuộc nhóm đối tượng đặc thù có tính hợp lý và khả thi. Cụm từ “người lao động có mức lương bằng mức lương tối thiểu vùng” chỉ bao quát những người có mức lương đúng bằng mức tối thiểu, trong khi người có mức lương cao hơn không đáng kể vẫn có thể gặp những khó khăn tương tự về thời gian, điều kiện làm việc, khả năng tiếp cận thông tin và sử dụng các dịch vụ pháp lý. Quy định này có nguy cơ tạo ra rào cản mang tính cơ học, không phản ánh đầy đủ điều kiện tiếp cận pháp luật của người lao động. Đồng thời, thuật ngữ “mức lương” cần được xác định thống nhất với pháp luật lao động là mức lương theo công việc hoặc chức danh, bởi đây là mức được sử dụng để đối chiếu với mức lương tối thiểu; không nên hiểu là toàn bộ thu nhập gồm phụ cấp, khoản bổ sung, tiền làm thêm giờ và các lợi ích khác. Nghị định về mức lương tối thiểu đang có hiệu lực cũng xác định mức lương theo công việc hoặc chức danh không được thấp hơn mức lương tối thiểu tương ứng. Vì vậy, nghiên cứu kiến nghị sửa đổi khoản 2 Điều 16 theo hướng hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định: “Người lao động trong khu công nghiệp, khu chế xuất; người lao động có mức lương theo công việc hoặc chức danh không cao hơn ngưỡng do Chính phủ quy định trên cơ sở mức lương tối thiểu vùng”. Việc giao Chính phủ xác định ngưỡng cho phép điều chỉnh linh hoạt theo điều kiện kinh tế - xã hội từng thời kỳ nhưng cơ sở và giới hạn của việc xác định vẫn được quy định cụ thể.

Ba là, hoàn thiện khoản 3 Điều 16 và Điều 17 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định theo hướng phân hóa rõ các nhóm liên quan đến bạo lực và mua bán người. Việc đặt người bị bạo lực, người có hành vi bạo lực và nạn nhân của hành vi mua bán người trong cùng một khoản có thể thuận tiện về kỹ thuật liệt kê nhưng chưa phản ánh đầy đủ sự khác biệt về vị trí pháp lý, nhu cầu thông tin và mục tiêu phổ biến, giáo dục pháp luật của từng nhóm. Đối với người bị bạo lực và nạn nhân của hành vi mua bán người, hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật chủ yếu nhằm giúp họ nhận biết quyền, cơ chế bảo vệ và địa chỉ hỗ trợ. Đối với người có hành vi bạo lực, trọng tâm là nhận thức về tính trái pháp luật của hành vi, hậu quả pháp lý, nghĩa vụ chấm dứt vi phạm và trách nhiệm khắc phục hậu quả. Vì vậy, khoản 3 Điều 16 nên tách các nhóm này thành những điểm độc lập hoặc ít nhất phải xác định rõ nguyên tắc phân hóa tại Điều 17. Dự thảo Luật không cần quy định lại các chế độ bảo vệ, trợ giúp y tế, xã hội hoặc trợ giúp pháp lý đã thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành; nội dung cần quy định cụ thể ở đây là yêu cầu hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật phải phù hợp với vị trí pháp lý, mức độ tổn thương và nhu cầu của từng nhóm, đồng thời, bảo đảm bảo mật thông tin, tôn trọng nhân phẩm, không kỳ thị và không gây tái tổn thương.

Bốn là, bổ sung người bị tạm giữ, tạm giam vào phạm vi đối tượng đặc thù tại Điều 16 dự thảo Luật hoặc xác định rõ cơ chế áp dụng tại khoản 8 Điều 16 hoặc văn bản quy định chi tiết thi hành Luật cần quy định đối với người bị tạm giữ, tạm giam. Việc pháp luật về thi hành tạm giữ, tạm giam đã quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền không làm mất đi tính cần thiết của việc xác định người bị tạm giữ, tạm giam là đối tượng cần được áp dụng phương thức phổ biến, giáo dục pháp luật phù hợp. Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú năm 2025 điều chỉnh trực tiếp quyền, nghĩa vụ của nhóm này, trong khi đó, Điều 15 dự thảo Luật mới quy định việc lồng ghép phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động điều tra, truy tố và xét xử nhưng chưa xác lập chính sách hỗ trợ phù hợp với điều kiện tiếp nhận thông tin bị hạn chế của người bị tạm giữ, tạm giam. Về bản chất, việc quy định người bị tạm giữ, tạm giam là đối tượng đặc thù không phải là quy định lại quyền tố tụng hoặc quyền được trợ giúp pháp lý mà nhằm xác định người bị tạm giữ, tạm giam là đối tượng thụ hưởng chính sách phổ biến, giáo dục pháp luật chuyên biệt. Hơn nữa, khoản 7 Điều 16 đã liệt kê người đang chấp hành hình phạt tù và một số nhóm bị hạn chế quyền hoặc chịu sự quản lý đặc biệt. Việc không đề cập người bị tạm giữ, tạm giam có thể tạo sự thiếu nhất quán trong xác định đối tượng. Vì vậy, phương án hợp lý hơn là bổ sung trực tiếp nhóm này vào Điều 16; trường hợp không bổ sung thành một khoản riêng thì cần quy định thuộc khoản 8 Điều 16 và giao Chính phủ xác định nội dung, hình thức, trách nhiệm phối hợp phù hợp.

Năm là, bổ sung vào Điều 17 dự thảo Luật nguyên tắc hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định nội dung bảo đảm khả năng tiếp cận và cơ chế kết nối với các hình thức hỗ trợ pháp lý, xã hội có liên quan. Khoản 1 Điều 17 đã yêu cầu nội dung và hình thức phải phù hợp với nhu cầu, trình độ, hoàn cảnh và ngôn ngữ của từng nhóm nhưng quy định này chủ yếu dừng ở yêu cầu về sự phù hợp, chưa làm rõ chuẩn mực pháp lý tối thiểu về khả năng tiếp cận. Trong khi đó, sự phù hợp và khả năng tiếp cận không hoàn toàn đồng nhất: thực tế cho thấy, một tài liệu có nội dung phù hợp nhưng vẫn có thể không tiếp cận được nếu không có định dạng, phương tiện hoặc phương thức hỗ trợ tương ứng với rào cản của người thụ hưởng. Vì vậy, Điều 17 cần bổ sung nguyên tắc nội dung, tài liệu và phương thức phổ biến, giáo dục pháp luật phải bảo đảm khả năng tiếp cận phù hợp với đặc điểm và loại rào cản của từng nhóm đối tượng. Dự thảo Luật chỉ nên quy định nguyên tắc này cùng một số yêu cầu cốt lõi; các tiêu chuẩn kỹ thuật như chữ nổi, ngôn ngữ ký hiệu, âm thanh, phụ đề, định dạng số, cỡ chữ hoặc hình thức tổ chức lưu động nên giao Chính phủ quy định chi tiết hoặc thực hiện theo pháp luật chuyên ngành. Đồng thời, Điều 17 hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần thiết lập mối liên hệ giữa phổ biến, giáo dục pháp luật với trợ giúp pháp lý, tư vấn pháp luật và các dịch vụ hỗ trợ khác. Điều 11 đã ghi nhận những hoạt động này như các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật nhưng chưa xác lập trách nhiệm giới thiệu hoặc chuyển gửi khi người thụ hưởng phát sinh nhu cầu giải quyết một vấn đề pháp lý cụ thể. Do đó, bổ sung cơ chế chuyển gửi sẽ giúp hoạt động phổ biến pháp luật không chỉ dừng ở việc cung cấp thông tin mà còn hỗ trợ người dân sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp.

Sáu là, hoàn thiện Điều 18 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định nội dung xác định rõ nguyên tắc phân công cơ quan chủ trì và trách nhiệm phối hợp đối với từng nhóm đối tượng. Dự thảo Luật đã quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, người sử dụng lao động, cơ quan thi hành án hình sự và chính quyền địa phương nhưng cách phân công hiện nay chủ yếu dựa trên phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn chung. Điều này chưa giải quyết đầy đủ ba vấn đề: (i) cơ quan nào chịu trách nhiệm chính đối với từng nhóm; (ii) cơ chế phối hợp được vận hành như thế nào; (iii) cơ quan nào chịu trách nhiệm cuối cùng khi hoạt động không được thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả. Dự thảo Luật đã quy định Hội đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật với chức năng tư vấn và phối hợp liên ngành, nên không cần thiết lập thêm thiết chế phối hợp mới. Cần bổ sung là nguyên tắc cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp về ngành, lĩnh vực hoặc nhóm đối tượng chịu trách nhiệm chủ trì; cơ quan, tổ chức có liên quan phối hợp theo chức năng và thông qua cơ chế của Hội đồng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật khi cần giải quyết vấn đề liên ngành. Đối với trường hợp một người đồng thời thuộc nhiều nhóm đặc thù, cần ưu tiên áp dụng phương án hỗ trợ phù hợp với rào cản lớn nhất hoặc nguy cơ tổn thương cao nhất, thay vì tổ chức nhiều hoạt động trùng lặp. Chính phủ có thể quy định chi tiết quy trình khảo sát nhu cầu, lập kế hoạch, chia sẻ thông tin, thống kê, báo cáo và tiếp nhận phản hồi. Cách thiết kế này vừa bảo đảm trách nhiệm có địa chỉ, vừa tránh hành chính hóa quá mức cơ chế phối hợp.

Bảy là, hoàn thiện Điều 13 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định để điều chỉnh những yêu cầu đặc thù của việc ứng dụng công nghệ trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, thay vì lặp lại các quy định chung của pháp luật về công nghệ và dữ liệu. Khoản 4 Điều 5, Điều 9 và Điều 13 dự thảo Luật đã quy định nguyên tắc tuân thủ pháp luật về an ninh mạng, an toàn thông tin, bảo vệ dữ liệu cá nhân, trí tuệ nhân tạo; yêu cầu sử dụng tài khoản được định danh hoặc xác thực; đồng thời, nghiêm cấm việc tạo lập, phát tán thông tin pháp luật giả mạo hoặc sai lệch. Vì vậy, dự thảo Luật không cần quy định lại toàn bộ yêu cầu về gắn nhãn nội dung, an toàn hệ thống hoặc xử lý vi phạm đã thuộc phạm vi của pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, do thông tin pháp luật đòi hỏi mức độ chính xác cao và có thể ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của người dân nên Điều 13 cần bổ sung trách nhiệm đặc thù của cơ quan cung cấp thông tin. Theo đó, nội dung hướng dẫn pháp luật được tạo lập hoặc xử lý bằng công nghệ phải có cơ chế kiểm tra chuyên môn; khi phát hiện sai lệch, cơ quan cung cấp phải kịp thời đính chính, cập nhật hoặc thu hồi và thông báo bằng phương thức phù hợp. Đối với đối tượng đặc thù, nội dung số phải đáp ứng yêu cầu về khả năng tiếp cận và không được trở thành phương thức duy nhất. Đặc biệt, văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định nguyên tắc duy trì hình thức trực tiếp hoặc kênh không phụ thuộc hoàn toàn vào internet nhằm bảo đảm những người không có thiết bị, kết nối mạng hoặc kỹ năng số vẫn có thể tiếp cận pháp luật. Đây là yêu cầu bảo đảm bình đẳng thực chất, không chỉ là một giải pháp kỹ thuật.

Tám là, gắn Điều 21, Điều 22, Điều 23 dự thảo Luật với yêu cầu bảo đảm sự tham gia và khả năng tiếp cận của đối tượng đặc thù nhưng không thiết lập lại quy trình lấy ý kiến đã được pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh. Điều 21 đã xác định truyền thông chính sách là hoạt động cung cấp thông tin và tương tác hai chiều trong quá trình đề xuất, soạn thảo; Điều 22 quy định cơ quan lập đề xuất và cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm thực hiện; Điều 23 yêu cầu biên soạn, đăng tải và cập nhật tài liệu sau khi văn bản được ban hành. Pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định việc đăng tải hồ sơ để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý và cơ chế tiếp thu, giải trình trong quá trình xây dựng văn bản. Vì vậy, dự thảo Luật không nên tạo thêm thủ tục tham vấn riêng. Khoảng trống cần bổ sung nằm ở chất lượng và khả năng tiếp cận của hoạt động truyền thông. Cơ quan thực hiện cần có trách nhiệm xác định nhóm đối tượng đặc thù chịu tác động trực tiếp, nhận diện rào cản tiếp cận và lựa chọn nội dung, ngôn ngữ, phương tiện truyền thông phù hợp. Đối với văn bản tác động trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của nhóm đặc thù, Điều 23 nên yêu cầu có tài liệu tóm tắt dễ hiểu hoặc tài liệu hỏi - đáp theo tình huống, bên cạnh tài liệu giới thiệu chung. Quy định này không lặp lại trình tự lấy ý kiến mà bổ sung điều kiện để quyền tham gia và quyền tiếp cận thông tin được thực hiện một cách thực chất.

Chín là, dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định theo hướng chuyển từ quy định ưu tiên mang tính nguyên tắc sang cơ chế phân bổ và đánh giá có thể kiểm chứng. Điều 36 đã xác định ưu tiên nguồn lực tương xứng cho đối tượng đặc thù, Điều 37 đã đề cập tiêu chí tiếp cận pháp luật và sự hài lòng của đối tượng thụ hưởng. Tuy nhiên, “ưu tiên” và “tương xứng” chưa có nội hàm đủ rõ để làm căn cứ lập kế hoạch, phân bổ ngân sách hoặc giám sát việc thực hiện. Vì vậy, Điều 36 cần bổ sung hoặc văn bản quy định chi tiết Luật cần quy định các căn cứ phân bổ, gồm quy mô đối tượng, mức độ và loại rào cản, địa bàn thực hiện, yêu cầu về ngôn ngữ, phương tiện và hình thức hỗ trợ. Dự thảo Luật không nhất thiết yêu cầu lập một dự toán độc lập cho từng nhóm nhưng phải bảo đảm nhiệm vụ và nguồn lực dành cho đối tượng đặc thù được xác định, theo dõi và phản ánh trong kế hoạch, dự toán và báo cáo chung. Đối với Điều 37, việc đánh giá không nên chỉ dựa vào số lượng hoạt động, số tài liệu phát hành hoặc mức độ hài lòng, bởi các chỉ số này chưa phản ánh đầy đủ hiệu quả thực chất. Vấn đề quan trọng ở đây là cần phân biệt chỉ số đầu ra với chỉ số kết quả. Chỉ số đầu ra phản ánh mức độ bao phủ, số lượng tài liệu và khả năng tiếp cận; chỉ số kết quả phản ánh mức độ hiểu nội dung pháp luật cốt lõi, khả năng nhận diện vấn đề pháp lý, khả năng lựa chọn hành vi phù hợp và tìm kiếm sự hỗ trợ khi cần thiết. Vì vậy, Chính phủ cần quy định chi tiết bộ chỉ số và phương pháp đánh giá phù hợp với từng nhóm để bảo đảm thống nhất.

Mười là, hoàn thiện khoản 2 Điều 17 dự thảo Luật hoặc văn bản quy định chi tiết theo hướng xác định năng lực chuyên biệt là điều kiện gắn với nhiệm vụ được giao, thay vì bổ sung thêm các tiêu chuẩn cứng vào các Điều 33, Điều 34, Điều 35. Dự thảo Luật đã quy định việc tập huấn, bồi dưỡng kiến thức pháp luật và kỹ năng chuyên biệt cho báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật, người biết tiếng dân tộc thiểu số, chuyên gia và người có chuyên môn; đồng thời, các điều 33, 34, 35 đã xác định tiêu chuẩn, quyền, nghĩa vụ của các chủ thể này. Vì vậy, việc đưa một danh mục dài các kỹ năng vào từng điều về tiêu chuẩn chủ thể có thể làm cứng điều kiện tham gia và không phù hợp với sự đa dạng của các nhóm đối tượng. Vấn đề cốt lõi không phải mọi báo cáo viên hoặc tuyên truyền viên đều phải có toàn bộ các kỹ năng chuyên biệt mà người được phân công làm việc với một nhóm cụ thể phải có năng lực phù hợp với đặc điểm và rào cản của nhóm đó. Vì vậy, khoản 2 Điều 17 nên sửa theo hướng xác lập nguyên tắc lựa chọn, phân công và bồi dưỡng dựa trên yêu cầu của nhiệm vụ. Nội dung bồi dưỡng có thể gồm sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu, giao tiếp với người khuyết tật và người cao tuổi, truyền thông nhạy cảm với sang chấn, hiểu biết văn hóa và ngôn ngữ địa phương, bảo mật thông tin, kỹ năng số và kỹ năng chuyển gửi. Chính phủ quy định khung chương trình và phương thức đánh giá; việc đánh giá cần dựa trên khả năng vận dụng kiến thức, kỹ năng thực hành và phản hồi của đối tượng thụ hưởng, không chỉ dựa vào bằng cấp hoặc thời gian công tác.

Kết luận

Hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật cho đối tượng đặc thù là yêu cầu khách quan trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đổi mới công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm quyền tiếp cận pháp luật và hình thành văn hóa tuân thủ trong xã hội. Dự thảo Luật đã có những bước tiến quan trọng khi mở rộng và xác định cụ thể hơn phạm vi đối tượng đặc thù, phân định chính sách và trách nhiệm thực hiện, thúc đẩy ứng dụng công nghệ số, truyền thông chính sách, ưu tiên nguồn lực và đánh giá kết quả theo khả năng tiếp cận pháp luật của người thụ hưởng. Tuy nhiên, để các quy định có tính xác định, đồng bộ, khả thi, dự thảo Luật và văn bản quy định chi tiết Luật cần tiếp tục làm rõ tiêu chí nhận diện nhóm đối tượng mở, điều chỉnh tiêu chí đối với người lao động có mức lương thấp, phân hóa nhu cầu của các nhóm liên quan đến bạo lực, xem xét đầy đủ phạm vi người bị hạn chế tự do, đồng thời hoàn thiện các yêu cầu về khả năng tiếp cận, cơ chế chuyển gửi, trách nhiệm chủ trì và phối hợp, ứng dụng công nghệ an toàn và bao trùm, phân bổ nguồn lực, đánh giá kết quả và năng lực chuyên biệt của đội ngũ thực hiện. Trọng tâm của quá trình hoàn thiện pháp luật không chỉ nằm ở việc mở rộng phạm vi hoặc đa dạng hóa hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật mà phải bảo đảm mỗi nhóm đối tượng được tiếp cận nội dung phù hợp, thông qua phương thức an toàn, với trách nhiệm thực hiện rõ ràng, nguồn lực tương xứng và kết quả có thể đo lường.

ThS. Trần Linh Huân

Khoa luật Thương mại, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

Ảnh: Internet

[*]. Dự thảo Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật (sửa đổi) trình Quốc hội kèm theo Tờ trình số 431/TTr-CP ngày 24/7/2026.

[1]. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.

[2]. Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

[3]. Tom Bingham (2010), The Rule of Law, Penguin Books, London, tr.37.

[4]. Lawrence M. Friedman (1969), Legal Culture and Social Development, Verfassung und Recht in Übersee, Vol. 2, No. 3, p.265.

[5]. Tom R. Tyler (1997), Procedural Fairness and Compliance with the Law, Swiss Journal of Economics and Statistics, Vol. 133, No. 2/2, pp.219-223.

[6]. Ann-Katrin Habbig; Ingrid Robeyns (2022), Legal Capabilities, Journal of Human Development and Capabilities, Vol. 23, No. 4, pp.611-620.

[7]. Abiodun Michael Olatokun (2022), The Journey To Legal Capability: Challenges for Public Law from Public Legal Education, International Journal of Public Legal Education, Vol. 6, No. 1, pp.28-29, 35-36.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Abiodun Michael Olatokun (2022), The Journey To Legal Capability: Challenges for Public Law from Public Legal Education, International Journal of Public Legal Education, Vol. 6, No. 1, DOI: 10.19164/ijple.v6i1.1294.

2. Ann-Katrin Habbig; Ingrid Robeyns (2022), Legal Capabilities, Journal of Human Development and Capabilities, Vol. 23, No. 4, DOI: 10.1080/19452829.2022.2082392.

3. Lawrence M. Friedman (1969), Legal Culture and Social Development, Verfassung und Recht in Übersee, Vol. 2, No. 3.

4. Tom Bingham (2010), The Rule of Law, Allen Lane/Penguin Press, London.

5. Tom R. Tyler (1997), Procedural Fairness and Compliance with the Law, Swiss Journal of Economics and Statistics, Vol. 133, No. 2/2.

(Nguồn: Ấn phẩm chuyên sâu “Hoàn thiện pháp luật về phổ biến, giáo dục pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới”, xuất bản năm 2026)