Hoàn thiện quy định về căn cứ, phạm vi và thủ tục bồi thường của nhà nước trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước

Từ khóa: trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; căn cứ yêu cầu bồi thường; phạm vi trách nhiệm bồi thường; thủ tục giải quyết bồi thường; nghĩa vụ chứng minh; chuyển đổi số.

Abstract: In response to the need to improve the mechanism for guaranteeing compensation rights for individuals and organizations and to address shortcomings in the practical implementation of the 2017 Law on State Liability for Compensation, this study analyzes the draft Law amending and supplementing several articles of the Law on State Liability for Compensation (the draft Law), based on a comparison with the 2017 Law on State Liability for Compensation and the opinions of the National Assembly Standing Committee. The study evaluates the innovative aspects of the draft Law, while also identifying areas requiring further improvement, such as the scope of liability for compensation, the basis for claiming compensation, the burden of proof, the resolution mechanism, and data governance. Based on this, the study proposes recommendations to improve the law and ensure a transparent, objective, and feasible mechanism for state compensation.

Keywords: State liability for compensation; basis for claiming compensation; scope of liability for compensation; compensation resolution procedures; burden of proof; digital transformation.

Đặt vấn đề

Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là thiết chế bảo vệ quyền có tính chất thứ cấp: khi quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi việc thực thi quyền lực công trái pháp luật, Nhà nước phải khắc phục thiệt hại và trong phạm vi có thể, khôi phục vị thế của người bị thiệt hại. Điều 30 và khoản 5 Điều 31 Hiến pháp năm 2013³ xác lập quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự. Vì vậy, chế định này vừa bảo vệ quyền, vừa phản ánh trách nhiệm giải trình của quyền lực công. Một số nghiên cứu trong nước cho thấy, sự khác biệt giữa bồi thường do hành vi trái pháp luật với đền bù do hành vi hợp pháp và bản chất trách nhiệm công của Nhà nước⁴. Đồng thời, kinh nghiệm so sánh cho thấy, hiệu quả của cơ chế phụ thuộc vào phạm vi trách nhiệm, khả năng tiếp cận thủ tục và tính hữu hiệu của biện pháp khắc phục⁵.

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 tạo khuôn khổ tương đối toàn diện. Tuy nhiên, sau hơn 08 năm thi hành, mô hình liệt kê phạm vi, văn bản làm căn cứ, nghĩa vụ chứng minh, thời hạn giải quyết, chi trả và quản trị dữ liệu bộc lộ nhiều hạn chế. Yêu cầu bảo vệ người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực đặt ra vấn đề mới về chủ thể, nghĩa vụ bảo vệ và quan hệ nhân quả.

Dự thảo Luật gồm 02 điều, sửa đổi, bổ sung 33 điều và bãi bỏ 02 điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, tập trung vào 06 nhóm nội dung⁶. Ngày 14/7/2026, Ủy ban Thường vụ Quốc hội yêu cầu làm rõ phương án tập trung hay phân tán phạm vi trách nhiệm, nội hàm “tiêu cực”, tác động trong quản lý thuế, nguồn lực tài chính và thủ tục chi trả. Trọng tâm thảo luận chuyển từ sự cần thiết sửa đổi sang lựa chọn kỹ thuật lập pháp và bảo đảm tính khả thi.

Trên cơ sở phân tích quy phạm, bình luận lập pháp và đối chiếu Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 với hồ sơ dự thảo Luật cùng ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghiên cứu làm rõ các quy định về căn cứ yêu cầu, phạm vi trách nhiệm và thủ tục giải quyết⁷, từ đó, đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật.

1. Những điểm tiến bộ và vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện trong dự thảo Luật

Dự thảo Luật đã tiếp thu nhiều kiến nghị về hồ sơ, thời hạn, phương thức điện tử, quyết định giải quyết và kinh phí. Vì vậy, nghiên cứu tập trung vào 05 nhóm vấn đề sau: phạm vi trách nhiệm; văn bản làm căn cứ; nghĩa vụ chứng minh; tính khách quan và thương lượng; xác định thiệt hại, chi trả và dữ liệu.

1.1. Nguyên tắc áp dụng pháp luật và phạm vi trách nhiệm bồi thường

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 xác định phạm vi trách nhiệm thông qua phương pháp liệt kê tại các điều 17, 18, 19, 20 và 21, tương ứng với quản lý hành chính, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và tố tụng hành chính, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự. Cách tiếp cận này tạo khả năng dự liệu và hỗ trợ kiểm soát nghĩa vụ ngân sách, nhưng cũng tiềm ẩn nguy cơ giới hạn quyền được bồi thường trong một danh mục khó theo kịp sự phát triển của pháp luật chuyên ngành. Vì vậy, vấn đề đặt ra không chỉ là lựa chọn rộng hay hẹp, mà là lựa chọn cách tổ chức các quy phạm theo hướng vừa đủ rõ để áp dụng, vừa đủ linh hoạt để bao quát các hành vi công vụ trái pháp luật có tính chất tương đương⁸.

Khoản 1 Điều 4 dự thảo Luật được thiết kế theo hướng việc bồi thường thực hiện theo Luật này; nếu luật khác quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì áp dụng luật đó. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước giữ vai trò luật chuyên ngành về thủ tục, còn phạm vi có thể được xác định tại Luật này hoặc luật chuyên ngành. Cách tiếp cận này có ưu điểm là giảm nhu cầu sửa đồng thời nhiều luật, tạo khả năng cập nhật nhanh và xử lý trường hợp một luật chuyên ngành mới phát sinh nhu cầu bồi thường. Tuy nhiên, ưu điểm về tính linh hoạt có thể phải “đánh đổi” bằng sự phân tán, khó tra cứu và nguy cơ khác biệt về khái niệm, điều kiện phát sinh trách nhiệm, thời điểm áp dụng giữa các luật.

Ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nghiêng về yêu cầu tập trung các trường hợp trách nhiệm bồi thường trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, đồng thời, đề nghị Chính phủ báo cáo Quốc hội cả hai phương án. Đây là đạo luật đặc thù, nếu nhiều luật cùng quy định thì cấu trúc áp dụng sẽ thiếu rõ ràng; trường hợp lựa chọn phương án tập trung phải sửa các luật liên quan và đưa nội dung cần thiết vào Luật này⁹. Nhận định này có cơ sở, bởi phạm vi trách nhiệm không thuần túy là một quy tắc dẫn chiếu. Phạm vi quyết định trực tiếp ai có quyền yêu cầu, hành vi nào làm phát sinh nghĩa vụ ngân sách và tiêu chuẩn nào để đánh giá hành vi công vụ. Những yếu tố cấu thành quyền và nghĩa vụ cơ bản cần được xác định ở cấp luật với mức độ minh bạch cao.

Việc bổ sung trách nhiệm khi cơ quan có thẩm quyền không áp dụng, áp dụng không kịp thời hoặc không đúng biện pháp bảo vệ người tố cáo, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân là bước tiến quan trọng của dự thảo Luật¹⁰. Tuy nhiên, khả năng áp dụng phụ thuộc vào việc làm rõ ba vấn đề: (i) “đấu tranh” có bao gồm phản ánh, kiến nghị, tố giác và các hình thức cung cấp thông tin khác ngoài tố cáo hay không; (ii) “tiêu cực” phải được định nghĩa hoặc dẫn chiếu đến một đạo luật có nội hàm đủ xác định; không thể chỉ giao văn bản dưới luật giải thích nếu khái niệm này trực tiếp quyết định phạm vi trách nhiệm của Nhà nước; (iii) “không đúng biện pháp bảo vệ” cần được cụ thể hóa để bao quát việc áp dụng không đầy đủ, sai thẩm quyền, chấm dứt trái pháp luật hoặc làm lộ thông tin bảo vệ, nhưng không được biến thành một tiêu chí mở thiếu giới hạn.

Đối với hoạt động quản lý thuế, dự thảo Luật đề xuất chuyển từ danh mục hành vi cụ thể sang công thức rộng hơn theo Luật Quản lý thuế năm 2025. Ủy ban Thường vụ Quốc hội yêu cầu đánh giá kỹ tác động và có ý kiến đề nghị giữ phạm vi hiện hành. Về kỹ thuật, nếu áp dụng công thức “mọi hành vi trái pháp luật trong quản lý thuế”, cần xác định rõ quan hệ giữa hành vi trái pháp luật, thiệt hại thực tế và các cơ chế hoàn trả, hoàn thuế, xóa tiền chậm nộp hoặc giải quyết khiếu nại chuyên ngành. Không phải mọi hậu quả bất lợi từ một quyết định thuế trái pháp luật đều tự động là thiệt hại thuộc cơ chế bồi thường nhà nước; ngược lại, việc đã khôi phục nghĩa vụ thuế đúng cũng không loại trừ các chi phí hoặc tổn thất độc lập phát sinh trong thời gian quyết định trái pháp luật được thi hành. Đây là nội dung cần được đánh giá tác động trên dữ liệu vụ việc, thay vì chỉ xử lý bằng một quy tắc dẫn chiếu khái quát.

1.2. Văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường

Khoản 5 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 xác định văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường là văn bản đã có hiệu lực pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, trong đó, xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Ở cấp độ chính sách, yêu cầu phải có văn bản giúp tách giai đoạn xác định tính trái pháp luật của hành vi công vụ khỏi giai đoạn xác minh thiệt hại và mức bồi thường. Cách thiết kế này hạn chế việc cơ quan giải quyết bồi thường phải tự xem xét lại toàn bộ tính hợp pháp của một quyết định hoặc hành vi đã thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Tuy nhiên, văn bản làm căn cứ cũng có thể trở thành rào cản nếu pháp luật buộc người bị thiệt hại chờ một quyết định xử lý trách nhiệm cá nhân, mặc dù hành vi trái pháp luật đã được kết luận rõ.

Dự thảo Luật đã sửa đổi các điều 8, 11 và 12 theo hướng bổ sung kết luận nội dung tố cáo, kết luận thanh tra và một số văn bản có giá trị xác định hành vi trái pháp luật. Định hướng mở rộng căn cứ yêu cầu tiếp tục được thể hiện trong quá trình hoàn thiện dự thảo Luật và gắn với việc giảm hồ sơ xuống còn văn bản yêu cầu cùng văn bản làm căn cứ, trừ trường hợp người bị thiệt hại không nhận được văn bản đó¹¹. Vì vậy, bất cập cần tiếp tục xử lý không còn nằm ở việc có nên thừa nhận kết luận tố cáo, kết luận thanh tra hay không, mà ở tiêu chí nào làm cho các văn bản đó đủ giá trị để thực hiện thủ tục bồi thường.

Do đó, cần phân biệt hai tầng pháp lý. Tầng thứ nhất là xác nhận hành vi công vụ trái pháp luật, làm phát sinh khả năng yêu cầu bồi thường. Tầng thứ hai là xác định trách nhiệm kỷ luật, hành chính, hình sự hoặc hoàn trả của cá nhân. Việc không ban hành quyết định xử lý ở tầng thứ hai không làm mất giá trị của văn bản ở tầng thứ nhất nếu văn bản đã được ban hành đúng thẩm quyền, có hiệu lực và xác định đủ rõ chủ thể, hành vi cùng quy phạm bị vi phạm. Cách tiếp cận này phù hợp với cấu trúc Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017: trách nhiệm bồi thường phát sinh từ hành vi trái pháp luật, thiệt hại thực tế thuộc phạm vi và quan hệ nhân quả; quyết định kỷ luật không phải là yếu tố vật chất độc lập.

Một vấn đề khác là hậu quả khi văn bản làm căn cứ thiếu một số thông tin cần thiết. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 giao cơ quan giải quyết bồi thường quyền yêu cầu cơ quan ban hành văn bản giải thích, làm rõ. Dự thảo Luật cần chuyển quyền này thành nghĩa vụ chủ động và quy định thời hạn phản hồi. Người yêu cầu không thể bị từ chối thụ lý chỉ vì văn bản của cơ quan nhà nước diễn đạt thiếu đầy đủ, nếu từ nội dung và hồ sơ liên quan đã có căn cứ cho thấy hành vi trái pháp luật được xác định. Việc hoàn thiện một văn bản công vụ phải được giải quyết trong quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, không được trở thành gánh nặng thủ tục mới cho người bị thiệt hại.

1.3. Phân bổ nghĩa vụ chứng minh và thu thập tài liệu

Điểm b, c khoản 2 Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 quy định người yêu cầu có nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ và chứng minh thiệt hại thực tế, mối quan hệ nhân quả. Khoản 3 Điều 41 tiếp tục quy định văn bản yêu cầu phải thể hiện hành vi gây thiệt hại, thiệt hại, cách tính và mức yêu cầu bồi thường. Nghĩa vụ trình bày yêu cầu là cần thiết để xác định phạm vi giải quyết, nhưng việc đặt nghĩa vụ chứng minh đầy đủ lên người bị thiệt hại không phản ánh đúng sự bất cân xứng thông tin của quan hệ bồi thường nhà nước. Hồ sơ công vụ, dữ liệu nghiệp vụ, nhật ký điện tử, tài liệu tố tụng và thông tin nội bộ thường nằm trong hệ thống cơ quan nhà nước; cá nhân bên ngoài không có quyền hoặc không có khả năng thực tế để tiếp cận.

Việc dự thảo Luật giảm hồ sơ yêu cầu xuống hai loại tài liệu là cải cách tích cực, nhưng cắt giảm thành phần hồ sơ không đồng nghĩa với việc đã phân bổ lại nghĩa vụ chứng minh. Nếu nội dung văn bản yêu cầu người dân trình bày chi tiết cách tính và chứng minh đầy đủ ngay khi nộp đơn, thủ tục có thể đơn giản về hình thức nhưng không giảm rào cản thực chất. Nghiên cứu về pháp luật bồi thường nhà nước ở Việt Nam cho thấy khó khăn trong tiếp cận văn bản, xác minh thiệt hại và thống nhất áp dụng là nguyên nhân kéo dài vụ việc¹². Thực tiễn ngành Kiểm sát ghi nhận trường hợp hồ sơ thất lạc, vụ việc xảy ra đã lâu, nhiều lần thương lượng không thành hoặc phát sinh tranh luận về tài liệu hợp pháp để chứng minh thiệt hại¹³.

Vì vậy, cần tách ngưỡng tiếp nhận hồ sơ khỏi ngưỡng chứng minh để quyết định mức bồi thường. Ở giai đoạn tiếp nhận, người yêu cầu chỉ cần trình bày các tình tiết sơ bộ theo hiểu biết và khả năng tiếp cận hợp lý: hành vi hoặc quyết định bị cho là gây thiệt hại; loại thiệt hại; mối liên hệ về thời gian, không gian và diễn biến; tài liệu đang có. Sau khi thụ lý, cơ quan giải quyết có nghĩa vụ xác minh, thu thập tài liệu do mình hoặc cơ quan nhà nước

khác quản lý. Đối với tài liệu thuộc quyền soát độc quyền của Nhà nước, việc không thu thập hoặc không cung cấp đúng hạn không thể tạo hậu quả bất lợi cho người yêu cầu.

1.4. Tính khách quan, thương lượng và quyết định giải quyết bồi thường

Theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, cơ quan giải quyết bồi thường chủ yếu là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại. Mô hình này có ưu điểm về khả năng tiếp cận hồ sơ, hiểu biết chuyên môn và trách nhiệm tổ chức; đồng thời, tránh hình thành thiết chế mới có chi phí vận hành lớn. Tuy nhiên, cơ quan vừa gắn với hành vi gây thiệt hại, vừa xác minh, thương lượng và quyết định số tiền bồi thường có nguy cơ xung đột lợi ích ở cấp độ thể chế. Quy định người giải quyết không được là người có quyền, lợi ích liên quan hoặc người thân thích mới chủ yếu xử lý xung đột cá nhân, chưa xử lý đầy đủ áp lực bảo vệ uy tín, ngân sách hoặc trách nhiệm nội bộ của cơ quan.

Dự thảo Luật có hai điểm tiến bộ: (i) mở rộng quyền lựa chọn cơ chế giải quyết đối với thiệt hại trong tố tụng hình sự, tạo sự tương thích tốt hơn với các lĩnh vực khác; (ii) yêu cầu ban hành quyết định giải quyết bồi thường trong mọi trường hợp, kể cả thương lượng không thành; quyết định dự kiến có hiệu lực sau 60 ngày kể từ ngày người yêu cầu nhận được, tương ứng với thời hạn khởi kiện, trừ khi các bên thỏa thuận hiệu lực sớm hơn. Cách thiết kế này buộc cơ quan hành chính thể hiện quan điểm về từng khoản yêu cầu, tạo đối tượng rõ ràng cho việc khởi kiện và giúp người yêu cầu có thể cân nhắc chấp nhận mức đã được đề nghị.

Tuy nhiên, dự thảo Luật chưa giải quyết hai vấn đề: (i) thời điểm hiệu lực 60 ngày là hợp lý đối với phần còn tranh chấp sau thương lượng không thành, nhưng không cần thiết đối với phần các bên đã thống nhất. Nếu cả hai bên đã xác lập số tiền và không có dấu hiệu vô hiệu, việc buộc chờ hoặc phải thỏa thuận thêm về hiệu lực có thể làm chậm chi trả; (ii) cơ chế thương lượng thiên về kết quả “thành” hoặc “không thành” cho toàn bộ yêu cầu, trong khi một vụ việc thường gồm nhiều khoản thiệt hại có mức độ chứng minh khác nhau. Việc không công nhận thương lượng từng phần làm cho phần không tranh chấp bị phụ thuộc vào phần còn tranh chấp, làm giảm ý nghĩa của nguyên tắc bồi thường kịp thời.

Bên cạnh đó, việc tăng tính khách quan không nhất thiết đòi hỏi thành lập cơ quan bồi thường độc lập. Có thể thiết kế lớp kiểm soát bắt buộc dựa trên hệ thống quản lý nhà nước hiện có. Những vụ việc có giá trị lớn, phức tạp, quá hạn, liên quan người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hoặc có dấu hiệu xung đột lợi ích phải được thông báo cho cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường. Cơ quan này không thay thế thẩm quyền quyết định, nhưng có quyền yêu cầu báo cáo, tham gia ý kiến về trình tự, kiểm tra việc thu thập tài liệu và kiến nghị khắc phục vi phạm. Cùng với nghĩa vụ công khai lý do chấp nhận hoặc bác bỏ từng khoản yêu cầu, cơ chế giám sát theo rủi ro sẽ tăng trách nhiệm giải trình mà không làm thủ tục trở nên cồng kềnh.

1.5. Xác định thiệt hại, chi trả và quản trị dữ liệu bồi thường

Điều 22 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 lấy thiệt hại thực tế đã phát sinh làm nền tảng, đồng thời, quy định thời điểm xác định giá trị thiệt hại. Trên thực tế, cần phân biệt ba thời điểm: thời điểm thiệt hại phát sinh; thời điểm cơ quan hoặc Tòa án định lượng thiệt hại; thời điểm Nhà nước thực tế chi trả. Khoảng cách giữa ba thời điểm có thể kéo dài, làm giảm giá trị thực của khoản bồi thường, nhất là đối với tài sản, thu nhập bị mất, chi phí vay, chi phí điều trị hoặc khoản tiền có khả năng sinh lợi. Nếu pháp luật chỉ “đóng băng” giá trị tại thời điểm thụ lý hoặc xét xử mà không xử lý hậu quả chậm chi trả do lỗi của cơ quan nhà nước, nguyên tắc bồi thường đầy đủ sẽ bị suy giảm.

Dự thảo Luật sửa đổi các điều 60, 61 và 62 theo hướng cơ quan giải quyết ở cấp nào thì ngân sách cấp đó bảo đảm; cơ quan sử dụng kinh phí đã được giao để chi trả và thủ tục được rút ngắn. Đây là hướng cải cách phù hợp, vì giảm một số vòng xin cấp kinh phí sau khi nghĩa vụ bồi thường đã được xác lập. Tuy nhiên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng, không phải cơ quan nào, năm nào cũng có vụ việc bồi thường, kinh phí thực tế có thể lớn hơn dự toán và tình trạng chậm thanh toán, khó quyết toán vẫn là vấn đề nổi bật. Nếu cơ chế dự toán không đi kèm nguồn dự phòng, bổ sung và thời hạn cấp bổ sung rõ ràng, việc chuyển trách nhiệm về ngân sách cùng cấp có thể chỉ thay đổi nơi phát sinh ách tắc.

Về hậu quả pháp lý của chậm chi trả, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 chưa có cơ chế rõ ràng. Sau khi quyết định hoặc bản án, quyết định có hiệu lực, người bị thiệt hại không nên tiếp tục gánh rủi ro từ thủ tục ngân sách và phối hợp liên cơ quan. Trách nhiệm giải trình hoặc xử lý kỷ luật đối với người chậm trễ là cần thiết, nhưng chưa trực tiếp khôi phục lợi ích của người bị thiệt hại. Cần có cơ chế tài chính khách quan, như lãi do chậm chi trả tính từ ngày hết thời hạn luật định, trừ thời gian chậm do lỗi của người nhận. Đây không phải khoản “phạt” Nhà nước, mà là thành tố bảo toàn giá trị thực của nghĩa vụ bồi thường đã được xác lập.

Chuyển đổi số là điểm tích cực khác của dự thảo Luật, nhưng hiệu quả không chỉ là cho phép nộp hồ sơ điện tử, hệ thống phải xác nhận chính xác thời điểm nộp, tự động cấp biên nhận, cho phép theo dõi tiến độ, cảnh báo quá hạn, lưu vết thao tác và hỗ trợ kết nối dữ liệu giữa cơ quan xác lập văn bản làm căn cứ, cơ quan bồi thường, cơ quan tài chính và cơ quan quản lý nhà nước. Nguyên tắc “dữ liệu đã có trong cơ quan nhà nước thì không yêu cầu người dân nộp lại” cần được thể hiện bằng nghĩa vụ kết nối, chia sẻ và xác minh, không chỉ bằng tuyên bố cắt giảm giấy tờ.

2. Kiến nghị hoàn thiện dự thảo Luật và văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành

Việc hoàn thiện dự thảo Luật cần phân tầng rõ: Luật phải quy định chủ thể có quyền, phạm vi nghĩa vụ, căn cứ phát sinh trách nhiệm, nguyên tắc chứng minh, hiệu lực quyết định và quyền khởi kiện; Chính phủ quy định biểu mẫu, quy trình điện tử, tiêu chí giám sát, chuẩn dữ liệu và phối hợp liên cơ quan. Cách phân tầng này vừa tinh gọn Luật, vừa tránh giao quá rộng làm cho quyền được bồi thường phụ thuộc vào văn bản dưới luật.

2.1. Hoàn thiện nguyên tắc áp dụng pháp luật, phạm vi trách nhiệm và căn cứ yêu cầu

Trước hết, khoản 1 Điều 4 cần khẳng định Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là đạo luật trung tâm về cả điều kiện chung và thủ tục bồi thường. Có thể thiết kế theo hướng: “Việc xác định trách nhiệm và giải quyết bồi thường của Nhà nước được thực hiện theo Luật này. Trường hợp luật ban hành sau quy định bổ sung một trường hợp trách nhiệm bồi thường thì luật đó phải xác định rõ hành vi công vụ, chủ thể, điều kiện phát sinh và dẫn chiếu áp dụng trình tự, thủ tục của Luật này”. Cách quy định này không đóng tuyệt đối khả năng phát triển của pháp luật chuyên ngành, nhưng ngăn việc dùng một dẫn chiếu chung để phân tán toàn bộ phạm vi trách nhiệm. Đồng thời, cần rà soát các luật có quy định liên quan, đưa tối đa các trường hợp đã được quy định vào các điều từ điều 17 đến điều 21 và sửa đổi tương ứng các luật có nội dung trùng lặp hoặc khác biệt.

Đối với khoản 6 Điều 17, Luật cần trực tiếp xác định hoặc dẫn chiếu rõ ràng nội hàm người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân. Khái niệm “tiêu cực” không nên được để hoàn toàn cho nghị định, vì đây là yếu tố làm phát sinh trách nhiệm ngân sách. Trong trường hợp chưa thể xây dựng một định nghĩa chung, có thể giới hạn bằng việc liệt kê hành vi phản ánh, tố cáo, tố giác, báo tin hoặc cung cấp thông tin về hành vi tham nhũng, lãng phí và các hành vi tiêu cực đã được một luật cụ thể xác định. Dự thảo Luật cần làm rõ quyền yêu cầu bồi thường không phụ thuộc vào việc người cung cấp thông tin sử dụng đúng tên gọi của thủ tục, miễn là nội dung đã được cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và làm phát sinh nghĩa vụ bảo vệ theo luật.

Cụm từ “không đúng biện pháp bảo vệ” nên được giữ ở cấp Luật như một tiêu chí bao quát, còn Chính phủ quy định chi tiết theo hướng: áp dụng không đầy đủ; áp dụng sai thẩm quyền, đối tượng hoặc nội dung; chấm dứt biện pháp trái pháp luật; không điều chỉnh biện pháp khi nguy cơ thay đổi; làm lộ danh tính, địa điểm hoặc thông tin về biện pháp bảo vệ. Văn bản quy định chi tiết phải xác định tài liệu chứng minh thời điểm cơ quan biết hoặc phải biết nguy cơ, cơ chế phối hợp giữa cơ quan tiếp nhận thông tin và cơ quan có thẩm quyền bảo vệ, cũng như quy trình xác định thiệt hại của người thân. Cách quy định này làm rõ nội hàm mà không mở rộng tùy ý chủ thể được bồi thường.

Về văn bản làm căn cứ, khoản 5 Điều 3 và các điều 8, 11, 12 cần quy định tiêu chí tối thiểu áp dụng cho kết luận nội dung tố cáo, kết luận thanh tra và văn bản khác: được ban hành đúng thẩm quyền; đã có hiệu lực và không bị đình chỉ, hủy bỏ hoặc thay thế; xác định cụ thể hoặc cho phép xác định rõ người thi hành công vụ, hành vi hoặc quyết định trái pháp luật, thời điểm và quy định bị vi phạm. Luật cần khẳng định việc không ban hành quyết định kỷ luật, xử lý vi phạm hoặc quyết định về trách nhiệm hoàn trả không làm mất giá trị làm căn cứ yêu cầu của văn bản đáp ứng các tiêu chí trên. Đây là quy định về quyền tiếp cận cơ chế bồi thường nên phải được đặt trong Luật, không nên quy định ở nghị định.

2.2. Hoàn thiện nghĩa vụ chứng minh, tính khách quan và thương lượng bồi thường

Sửa đổi điểm c khoản 2 Điều 13 và Điều 41 theo hướng nghĩa vụ của người yêu cầu là trình bày và cung cấp tài liệu trong phạm vi tiếp cận hợp lý, không phải chứng minh đầy đủ toàn bộ quan hệ nhân quả ngay tại thời điểm nộp hồ sơ. Luật có thể quy định: người yêu cầu trình bày loại thiệt hại, tình tiết cho thấy mối liên hệ với hành vi công vụ và giao nộp tài liệu mình đang có; cơ quan giải quyết chịu trách nhiệm thu thập tài liệu do cơ quan nhà nước quản lý, xác minh thiệt hại và làm rõ quan hệ nhân quả. Đối với tài liệu mà người yêu cầu đã chỉ rõ nhưng cơ quan nhà nước không cung cấp hoặc làm thất lạc, không được suy diễn bất lợi cho người yêu cầu chỉ từ sự thiếu tài liệu đó.

Đối với thiệt hại do vi phạm nghĩa vụ bảo vệ, Luật nên cho phép áp dụng suy đoán có thể bác bỏ về quan hệ nhân quả khi hội đủ các dấu hiệu sơ bộ đã nêu. Chính phủ quy định chi tiết tiêu chí về khoảng thời gian hợp lý, mối liên hệ giữa nguy cơ đã được thông báo và loại thiệt hại, cũng như chứng cứ phản bác. Cần tránh việc yêu cầu người được bảo vệ chứng minh trực tiếp toàn bộ chuỗi nguyên nhân vốn nằm ngoài khả năng tiếp cận hoặc mặc nhiên quy mọi thiệt hại phát sinh sau tố cáo cho việc không bảo vệ. Tiêu chí suy đoán phải dựa trên khả năng kiểm soát thông tin, tính gần gũi về thời gian và tính tương thích của loại rủi ro.

Để tăng tính khách quan, Điều 43 cần bổ sung nghĩa vụ rà soát xung đột lợi ích ở cả cấp độ cá nhân và tổ chức. Người đứng đầu cơ quan phải lập văn bản phân công, công khai trong hồ sơ lý do lựa chọn người giải quyết và xác nhận người đó không tham gia trực tiếp hành vi, quá trình xử lý trách nhiệm hoặc bảo vệ lợi ích của cơ quan trong vụ việc liên quan. Các vụ việc thuộc nhóm rủi ro cao phải được gửi thông báo điện tử cho Bộ Tư pháp hoặc cơ quan được phân cấp quản lý công tác bồi thường để theo dõi. Ngưỡng giá trị, tiêu chí phức tạp và chế độ báo cáo có thể do Chính phủ quy định, nhưng quyền yêu cầu khắc phục vi phạm thủ tục và nghĩa vụ phản hồi kiến nghị giám sát cần được ghi nhận trong Luật.

Điều 46 và các quy định về quyết định giải quyết bồi thường cần thừa nhận thương lượng từng phần. Khi các bên thống nhất một hoặc một số khoản thiệt hại, cơ quan giải quyết phải lập biên bản xác định rõ phần đã thống nhất, ban hành quyết định đối với phần đó và thực hiện chi trả; phần còn tranh chấp tiếp tục được thương lượng hoặc khởi kiện. Tòa án chỉ xem xét phần còn tranh chấp, trừ khi thỏa thuận về phần đã thống nhất vi phạm điều cấm, được xác lập do nhầm lẫn, lừa dối, cưỡng ép hoặc xâm phạm lợi ích công cộng. Quy định này vừa tôn trọng quyền định đoạt, vừa ngăn việc trì hoãn phần nghĩa vụ không còn tranh chấp.

2.3. Hoàn thiện quy định về thiệt hại, kinh phí chi trả và quản trị dữ liệu

Điều 22 cần phân biệt rõ thời điểm phát sinh, thời điểm định giá và thời điểm chi trả. Luật nên ghi nhận nguyên tắc khoản bồi thường phải bảo toàn giá trị thực tế đến thời điểm thanh toán. Đối với khoản tiền bị mất, chi phí đã ứng trước, thu nhập bị mất hoặc thiệt hại về tài sản có thể định lượng, nếu cơ quan nhà nước chậm chi trả sau thời hạn luật định thì phải trả lãi trên số tiền chậm trả. Mức lãi có thể dẫn chiếu đến nguyên tắc lãi do chậm thực hiện nghĩa vụ tiền trong pháp luật dân sự hoặc giao Chính phủ quy định phương pháp tính trong khung do Luật xác lập. Không nên để toàn bộ căn cứ phát sinh khoản lãi cho văn bản dưới luật, vì đây là một phần của nghĩa vụ bồi thường.

Các điều 60, 61 và 62 cần thiết kế đồng thời dự toán thường xuyên và cơ chế dự phòng. Cơ quan giải quyết có trách nhiệm lập dự toán trên cơ sở dữ liệu nhiều năm, vụ việc đang giải quyết và mức độ rủi ro; ngân sách mỗi cấp phải có nguồn dự phòng hoặc cơ chế bổ sung trong thời hạn ngắn khi số tiền phải chi vượt dự toán. Việc thiếu dự toán không được coi là căn cứ trì hoãn thực hiện quyết định hoặc bản án đã có hiệu lực. Luật cần xác định rõ thời hạn từng khâu, chủ thể chịu trách nhiệm và lãi do chậm chi trả; Chính phủ quy định hồ sơ nội bộ, quy trình cấp bổ sung, quyết toán và xử lý trường hợp cơ quan được sắp xếp, sáp nhập hoặc chấm dứt hoạt động.

Điều 73 cần đặt nền tảng pháp lý cho cơ sở dữ liệu bồi thường nhà nước. Luật nên quy định mục đích xử lý dữ liệu; nhóm dữ liệu tối thiểu; trách nhiệm cập nhật của cơ quan giải quyết, cơ quan tài chính và cơ quan quản lý; quyền của người yêu cầu được tra cứu trạng thái hồ sơ; nguyên tắc kết nối, chia sẻ; bảo vệ dữ liệu cá nhân và bí mật nhà nước; công khai thống kê không định danh. Chính phủ quy định chuẩn dữ liệu, thời hạn cập nhật, phân quyền người dùng, xác thực điện tử, nhật ký truy cập, sao lưu, xử lý sự cố và chế độ lưu trữ. Mọi thao tác làm thay đổi trạng thái hồ sơ, thời hạn hoặc số tiền phải được lưu vết để phục vụ kiểm tra và giải quyết khiếu nại.

Kết luận

Dự thảo Luật đã thể hiện bước chuyển đáng ghi nhận từ cơ chế thủ tục nặng về giấy tờ sang mô hình dựa trên dữ liệu, rút ngắn thời gian, ban hành quyết định trong mọi trường hợp và cải cách thủ tục, kinh phí. Việc bổ sung trách nhiệm do không bảo vệ hoặc bảo vệ không đúng người tố cáo, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân cũng mở rộng đáng kể chức năng bảo vệ quyền của pháp luật bồi thường nhà nước.

Chất lượng của Luật phụ thuộc vào sự rõ ràng của cấu trúc trách nhiệm. Luật cần giữ vai trò trung tâm đối với phạm vi và điều kiện phát sinh trách nhiệm; kiểm soát việc dẫn chiếu; quy định tiêu chí văn bản làm căn cứ; phân bổ nghĩa vụ chứng minh theo khả năng kiểm soát thông tin; giám sát xung đột lợi ích; thừa nhận thương lượng từng phần; bảo toàn giá trị khoản bồi thường và đặt nguyên tắc quản trị dữ liệu. Văn bản dưới luật chỉ cụ thể hóa, không thay thế các bảo đảm cốt lõi này.

Nếu được hoàn thiện theo hướng đó, Luật không chỉ tháo gỡ vướng mắc của từng thủ tục, mà còn củng cố nguyên tắc nền tảng của Nhà nước pháp quyền: quyền lực công gây thiệt hại trái pháp luật phải được nhận diện minh bạch, trách nhiệm phải được xác lập khách quan và người bị thiệt hại phải được khắc phục đầy đủ, kịp thời bằng cơ chế thực sự có khả năng vận hành.

TS. Trần Thị Bích Nga

Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh

1. Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ngày 07/7/2026.

2. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 81/2025/QH15.

3. Hiến pháp năm 2013 được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 (Hiến pháp năm 2013).

4. Trần Thái Dương (2009), Trách nhiệm bồi thường nhà nước: nhận diện và phân biệt với đền bù nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5(142); Đỗ Văn Đại, Nguyễn Trương Tín (2019), Pháp luật Việt Nam về Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội.

5. Duncan Fairgrieve (2003), State Liability in Tort: A Comparative Law Study, Oxford University Press, Oxford; Carol Harlow (2004), State Liability: Tort Law and Beyond, Oxford University Press, Oxford.

6. Cục Đăng ký giao dịch bảo đảm và Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp (2026), Một số nội dung sửa đổi, bổ sung lớn trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trình Quốc hội, https://dkgd.moj.gov.vn/portal/tin-­tuc/chi­-tiet/mot­-so-­noi­-dung-­sua­-oi­-bo­-sung-lon­-trong­-du-­thao-­luat­-sua-­oi­-bo­-sung-­mot­-so­-ieu­-cua-­luat­-trach-­nhiem-­boi-­thuong­-cua­-nha­-nuoc-­trinh-quoc­-hoi­thsp486387.html, truy cập ngày 20/7/2026.

7. Quốc hội (2026), Đánh giá kỹ các quy định liên quan đến việc mở rộng phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, https://quochoi.vn/gioithieu/gioithieuveqh/Pages/hoat­-dong­-qh.aspx/?ItemID=100450, truy cập ngày 20/7/2026.

8. Nguyễn Cửu Việt (2008), Phạm vi loại việc phải bồi thường thiệt hại trong hoạt động hành chính nhà nước và khái niệm oan, sai, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13, tr.20­28.

9. Quốc hội (2026), tlđd.

10. Cục Đăng ký giao dịch bảo đảm và Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp (2026), tlđd, mục 3.1.

11. Cục Đăng ký giao dịch bảo đảm và Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp (2026), tlđd.

12. Lê Thái Phương (2019), Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.

13. Lại Viết Quang (2024), Một số vướng mắc trong giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước trong tố tụng hình sự thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân, Tạp chí Kiểm sát, số 3, tr.10­15.

Cục Đăng ký giao dịch bảo đảm và Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp (2026), tlđd, mục 2.3.

Quốc hội (2026), tlđd, phần ý kiến về lập dự toán, quyết toán và thủ tục chi trả tiền bồi thường.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Đỗ Văn Đại, Nguyễn Trương Tín (2019), Pháp luật Việt Nam về Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội.

2. Duncan Fairgrieve (2003), State Liability in Tort: A Comparative Law Study, Oxford University Press, Oxford.

3. Carol Harlow (2004), State Liability: Tort Law and Beyond, Oxford University Press, Oxford.

4. Lại Viết Quang (2024), Một số vướng mắc trong giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước trong tố tụng hình sự thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân, Tạp chí Kiểm sát, số 3.

5. Lê Thái Phương (2019), Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo pháp luật Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.

6. Nguyễn Cửu Việt (2008), Phạm vi loại việc phải bồi thường thiệt hại trong hoạt động hành chính nhà nước và khái niệm oan, sai, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 13.

7. Trần Thái Dương (2009), Trách nhiệm bồi thường nhà nước: nhận diện và phân biệt với đền bù nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5(142).

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (458) tháng 8/2026)