Hoàn thiện pháp luật về quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức

1. Quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức và một số vướng mắc, bất cập

1.1. Cơ sở pháp lý về quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức

Quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức là việc viên chức tự nguyện chấm dứt việc tiếp tục thực hiện nghĩa vụ hợp đồng và chấm dứt việc thụ hưởng quyền và lợi ích từ đơn vị sự nghiệp công lập khi thỏa mãn điều kiện luật định về trường hợp và thời gian báo trước. Đây là một quyền rất cơ bản của người lao động[1] nói chung và viên chức nói riêng. Rất nhiều quy định trong Luật Viên chức năm 2010, sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Viên chức) về quyền, hợp đồng làm việc, chế độ thôi việc, chế độ hưu trí được quy định trên nền tảng của pháp luật lao động. Điều đó một phần thể hiện bản chất quan hệ lao động giữa viên chức và đơn vị nghiệp công lập - quan hệ pháp luật bình đẳng. Tuy nhiên, chính vì sự đặc thù về hoạt động nghề nghiệp và hợp đồng làm việc nên các trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng của viên chức cũng khác so với người lao động khác.

Khoản 5 Điều 5 Luật Viên chức quy định: “Hợp đồng làm việc là sự thỏa thuận bằng văn bản giữa viên chức hoặc người được tuyển dụng làm viên chức với người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập về vị trí việc làm, tiền lương, chế độ đãi ngộ, điều kiện làm việc quyền và nghĩa vụ của mỗi bên”. Bên cạnh đó, “hoạt động nghề nghiệp của viên chức là việc thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về trình độ, năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”[2].

Không phải ngẫu nhiên mà quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng của người lao động[3] được quy định trước cả quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng của người sử dụng lao động[4], điều đó thể hiện pháp luật ưu tiên bảo vệ quyền lợi của bên yếu thế. Ngược lại, tại Điều 29 Luật Viên chức quy định về quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng của đơn vị sự nghiệp[5] trước quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng của viên chức[6]. Đây là một trong những chế định quan trọng trong pháp luật viên chức cũng như thể hiện sự cân bằng và hài hòa về lợi ích trong mối quan hệ của viên chức đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Vì vậy, để thể hiện quyền bình đẳng trong mối quan hệ pháp luật đó, cần có những quy định về các trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng để thể hiện sự cân bằng và bảo đảm quyền và lợi ích của hai phía.

1.2. Các trường hợp viên chức được đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc

Tại Điều 29 Luật Viên chức đã quy định rõ về quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của đơn vị sự nghiệp công lập cũng như viên chức trong những trường hợp cụ thể. Đối với viên chức làm việc theo hợp đồng làm việc không xác định thời hạn thì Luật quy định viên chức có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng nhưng phải thông báo bằng văn bản cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập biết trước ít nhất 45 ngày[7]. Viên chức làm việc theo hợp đồng xác định thời hạn thì chỉ được thực hiện quyền này trong các trường hợp cụ thể quy định tại khoản 5 Điều 29 của Luật như sau: (i) Không được bố trí theo đúng vị trí việc làm, địa điểm làm việc hoặc không được bảo đảm các điều kiện làm việc đã thỏa thuận trong hợp đồng làm việc; (ii) Không được trả lương đầy đủ hoặc không được trả lương đúng thời hạn theo hợp đồng làm việc; (iii) Bị ngược đãi, bị cưỡng bức lao động; (iv) Bản thân hoặc gia đình thật sự có hoàn cảnh khó khăn không thể tiếp tục thực hiện hợp đồng; (v) Viên chức nữ có thai phải nghỉ việc theo chỉ định của cơ sở chữa bệnh; (vi) Viên chức ốm đau hoặc bị tai nạn đã điều trị từ 03 tháng liên tục mà khả năng làm việc chưa hồi phục. Trong các trường hợp này, viên chức phải thông báo bằng văn bản về việc đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập biết trước ít nhất 03 ngày, đối với trường hợp ốm đau hoặc bị tai nạn đã điều trị từ 03 tháng liên tục mà khả năng làm việc chưa hồi phục thì thông báo trước ít nhất 30 ngày.

Quy định này của Luật Viên chức thực chất là cụ thể hóa quy định pháp luật lao động là người lao động có quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động mà không cần phải có lý do nhưng phải báo trước cho người sử dụng lao động theo thời gian quy định. Tuy nhiên, quy định này đối với viên chức có một số trường hợp ngoại lệ mà đơn vị sự nghiệp chưa giải quyết thôi việc cho viên chức theo nguyện vọng.

Đặc thù của hoạt động nghề nghiệp của viên chức là việc thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về trình độ, năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập. Do đó, các nghị định hướng dẫn Luật Viên chức về sử dụng và quản lý viên chức (Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/4/2012 của Chính phủ và Nghị định số 115/2020/NĐ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ (Nghị định số 115/2020/NĐ-CP)) đều xác định một số trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập chưa giải quyết thôi việc cho viên chức như: (i) Đang trong thời hạn xử lý kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử; (ii) Chưa làm việc đủ thời gian cam kết với đơn vị sự nghiệp công lập khi được cử đi đào tạo; (iii) Chưa hoàn thành việc thanh toán các khoản tiền, tài sản thuộc trách nhiệm của viên chức đối với đơn vị sự nghiệp công lập; (iv) Do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế[8]. Nếu thuộc các trường hợp này, đơn vị sự nghiệp công lập tạm thời chưa giải quyết thôi việc cho viên chức để có thể giải quyết xong vấn đề nêu trên. Quy định này không làm viên chức mất quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc mà chỉ tạm ngưng quá trình giải quyết thôi việc. Nếu như các trường hợp khác đều được quy định chi tiết về trình tự, thủ tục cũng như thực hiện khá rõ ràng thì trường hợp “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế” lại chưa được hướng dẫn chi tiết. Vì vậy, đã xảy ra một số trường hợp viên chức xin thôi việc đúng theo quy định của Luật Viên chức nhưng vì quy định này của Nghị định nên viên chức không được đơn vị đồng ý và sau đó vì lý do cá nhân khó khăn của mình, viên chức không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ được giao thì lại bị kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc. Do đó, quyền lợi hợp pháp viên chức có thể bị ảnh hưởng.

1.3. Trách nhiệm giải quyết của đơn vị sự nghiệp công lập

Có thể thấy, quy định “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế” mà chưa giải quyết thôi việc của viên chức được đặt ra để bảo đảm hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập không bị ảnh hưởng do việc chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức. Quy định này được áp dụng khi thỏa mãn hai điều kiện: (i) Do yêu cầu công tác; (ii) Chưa bố trí được người thay thế tại đơn vị.

Tại các đơn vị sự nghiệp công lập, mỗi vị trí việc làm của viên chức đều gắn với công việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng. Như vậy, điều kiện về yêu cầu công tác cần phải xác định rõ những công việc và nhiệm vụ nào mà viên chức đang được giao thực hiện mà không thể chuyển giao cho viên chức khác được, hoặc có cơ sở cho rằng chuyển giao đó sẽ không đạt hiệu quả, chất lượng. Hoặc trong trường hợp viên chức quản lý xin thôi việc nhưng đơn vị sự nghiệp công lập chưa lựa chọn được viên chức phù hợp để bổ nhiệm hoặc người được quy hoạch còn thiếu một số chứng chỉ, nghiệp vụ quản lý tương ứng để đủ điều kiện bổ nhiệm.

Vị trí việc làm của viên chức cũng là căn cứ xác định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập[9]. Do đó, việc một viên chức thôi việc sẽ ảnh hưởng đến vị trí việc làm của đơn vị, do đó cần tiến hành xem xét, đánh giá vị trí việc làm để có thể quyết định điều động, bổ nhiệm thậm chí là tuyển dụng viên chức để bù đắp cho việc thiếu hụt do viên chức thôi việc. Như vậy, khi viên chức thực hiện quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc mà đơn vị không bố trí được người thay thế thì trách nhiệm của đơn vị có cần báo cáo cơ quan chủ quản để có chỉ đạo giải quyết (đối với các đơn vị chưa được giao quyền tự chủ), hoặc đơn vị có thể quyết định viên chức khác thực hiện kiêm nhiệm hoặc phải tiến hành kế hoạch tuyển dụng viên chức mới thay thế (đơn vị đã được giao quyền tự chủ) hay không? Trách nhiệm này của đơn vị sự nghiệp vẫn chưa được đề cập trong pháp luật và rõ ràng nếu vì một lý do nào đó mà đơn vị không thể thực hiện hoặc vẫn chưa thể thực hiện được thì quyền lợi của viên chức lúc này bị ảnh hưởng nghiêm trọng.

Có thể thấy rằng, các trường hợp “chưa được giải quyết thôi việc” mà Nghị định số 115/2020/NĐ-CP nêu ra ở khoản 2 Điều 57 đều là sự cụ thể hóa quy định của Luật Viên chức. Cụ thể như sau:

- Trường hợp “đang trong thời hạn xử lý kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử”[10] là cụ thể hóa quy định tại khoản 3 Điều 56 Luật Viên chức: “Viên chức đang trong thời hạn xử lý kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử thì không được bổ nhiệm, biệt phái, đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết nghỉ hưu hoặc thôi việc”. Quy định này nhằm bảo đảm cho công tác xử lý kỷ luật, hoạt động điều tra, truy tố, xét xử được tiến hành thuận lợi.

- Trường hợp “chưa làm việc đủ thời gian cam kết với đơn vị sự nghiệp công lập khi được cử đi đào tạo” là cụ thể hóa quy định tại khoản 3 Điều 35 Luật Viên chức: “Viên chức được đơn vị sự nghiệp công lập cử đi đào tạo nếu đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc hoặc tự ý bỏ việc phải đền bù chi phí đào tạo theo quy định của Chính phủ”. Khi chưa thực hiện xong việc đền bù chi phí đào tạo thì chưa giải quyết cho thôi việc.

- Trường hợp “chưa hoàn thành việc thanh toán các khoản tiền, tài sản thuộc trách nhiệm của viên chức đối với đơn vị sự nghiệp công lập” là quy định chi tiết cho Điều 55 Luật Viên chức về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức: “Viên chức làm mất, hư hỏng trang bị, thiết bị hoặc có hành vi khác gây thiệt hại tài sản của đơn vị sự nghiệp công lập thì phải bồi thường thiệt hại. Viên chức khi thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ được phân công có lỗi gây thiệt hại cho người khác mà đơn vị sự nghiệp công lập phải bồi thường thì có nghĩa vụ hoàn trả cho đơn vị sự nghiệp công lập”. Khi chưa thực hiện xong trách nhiệm bồi thường, hoàn trả thì chưa được giải quyết cho thôi việc.

Tuy nhiên, quy định “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế” trong Nghị định số 115/2020/NĐ-CP là quy định mới, chưa được đề cập trong Luật Viên chức. Pháp luật xác định đơn vị sự nghiệp được quyền áp dụng “chưa được giải quyết” thôi việc nhưng trên thực tế, có lúc, có nơi lại vận dụng và thực hiện là “không giải quyết” thôi việc cho viên chức. Điều này ảnh hưởng đến quyền đơn phương chấm dứt hợp động làm việc của viên chức.

Do đó, trong trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập không đồng ý cho viên chức thôi việc bằng việc viện dẫn quy định “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế” thì phải trả lời viên chức bằng văn bản và nêu rõ lý do theo quy định. Trong đó, cần xác định rõ các vấn đề do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế tại đơn vị. Đặc biệt, văn bản cần phải xác định một mốc thời gian cụ thể để giải quyết yêu cầu công tác cũng như bố trí người thay thế làm cơ sở giải quyết thôi việc cho viên chức.

1.4. Cân bằng lợi ích của viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập

Điểm d khoản 1 Điều 29 Luật Viên chức quy định: “Do thiên tai, hỏa hoạn hoặc những lý do bất khả kháng khác theo quy định của Chính phủ làm cho đơn vị sự nghiệp công lập buộc phải thu hẹp quy mô, khiến vị trí việc làm mà viên chức đang đảm nhận không còn” thì đơn vị sự nghiệp công lập hoàn toàn có quyền chấm dứt hợp đồng làm việc (có xác định thời hạn hoặc không xác định thời hạn với viên chức một cách đương nhiên). Điều này là hợp lý vì đó là trường hợp bất khả kháng từ phía của đơn sự nghiệp công lập mà không có một trường hợp loại trừ. Tuy nhiên, nếu đặt trong hoàn cảnh ngược lại, không loại trừ viên chức có hoàn cảnh đặc biệt, hoàn cảnh bất khả kháng không thể tiếp tục làm việc thì lại không được giải quyết cho thôi việc mà lại bị ràng buộc bởi quy định “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế”. Nếu so sánh hai quy định này thì rõ ràng, Luật Viên chức có thể đã đặt lợi ích đơn vị sự nghiệp công lập cao hơn lợi ích viên chức.

Về quyền lợi của viên chức sau khi chấm dứt hợp đồng làm việc đúng quy định pháp luật, Điều 45 Luật Viên chức quy định: “Khi chấm dứt hợp đồng làm việc, viên chức được hưởng trợ cấp thôi việc, trợ cấp mất việc làm hoặc chế độ bảo hiểm thất nghiệp theo quy định của pháp luật về lao động và pháp luật về bảo hiểm xã hội”. Viên chức ký hợp đồng không xác định thời hạn sẽ không được hưởng trợ cấp thôi việc nếu thuộc một trong các trường hợp sau: (i) Bị buộc thôi việc; (ii) Đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc mà vi phạm thời hạn báo trước[11].

Vì vậy, việc viên chức không được giải quyết cho đơn phương chấm dứt hợp đồng mà bị kỷ luật với hình thức buộc thôi việc là vi phạm quyền, lợi ích của viên chức.

2. Một số kiến nghị

Thứ nhất, cần bổ sung quy định về trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng trong Luật Viên chức “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế”, bởi đây thực sự là một trường hợp cần thiết nhằm bảo đảm lợi ích của đơn vị sự nghiệp công lập trong trường hợp vị trí việc làm đòi hỏi yêu cầu trình độ chuyên môn, kỹ thuật cao, chưa có người đảm nhận, thay thế. Đồng thời, bảo đảm sự hạn chế quyền của viên chức bằng một quy định của luật chứ không phải bằng quy định của văn bản hướng dẫn (dưới luật).

Thứ hai, cần bổ sung danh mục những vị trí việc làm đặc thù hoặc chức vụ quản lý và tương đương trở lên cho việc áp dụng quy định “do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế”. Vì theo nhóm tác giả, đối với chức danh nghề nghiệp bình thường như giảng viên, nghiên cứu viên… thì không nên và cũng không cần áp dụng quy định này. Cùng với đó, cần quy định thêm thời gian cụ thể, tùy đặc thù của ngành, lĩnh vực, có thể là ba tháng hoặc cần thiết có thể kéo dài nhưng không quá sáu tháng để giải quyết cho thôi việc đối với viên chức. Thời gian đó là cần thiết cho đơn vị sự nghiệp công lập có thể chuẩn bị cho sự chuyển giao, bố trí người khác, tuyển dụng nhân sự hoặc tiếp nhận viên chức biệt phái đảm nhận vị trí, cũng như là thời gian để viên chức chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc nghỉ việc, bảo đảm quyền lợi của mình và thực hiện nghĩa vụ trong thời gian hạn định.

Như vậy, trường hợp viên chức sử dụng quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc thì đơn vị sự nghiệp cần cân nhắc giải quyết chấm dứt hợp đồng làm việc và giải quyết chế độ thôi việc một các hợp tình, hợp lý cho viên chức thay vì kết thúc với viên chức bằng một quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Có thể thấy, việc cân bằng lợi ích giữa người sử dụng lao động và người lao động, trong trường hợp này là đơn vị sự nghiệp công lập và viên chức, là điều kiện tiên quyết bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của viên chức cũng như bảo đảm quá trình hoạt động cũng như sự phát triển của đơn vị sự nghiệp công lập trong tương lai.

Lâm Bá Khánh Toàn

Huỳnh Thị Cẩm Hồng

Trường Đại học Cần Thơ

[1]. Điểm đ khoản 1 Điều 5 Bộ luật Lao động năm 2019.

[2]. Điều 4 Luật Viên chức.

[3]. Điều 35 Bộ luật Lao động năm 2019.

[4]. Điều 36 Bộ luật Lao động năm 2019.

[5]. Khoản 1 Điều 29 Luật Viên chức.

[6]. Khoản 4, 5 Điều 29 Luật Viên chức.

[7]. Khoản 4 Điều 29 Luật Viên chức.

[8]. Khoản 2 Điều 57 Nghị định số 115/2020/NĐ-CP.

[9]. Khoản 1 Điều 7 Luật Viên chức .