Abstract: The article studies and analyzes legal regulations on surface rights over time; points out some shortcomings in legal regulations and law enforcement practices on surface rights in Vietnam in recent times; from there, proposes some recommendations to improve the law on this issue.

Đặt vấn đề

Ở Việt Nam, quyền bề mặt là quyền mới được quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015 nhưng ở nhiều quốc gia trên thế giới, pháp luật đã quy định quyền bề mặt từ rất sớm. Thuật ngữ “quyền bề mặt” (superficies) bắt nguồn từ Luật La Mã cổ đại trước Công nguyên, do chịu ảnh hưởng từ Luật La Mã, nhiều quốc gia châu Âu cũng sớm ghi nhận quyền bề mặt trong pháp luật dân sự của họ[1]. Trải qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật châu Âu tiếp tục ảnh hưởng đến sự hình thành pháp luật các quốc gia khác. Theo cách hiểu của Luật La Mã, quyền bề mặt gắn với chế độ tư hữu về đất đai, mang nội dung là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất. Căn cứ để xác lập quyền bề mặt là từ thỏa thuận và trả chi phí “thuê đất” với chủ sở hữu thửa đất đó[2].

Ở Việt Nam, trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 được ban hành, pháp luật chưa quy định về căn cứ phát sinh quyền bề mặt. Tuy nhiên, những quyền có nội dung tương tự với quyền bề mặt về tạo lập tài sản trên quyền sử dụng đất của người khác hoặc có đối tượng tác động là quyền đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác và quyền sở hữu công trình xây dựng trên quyền sử dụng đất của người khác không phải là vấn đề pháp lý mới, chẳng hạn như quyền thuê đất dài hạn được quy định trong các văn bản pháp luật qua nhiều thời kỳ[3], bởi, quyền thuê đất dài hạn có nội dung: thời hạn sử dụng lâu dài và chủ thể có quyền thuê đất có quyền tạo lập tài sản trên quyền sử dụng đất của người khác.

Nhìn chung, chủ thể của quyền bề mặt và chủ thể của quyền thuê đất dài hạn đều có quyền sử dụng, khai thác quyền sử dụng đất của chủ thể khác. Tuy nhiên, điểm khác biệt lớn nhất giữa quyền bề mặt và quyền cho thuê đất thông thường là tính ổn định, lâu dài, bởi, quyền bề mặt mang tính vật quyền. Do đó, mặc dù có sự tương tự nhất định với quyền bề mặt nhưng khó có thể kết luận quyền cho thuê dài hạn là tiền thân của quyền bề mặt.

1. Sự hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về quyền bề mặt

1.1. Giai đoạn trước năm 2015

Trong thời kỳ Pháp thuộc (giai đoạn 1884 - 1945) và thời kỳ kháng chiến chống Mỹ (giai đoạn 1954 - 1975), pháp luật Việt Nam chịu ảnh hưởng lớn từ pháp luật của Pháp kết hợp với tàn dư của pháp luật phong kiến từ những thời kỳ trước. Thời kỳ này, lãnh thổ Việt Nam chia thành ba khu vực: Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ. Các bộ luật được xây dựng để phù hợp với tình hình đời sống xã hội cho từng khu vực. Trong lĩnh vực dân sự, các văn bản pháp luật điều chỉnh tiêu biểu như: Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931, Bộ luật Dân sự Trung Kỳ (Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật) năm 1936 và Bộ Dân luật Sài Gòn năm 1972. Bên cạnh nội dung về quyền sở hữu với tư cách là vật quyền phổ biến và quan trọng nhất, những văn bản trên đã bắt đầu ghi nhận vấn đề về các vật quyền khác như: quyền ứng dụng và thu lợi (quyền dụng ích)[4], quyền dùng và quyền ở (quyền hành dụng và quyền cư dụng)[5], quyền cho thuê dài hạn (quyền thuê mướn trường kỳ)[6], quyền địa dịch[7], quyền thế chấp[8]… Trong đó, quyền cho thuê dài hạn (quyền thuê mướn trường kỳ) có tính chất khá tương đồng với quyền bề mặt. Một số nội dung quan trọng liên quan đến quyền cho thuê dài hạn như: thời hạn cho thuê ngắn nhất là 18 năm, dài nhất là 99 năm[9]; người thuê được phép thực hiện công việc làm cho tốt đẹp thêm hoặc xây đắp nhà cửa làm cho giá trị nhà đất tăng lên nhưng không được triệt phá đi, cũng không được đòi bồi thường khi hết hạn thuê[10]; người thuê dài hạn có thể nhượng quyền của mình hoặc đem nhà, đất cho người khác thuê nhưng thời hạn cho thuê không được vượt ra ngoài thời hạn của mình thuê trước[11]. Tuy nhiên, các quy định về quyền thuê dài hạn tại thời điểm này còn khá mơ hồ, chủ yếu ghi nhận về khoảng thời gian thuê, chưa làm rõ được mục đích của quyền thuê dài hạn và phạm vi của việc sử dụng nhà, bất động sản hay đất đai.

Trong giai đoạn 1975 - 1986, do ảnh hưởng của cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, với hai thành phần kinh tế chính là kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân chưa được công nhận dẫn đến hệ thống quy định pháp luật về dân sự ít được chú ý. Tuy nhiên, khi xây dựng nền kinh tế định hướng theo cơ chế thị trường, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản trong lĩnh vực dân sự như: Pháp lệnh về hợp đồng kinh tế năm 1989, Pháp lệnh về thừa kế năm 1990, Pháp lệnh về hợp đồng dân sự năm 1991… Mặc dù vậy, các vấn đề thuộc lĩnh vực dân sự nói chung còn quy định khá tản mát trong nhiều văn bản pháp luật và chưa có sự thống nhất, đồng bộ.

Bộ luật Dân sự năm 1995 được ban hành đánh dấu sự đổi mới và trao quyền tự do nhiều hơn cho các chủ thể trong các giao dịch dân sự. Liên quan đến các quy định về vật quyền, Bộ luật Dân sự năm 1995 chỉ ghi nhận về quyền sở hữu và quyền sử dụng hạn chế đối với bất động sản liền kề và chưa quy định cụ thể về quyền bề mặt. Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định về quyền sở hữu và quyền đối với bất động sản liền kề tương tự như Bộ luật Dân sự năm 1995, chỉ thay đổi tên thành quyền đối với bất động sản liền kề với bản chất xuất phát từ quyền địa dịch và chưa ghi nhận các vật quyền hạn chế khác, bao gồm cả quyền bề mặt.

Như vậy, giai đoạn trước năm 2015, quyền bề mặt chưa được quy định trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào. Mặc dù, quyền thuê dài hạn đã được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật có những nét tương đồng với quyền bề mặt, tuy nhiên, quyền này chưa đủ tính chất của một vật quyền.

1.2. Giai đoạn từ năm 2015 đến nay

Bộ luật Dân sự năm 2015 được ban hành, có hiệu lực từ ngày 01/01/2017, đánh dấu sự thay đổi mạnh mẽ về các nội dung liên quan đến vật quyền nói chung. Quyền sở hữu và quyền đối với bất động sản liền kề không có nhiều thay đổi so với các văn bản trước, nhưng Bộ luật Dân sự năm 2015 đã bổ sung hai quyền khác đối với tài sản, gồm quyền hưởng dụng và quyền bề mặt. Trong đó, quyền bề mặt được ghi nhận thành một mục riêng với 07 điều luật, từ Điều 267 đến Điều 273.

Về nội dung, quy định về quyền bề mặt trong Bộ luật Dân sự năm 2015 có sự bao quát tương đối khi ghi nhận những vấn đề cơ bản nhất của quyền bề mặt như: khái niệm, căn cứ xác lập, thời hạn, hiệu lực, nội dung, chấm dứt quyền bề mặt và xử lý tài sản khi quyền bề mặt chấm dứt. Đây là những nội dung quan trọng, tạo nền tảng ban đầu cho việc tiếp cận quyền bề mặt trong luật chung. Trên cơ sở đó, các luật chuyên ngành liên quan như: Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở… và các văn bản hướng dẫn có căn cứ pháp lý để quy định chi tiết và cụ thể hóa các nội dung trong Bộ luật Dân sự năm 2015. Như vậy, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã ghi nhận quyền bề mặt trong bối cảnh thị trường bất động sản phát triển mạnh mẽ và các hoạt động xây dựng, đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng được thực hiện trên phạm vi cả nước. Khi ngày càng nhiều các công trình, tài sản được xác lập trên phạm vi không phải mặt đất mà còn ở những khoảng không gian khác theo chiều dọc (như trong lòng đất), việc ban hành quy định pháp luật để giải quyết những tranh chấp liên quan là yêu cầu cấp thiết, nhằm khắc phục những “lỗ hổng” pháp luật và giảm bớt khó khăn cho các chủ thể tham gia giao dịch. Nhìn chung, giai đoạn từ năm 2015 đến nay đã đánh dấu sự thay đổi quan trọng trong tư duy của các nhà lập pháp khi xây dựng và bổ sung chế định về quyền bề mặt, từ đó, kịp thời đáp ứng nhu cầu của thực tiễn đối với loại quyền này.

2. Thực trạng quy định và thi hành pháp luật về quyền bề mặt ở Việt Nam

2.1. Quy định về căn cứ xác lập quyền bề mặt

Căn cứ xác lập quyền bề mặt được quy định tại Điều 268 Bộ luật Dân sự năm 2015: “quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc”.

Thứ nhất, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định pháp luật.

Quy định về căn cứ xác lập quyền bề mặt là nhóm các quy định liên quan đến nguồn gốc hình thành nên quyền bề mặt. Việc ghi nhận những căn cứ này đóng vai trò quan trọng để trao quyền bề mặt cho các chủ thể. Dựa vào đặc điểm của vật quyền nói chung, mang tính tuyệt đối và có hiệu lực với mọi chủ thể thì vật quyền phải được quy định rõ trong các văn bản pháp luật, khi đó, mới có thể trao cho một chủ thể quyền trên một tài sản mà không cần thông qua ý chí của người khác, kể cả chủ sở hữu. Do vậy, quyền bề mặt với tư cách là vật quyền hạn chế, phải được xác lập dựa trên căn cứ đầu tiên do pháp luật quy định. Trong đó, cần quy định cụ thể những trường hợp đương nhiên được xác lập quyền bề mặt mà không cần dựa trên các căn cứ khác. Một số quy định về giao đất/ cho thuê đất theo pháp luật đất đai[12] hoặc pháp luật về nhà ở[13] có nội dung khá tương đồng với nội dung quyền bề mặt như: thời hạn giao đất/cho thuê đất là dài hạn; người được giao đất/cho thuê đất có các quyền năng nhất định để khai thác/sử dụng đất,… Tuy nhiên, về bản chất, quyền thuê đất dài hạn là trái quyền, còn quyền bề mặt là vật quyền. Do vậy, khó có thể kết luận các căn cứ xác lập quyền cho thuê đất dài hạn là một trong những căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định pháp luật.

Như vậy, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định pháp luật chưa được quy định cụ thể, gây khó khăn trong việc xác lập quyền bề mặt trên thực tế. Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa gọi tên chính xác “quyền bề mặt” dẫn đến việc xác định loại quyền này chỉ dựa vào sự tương đồng về nội dung với các quyền đã được quy định. Trên thực tế, quyền bề mặt chưa được các chủ thể khác ngoài Nhà nước thực hiện nhiều, việc khai thác giá trị kinh tế của quyền bề mặt chưa được như kỳ vọng của các nhà làm luật.

Thứ hai, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo thỏa thuận giữa các bên.

Hiện, do thiếu các quy định pháp luật về giải thích, hướng dẫn cụ thể việc xác lập quyền bề mặt theo thỏa thuận giữa các bên dẫn đến nhiều cách hiểu trên thực tế: các bên được quyền thỏa thuận làm phát sinh quyền bề mặt hay được thỏa thuận về nội dung quyền bề mặt[14]. Quan điểm thứ nhất cho rằng, các bên chỉ được thỏa thuận về hợp đồng cho thuê quyền bề mặt, còn nội dung và thời hạn của quyền bề mặt phải tuân thủ theo quy định pháp luật dân sự. Quan điểm thứ hai cho rằng, các bên được quyền tự do thỏa thuận nếu nội dung đó không trái quy định pháp luật. Tuy nhiên, quan điểm này không hợp lý, bởi, nếu được tự do thỏa thuận về cả thời hạn, căn cứ đơn phương chấm dứt thì về bản chất, quyền bề mặt không giữ được tính ổn định lâu dài và không có sự khác biệt so với quyền thuê đất.

Nghiên cứu cho thấy, thỏa thuận là bản chất của các quan hệ pháp luật dân sự. Do đó, các chủ thể nên có quyền thỏa thuận một số nội dung không ảnh hưởng đến bản chất của quyền bề mặt như: phạm vi quyền bề mặt được xác định (không chuyển giao toàn bộ mà chỉ chuyển giao một phần quyền bề mặt), các loại cây/tài sản được phép tạo lập trên quyền bề mặt…; một số nội dung khác gắn liền với bản chất của quyền bề mặt như: tính ổn định, lâu dài cần tuân theo các quy định pháp luật chuyên ngành và có liên quan. Như vậy, việc chưa có văn bản giải thích, hướng dẫn thi hành quy định về quyền bề mặt dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau và gây khó khăn trong việc thực hiện, áp dụng quy định pháp luật trên thực tiễn.

Thứ ba, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo di chúc.

Vấn đề đặt ra, thời điểm di chúc có hiệu lực có phải là thời điểm phát sinh quyền bề mặt của người thừa kế hay không, bởi, theo Điều 269 Bộ luật Dân sự năm 2015, quyền bề mặt có hiệu lực từ thời điểm chủ thể có quyền sử dụng đất chuyển giao. Điều này gây nhiều vướng mắc khi xác định thời điểm quyền bề mặt có hiệu lực theo di chúc. Trên thực tế, nhiều trường hợp, di chúc có hiệu lực sau khi người để lại di sản qua đời, làm cho việc chuyển giao quyền sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất theo di chúc trở nên bất khả thi. Mặt khác, nếu hiểu chủ thể để lại di sản thừa kế là người có quyền bề mặt (không phải người có quyền sử dụng đất) thì thời điểm chuyển giao quyền bề mặt theo di chúc có được coi là thời điểm chuyển giao hợp pháp quyền bề mặt, trong khi quy định pháp luật xác định đối tượng chuyển giao là người sử dụng đất. Hay trường hợp này thuộc vào “… trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc pháp luật liên quan có quy định khác”[15]. Việc quy định thiếu rõ ràng này đã gây nhiều khó khăn trong áp dụng pháp luật, đặc biệt là khi các quy định không thống nhất về thời điểm có hiệu lực và chủ thể chuyển giao quyền.

2.2. Quy định về thời hạn và hiệu lực của quyền bề mặt

Theo khoản 1 Điều 270 Bộ luật Dân sự năm 2015, thời hạn của quyền bề mặt được xác định theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc di chúc nhưng không vượt quá thời hạn của quyền sử dụng đất, do tính chất phái sinh từ quyền sử dụng đất của quyền bề mặt. Việc xác định thời hạn của quyền bề mặt theo luật định cần căn cứ vào các quy định về thời hạn quyền sử dụng đất trong pháp luật đất đai, vì đây là văn bản tập trung quy định các chế định về quyền sử dụng đất. Nhìn chung, các loại đất khác nhau có thời hạn sử dụng đất khác nhau, thông thường là 50 năm[16], trừ một số trường hợp đặc biệt như: đối với các dự án có thời hạn hoạt động trên 50 năm theo quy định của Luật Đầu tư năm 2020 thì thời hạn giao đất, cho thuê đất theo thời hạn của dự án nhưng không quá 70 năm[17]; đối với đất xây dựng trụ sở làm việc của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao thì thời hạn cho thuê không quá 99 năm[18],… Thời hạn giao đất, cho thuê đất được tính từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền[19]. Một số quốc gia, vùng lãnh thổ như Nhật Bản[20], Bỉ, Đài Loan[21] quy định về thời hạn quyền bề mặt trong khoảng từ 20 - 50 năm. Để tránh xảy ra tranh chấp khi thời hạn quyền bề mặt không được xác định rõ ràng, pháp luật một số quốc gia trên thế giới đều “mở ra” quy định khác về xác lập thời hạn quyền bề mặt do Tòa án xác định hoặc theo thỏa thuận giữa các bên. Pháp luật dân sự của Việt Nam cũng kế thừa tinh thần này và quy định tại khoản 2 Điều 270 Bộ luật Dân sự năm 2015. Tuy nhiên, việc mở rộng căn cứ theo án lệ hoặc quyết định riêng biệt của Tòa án chưa được đề cập đến, trong khi trường hợp tranh chấp về thời hạn mà chủ thể có quyền bề mặt với chủ thể của quyền sử dụng đất là rất dễ xảy ra trên thực tế. Trong trường hợp tranh chấp dân sự đó được đưa ra cơ quan xét xử giải quyết thì căn cứ xác định thời hạn của quyền bề mặt sẽ được quyết định theo phán quyết của Tòa án.

2.3. Quy định về nội dung của quyền bề mặt

Theo Điều 271 Bộ luật Dân sự năm 2015, chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác. Nhìn chung, các quyền này đều được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành có liên quan. Chẳng hạn, việc khai thác bề mặt nước nói riêng và khai thác nước nói chung đã có nhiều quy định pháp luật điều chỉnh từ trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực với nội dung chính chủ yếu như: cấp phép khai thác nước[22], bảo vệ nguồn nước[23]. Việc quy hoạch không gian ngầm được quy định trong Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024. Về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có quyền bề mặt đối với không gian trên bề mặt đất, khoản 11 Điều 12 Luật Xây dựng năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Xây dựng năm 2014) quy định, nghiêm cấm hành vi lấn chiếm không gian đang được quản lý, sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác và của khu vực công cộng, khu vực sử dụng chung. Tương tự, khoản 1 Điều 31 Luật Đất đai năm 2024 quy định, người sử dụng đất phải sử dụng đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân thủ quy định khác của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện hành đều dừng lại ở ranh giới thẳng đứng của thửa đất. Giới hạn chiều sâu, độ cao phụ thuộc vào quy hoạch của khu vực và các chỉ tiêu quy hoạch của khu đất.

Như vậy, việc pháp luật quy định không thống nhất, tập trung (một phần do các quy định pháp luật trên ra đời trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực; mặt khác, không gọi tên trực tiếp quyền bề mặt) gây khó khăn cho các chủ thể trong việc tiếp cận và thực hiện quyền này trên thực tế.

Mặt khác, tính minh bạch của các giao dịch dân sự về quyền bề mặt chỉ tồn tại trên lý thuyết, gây cản trở cho quá trình thực hiện pháp luật.

Vấn đề này không chỉ tồn tại với riêng quyền bề mặt mà còn là khó khăn chung đối với quyền sử dụng đất. Hiện, việc xác minh tình trạng mua bán/thế chấp quyền sử dụng đất phải tra cứu thông qua yêu cầu tại Văn phòng Đăng ký đất đai hoặc Phần mềm quản lý hợp đồng công chứng và dữ liệu ngăn chặn (UCHI). Hơn nữa, các thông tin quy hoạch thường xuyên thay đổi và khó tiếp cận, do vậy, việc tìm hiểu tình trạng quyền bề mặt/ quyền sử dụng đất có đang bị thế chấp hoặc nằm trong quy hoạch hay không là khó khăn đối với các chủ thể tham gia giao dịch. Do đó, cần công khai, minh bạch về tình trạng quyền sử dụng đất trên Cổng dịch vụ công quốc gia để các chủ thể có thể tối ưu hóa việc khai thác loại quyền có giá trị kinh tế lớn này.

Ngoài ra, quyền bề mặt có được để lại thừa kế và có được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ hay không chưa được pháp luật quy định rõ ràng. Trên thực tế, việc để lại thừa kế quyền bề mặt theo di chúc hiện chưa phổ biến, bởi, quan niệm truyền thống của Việt Nam, di chúc thường phân định tất cả các loại tài sản là động sản hoặc bất động sản cho người thân, ít ai nghĩ đến việc để lại quyền bề mặt cho người còn sống24. Về căn cứ xác lập quyền bề mặt có bao gồm di chúc hay không, hiện, pháp luật chưa quy định rõ, chẳng hạn trường hợp người được thừa kế quyền bề mặt nhưng qua đời trước khi nhận chuyển giao thì có quyền để để lại thừa kế hay không. Về vấn đề này, có quan điểm cho rằng, về lý luận, quyền bề mặt là vật quyền và được coi là một loại tài sản nên chủ thể có quyền bề mặt hoàn toàn có thể để lại thừa kế tài sản này và có thể dùng quyền bề mặt để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong phạm vi và thời hạn của quyền[25]. Tuy nhiên, Nghị định số 21/2021/NĐ-CP ngày 19/3/2021 của Chính phủ quy định thi hành Bộ luật Dân sự về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ chỉ quy định tài sản thuộc sở hữu của chủ thể quyền bề mặt mới được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ (khoản 1 Điều 11).

2.4. Quy định về chấm dứt quyền bề mặt

Đối với các quy định về chấm dứt quyền bề mặt, cần nghiên cứu ở hai góc độ: căn cứ chấm dứt quyền bề mặt và giải quyết hậu quả pháp lý khi quyền bề mặt chấm dứt.

Một trong những căn cứ phổ biến nhất để chấm dứt quyền bề mặt là khi thời hạn của quyền bề mặt đã hết. Vì thời hạn biểu thị cho khoảng thời gian mà chủ thể có quyền khai thác không gian trên bề mặt nên khi thời hạn này kết thúc thì quyền bề mặt sẽ đương nhiên chấm dứt. Quyền bề mặt cũng có thể chấm dứt dựa trên những căn cứ xác lập quyền đó theo nguyên tắc “bắt đầu như thế nào thì chấm dứt cũng như vậy”. Do đó, quyền bề mặt được xác lập từ căn cứ nào thì khi kết thúc cũng phải dựa vào những căn cứ tương ứng. Ngoài ra, vì quyền bề mặt gắn liền với việc khai thác đất đai thuộc quyền sử dụng của người khác nên nếu người có quyền bề mặt cũng đồng thời là người có quyền sử dụng đất thì quyền bề mặt sẽ chấm dứt khi quyền sử dụng đất chấm dứt. Nhìn chung, các căn cứ chấm dứt quyền bề mặt có phạm vi tương đối rộng, gồm các căn cứ chấm dứt quyền trong hợp đồng, di chúc và các trường hợp cụ thể khác quy định tại nhiều điều luật và văn bản pháp luật khác nhau.

Về giải quyết hậu quả pháp lý khi chấm dứt quyền bề mặt, nội dung chủ yếu liên quan đến xử lý các tài sản gắn liền với đất trên phạm vi không gian của quyền bề mặt. Trong đó, nguyên tắc chung được áp dụng bởi nhiều quốc gia trên thế giới, là phải khôi phục lại tình trạng đất ban đầu như trước khi xác lập quyền bề mặt. Theo đó, nếu trong quá trình thực hiện quyền bề mặt, chủ thể có quyền bề mặt đã xây dựng các công trình, nhà ở, cây cối, hoa màu… trong phạm vi không gian quyền bề mặt thì khi quyền bề mặt chấm dứt, họ phải tiến hành di dời các tài sản này ra khỏi khu vực không gian đó để trả lại nguyên trạng cho người có quyền sử dụng đất.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tới quyền bề mặt.

Về nguyên tắc, cần thống nhất và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là các luật chuyên ngành như: Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2023, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023… cần phải quy định đồng bộ, thống nhất với các nội dung của Bộ luật Dân sự năm 2015, tránh chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật chung và luật chuyên ngành. Theo đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định các vấn đề chung về quyền bề mặt, còn luật chuyên ngành chi tiết hóa các nội dung đó để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện quyền bề mặt. Để hoàn thiện các quy định về quyền bề mặt, nghiên cứu đề xuất một số nội dung sau:

- Về căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định pháp luật: hiện, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định pháp luật chưa quy định rõ trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Do đó, cần rà soát những quy định của Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2023,… để bảo đảm sự thống nhất với Bộ luật Dân sự năm 2015; đồng thời, xây dựng văn bản hướng dẫn chi tiết về quyền bề mặt, đồng thời, pháp điển hóa các quy định về căn cứ xác lập quyền bề mặt để tạo thuận lợi trong việc nghiên cứu, thực hiện pháp luật. Qua đó, người có quyền bề mặt có thể yên tâm khai thác giá trị kinh tế của quyền này mà không phụ thuộc vào ý chí của người có quyền sử dụng đất; đồng thời, quyền bề mặt được pháp luật bảo vệ với tư cách là vật quyền, không chỉ với tư cách trái quyền theo pháp luật về hợp đồng.

- Về thời hạn của quyền bề mặt: bổ sung căn cứ xác lập thời hạn của quyền bề mặt là án lệ hoặc phán quyết của Tòa án để có thể áp dụng tương tự pháp luật đối với các tranh chấp trên thực tế đã được Tòa án giải quyết. Đối với các hợp đồng chuyển giao quyền bề mặt được công chứng, chứng thực về quyền bề mặt, nghiên cứu đề xuất thời điểm có hiệu lực của quyền bề mặt là thời điểm công chứng, chứng thực, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác.

- Về nội dung của quyền bề mặt: (i) quyền bề mặt đối với công trình công cộng: cần xây dựng quy định cụ thể về quyền bề mặt đối với các công trình giao thông công cộng để tránh các tranh chấp với quyền bề mặt của cá nhân (chẳng hạn: khi xây dựng công trình giao thông trên cao đi qua không gian trên nhà dân); (ii) quyền bề mặt đối với các công trình ngầm: cần có các quy định hướng dẫn cụ thể về khai thác, sử dụng công trình ngầm trong lĩnh vực xây dựng đô thị và khai thác không gian ngầm dưới đất. Đồng thời, cần quy định về độ sâu cụ thể khi quy định về quyền bề mặt đối với lòng đất và về độ cao, rộng đối với quyền bề mặt, khoảng không). Bởi, điều này gây ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động kinh tế trong thời gian tới khi các công trình ngầm được xây dựng[26]; (iii) khai thác khoảng không trên bề mặt đất: bổ sung quy định pháp luật về quyền phát triển không gian trong quy hoạch đô thị, quản lý phát triển đô thị và các lĩnh vực liên quan khác, có thể tham khảo quyền phát triển không gian của Mỹ[27].

- Về vấn đề chuyển giao, đăng ký quyền bề mặt: pháp luật dân sự và đất đai chưa quy định chi tiết, cụ thể về các thủ tục đăng ký và chuyển nhượng quyền bề mặt nên các hoạt động này gần như không thể triển khai trên thực tế. Do đó, cần quy định về đăng ký quyền bề mặt tương tự như quyền sử dụng đất để bảo đảm tính công khai, minh bạch, tạo hệ thống quản lý đồng bộ và tránh chồng chéo, mâu thuẫn giữa các chủ thể có liên quan.

- Về căn cứ chấm dứt quyền bề mặt: Bộ luật Dân sự năm 2015 chưa quy định bảo đảm cho chủ sở hữu tác động đến người có quyền bề mặt nếu người này không trả tiền trong thời gian nhất định hoặc có hành vi hủy hoại đất. Vì vậy, pháp luật đất đai cần bổ sung căn cứ cho phép chủ sở hữu đất hoặc người có quyền sử dụng đất thu hồi quyền bề mặt khi có căn cứ hợp lý. Mặt khác, pháp luật chưa quy định hình thức cụ thể khi người có quyền bề mặt từ bỏ quyền của mình. Vì vậy, pháp luật cần quy định cụ thể về việc từ bỏ quyền bề mặt để tạo thuận lợi cho việc thực hiện trên thực tế.

Thứ hai, cần tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục và truyền thông về các quy định liên quan đến quyền bề mặt, bởi, nhận thức của các cá nhân, tổ chức quyết định đến chất lượng, hiệu quả việc thực hiện pháp luật về quyền bề mặt. Hiện, khi nhắc đến đến đất đai, quyền được đề cập phổ biến nhất là quyền sử dụng đất. Nhưng với quyền bề mặt, dù có nguồn gốc từ thời kỳ La Mã cổ đại và trong thực tiễn, các vấn đề liên quan đến không gian, quyền bề mặt xảy ra tương đối phổ biến, tuy nhiên, thuật ngữ “bề mặt” còn khá xa lạ với người dân, thậm chí, ngay cả các chủ thể làm việc, trong lĩnh vực pháp luật không phải ai cũng hiểu sâu sắc bản chất quyền bề mặt. Điều này là thách thức lớn đối với việc thực hiện các quy định pháp luật về quyền bề mặt trong thời gian tới.

Kết luận

Trước khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực, mặc dù, khái niệm “quyền bề mặt” chưa được quy định cụ thể, nhưng đã có một số quy định pháp luật chuyên ngành điều chỉnh nội dung về quyền này. Sau đó, các văn bản pháp luật có liên quan tiếp tục đề cập nhưng thiếu sự liên kết chặt chẽ với các quy định về quyền bề mặt theo pháp luật dân sự Việt Nam. Điều này dẫn đến việc các quy định về quyền bề mặt chưa thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến thực tiễn áp dụng pháp luật tại các cơ quan có thẩm quyền chưa thống nhất. Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến quyền bề mặt và giải quyết các vướng mắc trong thực tiễn áp dụng là yêu cầu cấp thiết./.

ThS. Nguyễn Diệu Anh

Ngân hàng Thương mại cổ phần Quân đội

[1]. PGS. TS. Trần Thị Huệ, Một số khía cạnh pháp lý về quyền bề mặt trong quy định của Bộ luật Dân sự 2015, https://iluatsu.com/dan-su/mot-so-khia-canh-phap-ly-ve-quyen-be-mat-trong-quy-dinh-cua-blds-2015/, truy cập ngày 08/5/2025.

[2]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình luật La Mã, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

[3]. Lưu Thị Phấn, Sơ lược hệ thống pháp luật dân sự Việt Nam trong quá trình tiếp cận lý thuyết vật quyền, https://danchuphapluat.vn/so-luoc-he-thong-phap-luat-dan-su-viet-nam-trong-qua-trinh-tiep-can-ly-thuyet-vat-quyen#ftn21, truy cập ngày 11/5/2025.

[4]. Điều 556 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931; Điều 575 Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật năm 1936; Điều 417 Bộ Dân luật Sài Gòn năm 1972.

[5]. Điều 588 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931; Điều 610 Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật năm 1936; Điều 445 Bộ Dân luật Sài Gòn năm 1972.

[6]. Điều 592 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931; Điều 616 Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật năm 1936; Điều 450 Bộ Dân luật Sài Gòn năm 1972.

[7]. Điều 602 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931; Điều 629 Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật năm 1936; Điều 463 Bộ Dân luật Sài Gòn năm 1972.

[8]. Điều 1527 Hoàng Việt Trung Kỳ Hộ luật năm 1936.

[9]. Điều 592 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931.

[10]. Điều 598 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931.

[11]. Điều 594 Bộ Dân luật Bắc Kỳ năm 1931.

[12]. Điều 33, Điều 34 Luật Đất đai năm 2024.

[13]. Điều 36 Luật Nhà ở năm 2023.

[14]. Nguyễn Thị Long, Quyền bề mặt trong pháp luật dân sự Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 01/2023.

[15]. Điều 269 Bộ luật Dân sự năm 2015.

[16]. Điểm b khoản 1 Điều 172 Luật Đất đai năm 2024.

[17]. Điểm c khoản 1 Điều 172 Luật Đất đai năm 2024.

[18]. Điểm d khoản 1 Điều 172 Luật Đất đai năm 2024.

[19]. Khoản 2 Điều 172 Luật Đất đai năm 2024.

[20]. Điều 268 Bộ luật Dân sự Nhật Bản năm 1896 quy định: “If the superficiary does not waive that right pursuant to the provisions of the preceding paragraph, the court may, at the request of the parties concerned, fix a duration of 20 years or more but not more than 50 years, taking into consideration the kind and status of the structures, or trees or bamboo and other circumstances at the time of the creation of the superficies”,

https://www.japaneselawtranslation.go.jp/en/laws/view/3494/en#jept2ch4at4, truy cập ngày 15/5/2025.

[21]. Article 833-1: “If the superficies without a definite duration has existed for more than twenty years, or the purpose of establishing the superficies has no longer existed, the court may, upon the request claim by the parties, fix the duration or terminate the superficies after considering the purpose of establishing the superficies as well as the type, nature, and using conditions of the building or works.”, https://law.moj.gov.tw/ENG/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Bchẳng hạn1, truy cập ngày 15/5/2025.

[22]. Điều 52 Luật Tài nguyên nước năm 2023.

[23]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP ngày 06/01/2025), Nghị định số 02/2023/NĐ-CP ngày 01/02/2023 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước.

[24]. Lê Đăng Khoa (2018), Hệ thống các vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 114.

[25]. TS. Nguyễn Minh Oanh (2017), Chế định vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam hiện đại, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, Đề tài Khoa học cấp trường, tr. 140.

[26]. Phong Sơn & Phùng Nguyễn (2024), Sớm triển khai các dự án quy mô lớn mang tính chất “hải đăng” của Nga tại Việt Nam, https://cand.com.vn/su-kien-binh-luan-thoi-su/som-trien-khai-cac-du-an-quy-mo-lon-mang-tinh-chat-hai-dang-cua-nga-tai-viet-nam-i734982/, truy cập ngày 22/5/2025.

[27]. TS. Phạm Trần Hải & ThS. Phạm Thị Minh Thủy, Quyền bề mặt - yếu tố thúc đẩy phát triển, khai thác không gian ngầm, không gian trên cao tại đô thị, https://www.moitruongvadothi.vn/quyen-be-mat-yeu-to-thuc-day-phat-trien-khai-thac-khong-gian-ngam-khong-gian-tren-cao-tai-do-thi-a144250.html, truy cập ngày 19/5/2025.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Lê Đăng Khoa (2018), Hệ thống các vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.

2. Trường Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình luật La Mã, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

3. PGS. TS. Trần Thị Huệ (2020), Một số khía cạnh pháp lý về quyền bề mặt trong quy định của Bộ luật Dân sự, https://iluatsu.com/dan-su/mot-so khia-canh-phap-ly-ve-quyen-be-mat-trong-quy-dinh-cua-blds-2015/, truy cập ngày 08/5/2025.

4. TS. Nguyễn Minh Oanh (2015), Chế định vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam hiện đại, Đề tài Khoa học cấp Trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

5. TS. Phạm Trần Hải & ThS. Phạm Thị Minh Thủy, Quyền bề mặt - yếu tố thúc đẩy phát triển, khai thác không gian ngầm, không gian trên cao tại đô thị, https://www.moitruongvadothi.vn/quyen-be-mat-yeu-to-thuc-day-phat-trien-khai-thac-khong-gian-ngam-khong-gian-tren-cao-tai-do-thi-a144250.html, truy cập ngày 19/5/2025.

6. Lưu Thị Phấn (2020), Sơ lược hệ thống pháp luật dân sự Việt Nam trong quá trình tiếp cận lý thuyết vật quyền, https://danchuphapluat. vn/so-luoc-he-thong-phap-luat-dan-su-viet-nam-trong-qua-trinh-tiep-can-ly-thuyet-vat quyen#_ftn21, truy cập ngày 11/5/2024.

7. Nguyễn Thị Long, Quyền bề mặt trong pháp luật dân sự Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 01/2023.

8. Nguyễn Thị Nhung, Tìm hiểu về quyền bề mặt theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015, http://vienkiemsat.haiduong.gov.vn/ ArticleDetail/1/0/4144/1056/Tin-bai-Tim-hieu-ve-Quyen-be-mat-theo-aquy.aspx, truy cập ngày 08/5/2025.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 1 (434) tháng 8/2025)