Tóm tắt: Bài viết về pháp luật tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị tại Việt Nam hiện nay, chỉ ra những hạn chế và đề xuất các giải pháp khắc phục.
Tóm tắt: Bài viết về pháp luật tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị tại Việt Nam hiện nay, chỉ ra những hạn chế và đề xuất các giải pháp khắc phục.
Abstract: The paper is concerned with the law on organization and operation of local governments in urban areas in Vietnam at present and points out limitations and proposes solutions.
1. Khái quát một số thành tựu về pháp luật tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị
Chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương ở đô thị nói riêng là một vấn đề được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Trong nhiều văn kiện, nghị quyết của Đảng đã đề ra chủ trương, đường lối hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền địa phương ở đô thị. Thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và dành hẳn Chương III quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đô thị. Có thể nói, đây là lần đầu tiên pháp luật về tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị được quy định tương đối đầy đủ, cụ thể:
Thứ nhất, chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương: Được ghi nhận từ Điều 37 đến Điều 43 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, theo đó, chính quyền địa phương thành phố trực thuộc trung ương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm: Tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và quyết định những vấn đề được phân cấp trên địa bàn thành phố trực thuộc trung ương; thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương ủy quyền; kiểm tra, giám sát các hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn; chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên trong thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình; phối hợp với các cơ quan nhà nước trung ương để phát triển kinh tế, xã hội; thực hiện các biện pháp để phát huy quyền làm chủ của nhân dân... Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã quy định về cơ cấu, tổ chức nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương (từ Điều 39 đến Điều 42) quy định về cơ cấu đại biểu; thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân; các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân. Đặc biệt, Luật có nhiều quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, như: Chỉ đạo và thực hiện xây dựng các công trình hạ tầng đô thị; quản lý đất và nhà đô thị; chỉ đạo sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ, giải quyết việc làm, quản lý dân cư…
Thứ hai, chính quyền địa phương ở quận: Được quy định từ Điều 44 đến Điều 50 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định chính quyền của quận gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quận. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở quận là quyết định các vấn đề kinh tế, xã hội theo phân cấp, thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên ủy quyền, kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính địa phương ở quyền phường, quyết định các biện pháp để phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở quận (Điều 45). Luật cũng đã quy định cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân quận, quy định cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân quận. Luật quy định 10 nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận (theo Điều 29) giống quyền hạn, nhiệm vụ của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện. Ngoài ra, Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận phải chỉ đạo thực hiện quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị, xây dựng không gian kiến trúc đô thị…
Thứ ba, chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương: Được quy định từ Điều 51 đến Điều 57 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. Điều 51 đã quy định chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Luật cũng đã quy định 06 nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền này, như tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, quyết định những vấn đề được phân cấp, thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền; kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; tổ chức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân…
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; quy định khá cụ thể 05 nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân của các cơ quan chính quyền nói trên, đã tạo ra một khung pháp lý cho hoạt động lãnh đạo, quản lý trên địa bàn thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ tư, chính quyền địa phương ở phường: Được quy định từ Điều 58 đến Điều 64 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đã khẳng định chính quyền địa phương ở phường gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; quy định 05 nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở phường; quy định về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phường. Luật đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường có 06 nội dung giống với nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã được quy định ở Điều 36, song có điểm khác so với Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã là Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường phải phối hợp với các cơ quan khác để thực hiện các quyền như quy hoạch, phát triển hạ tầng đô thị, xây dựng, giao thông, phòng chống cháy nổ, bảo vệ môi trường, không gian cảnh quan đô thị trên địa bàn phường. Có thể nói, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định cho chính quyền địa phương ở phường có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn, tạo thuận lợi hơn về mặt pháp lý cho việc lãnh đạo quản lý các vấn đề kinh tế, văn hóa, xã hội trên địa bàn phường.
Thứ năm, chính quyền địa phương ở thị trấn: Được quy định từ Điều 65 đến Điều 71 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, theo đó, chính quyền địa phương ở thị trấn gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Luật đã quy định 05 nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thị trấn như tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật; quyết định các vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội trên địa bàn thị trấn theo sự phân cấp, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính cấp trên ủy quyền, chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương ở huyện về thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thị trấn. Luật cũng đã quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thị trấn; quy định các nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thị trấn. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của chính quyền địa phương ở thị trấn trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã tạo thuận lợi cho chính quyền địa phương ở thị trấn quản lý mọi mặt kinh tế, văn hóa, xã hội trên địa bàn thị trấn và thúc đẩy sự phát triển của các thị trấn cùng với sự phát triển chung của cả nước.
Cùng với Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1130/2016/UBTVQH13 ngày 14/01/2016 về tiêu chuẩn, điều kiện thành lập Ban dân tộc của Hội đồng nhân dân tỉnh, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Nghị quyết số 1206/2016/UBTVQH13 ngày 13/5/2016 quy định về chế độ, chính sách và các điều kiện đảm bảo hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về phân loại đô thị. Về phía Chính phủ, ngày 05/11/2015 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1910/QĐ-TTg về việc ban hành Kế hoạch triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương; ngày 25/01/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và quy trình, thủ tục bầu, phê chuẩn, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên Ủy ban nhân dân... Những văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đã tạo ra hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, đồng bộ làm căn cứ pháp lý cho việc xây dựng cơ cấu, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị tại Việt Nam hiện nay.
2. Một số bất cập của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị và các giải pháp
Thứ nhất, hiện nay pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở đô thị chưa có các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp ở đô thị từ Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, Hội đồng nhân dân quận, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cho đến Hội đồng nhân dân phường, thị trấn. Vì vậy, đã không phát huy được vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng nhân dân, bởi khi quyền hạn, trách nhiệm không được Luật quy định rõ ràng, cụ thể thì các Chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp vừa nêu trên sẽ bị “bó tay, bó chân”, không dám quyết các vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội ở đô thị mà phải chờ tới các kỳ họp Hội đồng nhân dân, trong khi nhiều vấn đề phải có những quyết sách mạnh, nhanh chóng và kịp thời. Chính vì vậy, vai trò của Hội đồng nhân dân có lúc mờ nhạt, thậm chí trong một số trường hợp “hoạt động còn mang tính hình thức”, mặc dù pháp luật quy định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương quyết định nhiều vấn đề quan trọng về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự ở các đô thị.
Vì vậy, theo tác giả cần đổi mới tư duy cả về lý luận và thực tiễn để bổ sung các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân ở khu vực đô thị, để Chủ tịch Hội đồng nhân dân thực hiện các quyền hạn và trách nhiệm của mình theo pháp luật, từ đó mới phát huy được vai trò, trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng nhân dân của các cấp nói trên. Có như vậy, mới phát huy được vai trò của Hội đồng nhân dân ở các đô thị, làm cho Hội đồng nhân dân ở các đô thị có thể giải quyết nhanh những vấn đề thực tiễn ở địa phương mình. Quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng nhân dân ở đô thị cần bổ sung trên các lĩnh vực đất đai, tài nguyên, môi trường, xây dựng cơ sở hạ tầng, an ninh, chính trị, xã hội, giáo dục, y tế.
Thứ hai, tại khoản 2 Điều 71 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thị trấn giống với khoản 2 Điều 64 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường. Theo tác giả, khoản 2 Điều 71 không viết lại nguyên văn mà chỉ viện dẫn, để tránh sự rườm rà không cần thiết trong văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba, hiện nay Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã có quy định về tổ đại biểu, nhưng thiếu một số quy định về trình tự, thủ tục, phương thức hoạt động nên gây khó khăn cho hoạt động giám sát của tổ đại biểu. Vì vậy, theo tác giả, cần bổ sung một số quy định về thẩm quyền, phương thức giám sát của tổ đại biểu để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của tổ đại biểu để từ đó tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ở các đô thị.
Thứ tư, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương ở đô thị nói riêng còn thiếu một số quy định hướng dẫn cụ thể về chương trình, kế hoạch giám sát, về quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân; thiếu một số quy định về cách thức lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm nên hoạt động này được thực hiện trên cơ sở kinh nghiệm và theo ý chí chủ quan của đại biểu Hội đồng nhân dân, nên hiệu quả hoạt động giám sát không cao, thiếu tính thống nhất. Vì vậy, thiết nghĩ các cơ quan chức năng sớm nghiên cứu, ban hành một số quy định về nội dung giám sát, đối tượng giám sát, phạm vi giám sát; bổ sung một số quy định về chương trình giám sát, những vấn đề thời sự, những vấn đề “nóng”; ban hành các quy định về trình tự, thủ tục, cách thức lấy phiếu tín nhiệm. Có như vậy mới nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và ở các đô thị nói riêng.
Hiện nay, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã được ban hành, nhưng quy chế về hoạt động của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân chưa được sửa đổi. Vì vậy, theo tác giả, các cơ quan chức năng cần nghiên cứu để ban hành quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, đại biểu của Hội đồng nhân dân, thường trực và các ban của Hội đồng nhân dân, nhất là nên ban hành các quy định về nội dung hoạt động chất vấn, trình tự thủ tục chất vấn, thời gian chất vấn để làm căn cứ pháp lý cụ thể cho Hội đồng nhân dân hoạt động thống nhất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân ở các đô thị.
Thứ năm, theo tác giả, cần bổ sung các quy định về chế tài liên quan tới hoạt động giám sát. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã có các quy định về theo dõi và báo cáo thực hiện kiến nghị sau giám sát, kiến nghị của cử tri đối với đối tượng giám sát, lời hứa của những người được chất vấn nhưng chưa có quy định về các chế tài đối với những tổ chức, cá nhân không thực hiện kiến nghị sau giám sát, nên không giải quyết triệt để các kiến nghị của Hội đồng nhân dân và của cử tri, vì vậy, hoạt động giám sát chưa phát huy được hiệu lực, hiệu quả. Tác giả cho rằng, cần bổ sung các chế tài rõ ràng, cụ thể đối với những cá nhân, tổ chức không thực hiện hoặc chậm thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ những kiến nghị của Hội đồng nhân dân, những kiến nghị đúng đắn của cử tri. Có như vậy thì hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ở các đô thị mới có hiệu quả.
Thứ sáu, cần nghiên cứu, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của chính quyền các đô thị về việc giữ gìn an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội. Nghiên cứu Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cho thấy các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đô thị đề cập chưa nhiều tới các nhiệm vụ cụ thể về giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội và đặc biệt giữ vững sự ổn định của xã hội. Trong khi đó, ở các đô thị hiện nay tình hình trộm cắp, cướp giật, gây rối trật tự nơi công cộng, đua xe trái phép, buôn bán sử dụng trái phép chất ma túy, tệ nạn mại dâm cờ bạc xảy ra nhiều... mà Ủy ban nhân dân các cấp ở các đô thị là cơ quan trực tiếp xử lý các vấn đề này nhưng lại thiếu các quy định pháp lý để thực hiện các quyền của mình. Vì vậy, tác giả đề nghị cần bổ sung vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc văn bản hướng dẫn thi hành các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đô thị trong việc giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội theo sự phân cấp của từng cấp chính quyền, có các chế tài đối với cá nhân không thực hiện, hoặc thực hiện không đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn về các vấn đề nêu trên.
Thứ bảy, nên bổ sung các quy định cụ thể về phân cấp phân quyền cho chính quyền địa phương ở các đô thị. Nghiên cứu Luật Tổ chức chính quyền địa phương và một số văn bản pháp luật có liên quan cho thấy việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương với chính quyền địa phương ở các thành phố trực thuộc trung ương hoặc giữa các cấp của chính quyền địa phương ở đô thị chưa thật rõ ràng, cụ thể, dẫn đến trong hoạt động có sự trùng lặp, chồng chéo, bỏ trống. Theo tác giả, cần bổ sung các quy định về phân cấp, phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương ở các đô thị, theo nguyên tắc những nhiệm vụ, quyền hạn mà chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương không đảm đương được thì phân công cho các bộ và Chính phủ đảm nhiệm. Những nhiệm vụ gì mà chính quyền địa phương ở quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh không đảm đương thực hiện được thì phân cấp cho chính quyền địa phương ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện. Những công việc mà chính quyền địa phương ở phường và thị trấn không đủ điều kiện và tiềm lực thực hiện thì phân cấp cho chính quyền địa phương ở quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh hoặc huyện thực hiện. Có như vậy, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước mới nhịp nhàng, có hiệu lực, hiệu quả trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở các đô thị.
Thứ tám, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng nhân dân, người đứng đầu Ủy ban nhân dân ở các đô thị.
- Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng, chất lượng và hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân phụ thuộc rất lớn vào trình độ, năng lực, phẩm chất của các đại biểu Hội đồng nhân dân. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân ở các đô thị có những điểm khác so với Hội đồng nhân dân ở các vùng nông thôn. Theo tác giả, phải sửa đổi, bổ sung các tiêu chuẩn về đại biểu Hội đồng nhân dân ở các đô thị theo hướng cao hơn, chứ không quy định chung như Điều 7 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
- Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân ở các đô thị có nhiều điểm khác so với Ủy ban nhân dân ở vùng nông thôn, hải đảo, vì vậy, đòi hỏi người đứng đầu Ủy ban nhân dân ở các đô thị và các thành viên Ủy ban nhân dân phải có trình độ, năng lực, phẩm chất cao. Tác giả cho rằng, cần tiếp tục bổ sung, sửa đổi các quy định về trình độ, năng lực, phẩm chất của người đứng đầu Ủy ban nhân dân và các thành viên Ủy ban nhân dân ở các đô thị theo hướng cao hơn, chặt chẽ hơn. Không quy định chung với tiêu chuẩn của người đứng đầu Ủy ban nhân dân ở vùng nông thôn, hải đảo hoặc đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Bởi vì, người đứng đầu Ủy ban nhân dân ở các đô thị có vai trò quyết định rất lớn tới hiệu quả hoạt động của Ủy ban nhân dân và việc hoàn thành các chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân ở các đô thị.
PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
