Bài viết nghiên cứu cơ sở pháp lý của việc chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ tình trạng mất rừng và suy thoái rừng (REDD+), các quy định của pháp luật quốc tế và của Việt Nam, chỉ ra những hạn chế của pháp luật, từ đó, tác giả đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật được đầy đủ, thống nhất, minh bạch trong quản lý hoạt động này.
1. Sáng kiến giảm phát thải khí nhà kính từ mất rừng và suy thoái rừng
Rừng đóng vai trò quan trọng trong việc hấp thụ và lưu giữ khí các-bon (CO2), một loại khí nhà kính từ khí quyển. Khi mất rừng hoặc suy thoái rừng sẽ làm phát thải khí CO2 vào khí quyển. Tại Hội nghị các bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu lần thứ 11 (COP11) năm 2005 đã đề ra sáng kiến: “Giảm phát thải khí nhà kính từ mất rừng và suy thoái rừng (Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation - REDD)”. Ý tưởng ban đầu của REDD là hỗ trợ tài chính cho các quốc gia và cộng đồng thực hiện giảm phát thải khí nhà kính từ rừng. Theo thời gian thực hiện, sáng kiến REDD không chỉ giúp các quốc gia, cộng đồng đạt được kết quả giảm phát thải khí nhà kính mà còn mang lại nhiều lợi ích hơn trong ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo tồn đa dạng sinh học, duy trì các dịch vụ môi trường và giải quyết vấn đề nghèo đói ở nông thôn, khu vực miền núi. Với những lợi ích gia tăng trên, hiện nay, sáng kiến REDD được mở rộng hơn và được biết đến với tên gọi là REDD+. Các hoạt động chính của REDD+ gồm 05 nội dung: Hạn chế mất rừng, hạn chế suy thoái rừng, bảo tồn trữ lượng các-bon rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng và tăng cường trữ lượng các-bon rừng.
Trong khuôn khổ Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu được thông qua tại COP21 năm 2015 đánh dấu cam kết mạnh mẽ của các quốc gia về cắt giảm khí nhà kính, bảo tồn và tăng cường một cách phù hợp các bể chứa và hấp thụ khí nhà kính, kể cả rừng[1]. Đồng thời, cũng hướng mục tiêu hỗ trợ chính sách, tài chính cho các quốc gia đang phát triển thực hiện các hoạt động REDD+, lồng ghép các vấn đề thích ứng và giảm nhẹ với quản lý rừng bền vững. Điều 6 Thỏa thuận Paris đưa ra 03 cơ chế hỗ trợ các quốc gia đạt mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính gồm: (i) Các cơ chế hợp tác để tạo ra các kết quả giảm phát thải khí nhà kính có thể được mua bán, trao đổi trên thị trường quốc tế (ITMOs); (ii) Cơ chế thúc đẩy giảm phát thải khí nhà kính và phát triển bền vững; (iii) Cơ chế hợp tác giữa các quốc gia hướng tới mục tiêu giảm phát thải của quốc gia nhưng không dựa vào thị trường các-bon. Các cơ chế này mở ra cơ hội hợp tác cho các quốc gia về chuyển nhượng kết quả giảm phát thải khí nhà kính và tạo nguồn tài chính tái đầu tư cho các hoạt động phát triển bền vững, bảo vệ và phát triển rừng, đa dạng sinh học cũng như hỗ trợ sinh kế cho người dân, cộng đồng dân cư. Việc lựa chọn áp dụng các cơ chế này do các quốc gia quyết định phù hợp với điều kiện và bối cảnh của quốc gia.
2. Cơ sở pháp lý và một số hạn chế trong quy định pháp luật Việt Nam liên quan đến chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng
Năm 2016, Việt Nam tham gia Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu. Ngày 28/10/2016 Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 2053/QĐ-TTg về việc ban hành kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu, trong đó đưa ra các nhiệm vụ, giải pháp gồm xây dựng và phát triển thị trường các-bon trong nước và các cơ chế hợp tác khác về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính theo Điều 6 của Thỏa thuận Paris, thực hiện thí điểm trong các lĩnh vực có tiềm năng.
Theo đó, lâm nghiệp là một trong những lĩnh vực tiềm năng giảm phát thải khí nhà kính của Việt Nam đã nhận được nhiều hỗ trợ thực hiện các chương trìn/dự án REDD+. Các kết quả giảm phát thải từ REDD+ bao gồm lượng giảm phát thải khí nhà kính thu được nhờ việc hấp thụ và lưu giữ khí CO2 từ rừng đã được đo đạc, tính toán và cụ thể hóa thành các tín chỉ các-bon (mỗi tín chỉ các-bon tương đương với 01 tấn CO2 hoặc 01 tấn CO2 quy đổi tương đương từ các loại khí nhà kính khác); các giá trị thu được bổ sung từ giảm phát thải như hỗ trợ sinh kế cho người dân, cộng đồng dân cư và các đối tượng dễ bị tổn thương; bảo vệ đa dạng sinh học… Các kết quả giảm phát thải từ REDD+ có thể được mua, bán, trao đổi, chuyển nhượng trên thị trường các-bon.
Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 về một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tư theo cơ chế phát triển sạch (CDM). Theo đó, các chương trình, dự án giảm phát thải từ rừng có thể được xác minh và cấp tín chỉ các-bon theo cơ chế CDM và thực hiện theo quy định tại Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg, bao gồm quy định về lệ phí bán tín chỉ các-bon được cấp (CERs), quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp (miễn thuế đối với thu nhập từ chuyển nhượng chứng chỉ giảm phát thải của doanh nghiệp được cấp chứng chỉ giảm phát thải). Luật Phí và lệ phí năm 2015 quy định một trong những lệ phí liên quan đến sản xuất, kinh doanh bao gồm: “Lệ phí chuyển nhượng chứng chỉ, tín chỉ giảm phát thải khí nhà kính” và lệ phí này thuộc nguồn thu của ngân sách nhà nước theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Các quy định này cũng chỉ đang được áp dụng đối với các giao dịch CERs hình thành từ dự án CDM.
Các chương trình/dự án giảm phát thải từ REDD+ không đăng ký, thực hiện theo cơ chế CDM hoặc thực hiện chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ theo các thỏa thuận chi trả giảm phát thải/thỏa thuận song phương thì trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có quy định cụ thể về việc giao dịch, chuyển nhượng; các quyền gắn với kết quả giảm phát thải từ REDD+, các quyền gắn với kết quả giảm phát thải như quyền sở hữu, quyền bù trừ kết quả giảm phát thải từ REDD+ với lượng phát thải khí nhà kính; quyền sử dụng nguồn thu từ chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+. Đây là khoảng trống pháp lý trong hệ thống pháp luật Việt Nam dẫn đến khó khăn, vướng mắc cho các bên (gồm tổ chức, doanh nghiệp, các cơ quan quản lý nhà nước) trong thực tiễn triển khai chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+.
Riêng đối với việc thực hiện Thỏa thuận chi trả giảm phát thải khí nhà kính vùng Bắc Trung Bộ (Thỏa thuận ERPA) năm 2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 107/2022/NĐ-CP ngày 28/12/2022 về thí điểm chuyển nhượng kết quả giảm phát thải và quản lý tài chính Thỏa thuận ERPA (Nghị định số 107/2022/NĐ-CP) và được coi là một loại dịch vụ môi trường rừng đối với hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh theo quy định tại Luật Lâm nghiệp năm 2017. Nghị định số 107/2022/NĐ-CP đã quy định cụ thể về nguyên tắc chuyển nhượng và quản lý tài chính Thỏa thuận ERPA, quy định về tiếp nhận nguồn thu và đối tượng hưởng lợi từ Thỏa thuận ERPA; các nội dung được chi trả gồm hỗ trợ hoạt động lâm nghiệp để giảm phát thải khí nhà kính, tăng cường thực thi pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, hoạt động đóng góp trực tiếp cho giảm phát thải khí nhà kính, hoạt động hỗ trợ phát triển sinh kế, hoạt động quản lý và việc chia sẻ lợi ích từ Thỏa thuận ERPA thực hiện thí điểm thông qua Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng… Các quy định này được áp dụng thí điểm để thực hiện Thỏa thuận chi trả giảm phát thải vùng Bắc Trung Bộ nên đối với các chương trình/dự án REDD+ có phát sinh chuyển nhượng kết quả giảm phát thải khác vẫn chưa có cơ sở pháp lý rõ ràng để thực hiện.
Luật Lâm nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp quy định 05 loại dịch vụ môi trường rừng, trong đó có: Hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh. Tuy nhiên, các văn bản này chỉ quy định chung về nguyên tắc chi trả dịch vụ môi trường rừng, đối tượng, hình thức chi trả và quản lý sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng. Theo đó: (i) Bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng trả tiền trực tiếp cho bên cung ứng dịch vụ môi trường rừng; hoặc (ii) Bên sử dụng dịch vụ môi trường rừng trả tiền cho bên cung ứng dịch vụ môi trường rừng ủy thác qua Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng và đối tượng chi trả dịch vụ môi trường rừng là các tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn. Đối với dịch vụ môi trường rừng từ “hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh” cũng chưa có quy định và hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện và quản lý loại dịch vụ môi trường rừng này.
Ngoài ra, đối tượng chi trả dịch vụ môi trường rừng là các tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn, trong khi đối tượng nhận chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ (đối tượng trả tiền cho kết quả giảm phát thải từ REDD+) thực tế gồm cả các quốc gia, quỹ tài chính, các tổ chức, nhà đầu tư trong và nước ngoài. Vì vậy, ở đây có sự khác biệt về đối tượng tham gia.
Nghị định số 107/2022/NĐ-CP thí điểm việc chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ là một loại dịch vụ môi trường rừng; quy định về tiếp nhận nguồn thu và chính sách chi trả từ nguồn thu nhận được từ Thỏa thuận chi trả giảm phát thải theo hướng Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam tiếp nhận nguồn tiền và thực hiện điều phối cho Quỹ bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh tiếp tục điều phối và chi trả cho các đối tượng hưởng lợi (chủ rừng, Ủy ban nhân dân cấp xã và tổ chức khác được Nhà nước giao trách nhiệm quản lý rừng tự nhiên; cộng đồng dân cư, Ủy ban nhân dân cấp xã có Thỏa thuận tham gia hoạt động quản lý rừng; các đối tượng khác có liên quan). Việc xác định nguồn thu và chi trả nguồn thu liên quan đến việc xác định các quyền liên quan đến kết quả giảm phát thải từ REDD+ cần được quy định, chi trả bảo đảm rõ ràng, minh bạch tới các bên hưởng lợi.
Do đó, sau khi kết thúc thí điểm chuyển nhượng kết quả giảm phát thải và quản lý tài chính Thỏa thuận ERPA theo Nghị định số 107/2022/NĐ-CP thì kết quả thực hiện cần được đánh giá, tổng kết cụ thể. Từ đó, đề xuất các giải pháp và quy định rõ ràng hơn việc chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ để tạo cơ sở pháp lý triển khai thực hiện.
3. Thực tiễn triển khai các chương trình/dự án giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng tại Việt Nam
Việt Nam đã chủ động tham gia sáng kiến REDD+ và được đánh giá là hướng đi phù hợp với mục tiêu bảo vệ và phát triển rừng, khuyến khích người nghèo, người dân miền núi tham gia bảo vệ, quản lý, sử dụng và phục hồi rừng lâu dài, bền vững, phù hợp với trình độ và điều kiện từng nơi, góp phần phát triển kinh tế nhanh và bền vững hướng tới nền kinh tế xanh. Các chương trình/dự án REDD+ được triển khai rất sớm như: Chương trình UN - REDD Việt Nam từ năm 2007. Trong giai đoạn 2009 - 2014, tại Việt Nam đã có 44 dự án liên quan hoặc hỗ trợ REDD+ được tiến hành với kinh phí đạt 84,31 triệu USD, trong đó có 24 dự án đã kết thúc với tổng số vốn 18,65 triệu USD và 20 dự án đang hoạt động với tổng số vốn là 65,66 triệu USD[2]. Ngày 05/4/2017, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 419/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình quốc gia về giảm phát thải khí nhà kính thông qua hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, bảo tồn, nâng cao trữ lượng các-bon và quản lý bền vững tài nguyên rừng đến năm 2030 nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững và chống biến đổi khí hậu, thu hút sự hỗ trợ của quốc tế, tiến tới tiếp cận thị trường tín chỉ các-bon và nâng cao đời sống của người dân.
Các chương trình/dự án REDD+ được triển khai trong thời gian dài với ba giai đoạn: Giai đoạn sẵn sàng (là giai đoạn thu hút và nhận các nguồn tài chính để hỗ trợ các quốc gia chuẩn bị cho các chương trình/dự án REDD+); Giai đoạn thực thi (là giai đoạn nguồn tại chính được chuyển sang để thực hiện các chương trình/dự án REDD+); Giai đoạn chi trả dựa trên kết quả (là giai đoạn các quốc gia chuyển sang tìm kiếm nguồn tài chính để chi trả cho kết quả đạt được trong giai đoạn thực thi)[3].
Tại Việt Nam, đa phần các chương trình/dự án REDD+ đã chuyển sang giai đoạn ba và đang tìm kiếm nguồn tài chính chi trả và thực hiện chuyển nhượng kết quả giảm phát thải. Ngày 22/10/2020, Việt Nam đã ký kết thành công Thỏa thuận ERPA (gồm diện tích rừng tự nhiên thuộc 06 tỉnh: Nghệ An, Thanh Hóa, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên Huế) giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế - IBRD (bên được ủy thác của Quỹ đối tác các-bon lâm nghiệp - FCPF). Theo đó, Việt Nam chuyển nhượng cho FCPF 10,3 triệu tấn CO2tđ với giá 5 USD/tấn và nhận được 51,5 triệu USD; Sau khi chuyển nhượng, 95% kết quả giảm phát thải sẽ được chuyển giao cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn để sử dụng cho Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) của Việt Nam.
Thỏa thuận ERPA đánh dấu là Thỏa thuận chi trả giảm phát thải đầu tiên của Việt Nam, mở ra các cơ hội đàm phán khác với các đối tác phát triển. Thực tiễn, một số Thỏa thuận chi trả giảm phát thải cho các dự án khác mà Việt Nam đang đàm phán như: Dự án tại 05 tỉnh vùng Tây Nguyên và 06 tỉnh vùng Nam Trung Bộ chuyển nhượng cho Liên minh giảm phát thải và tăng cường tài chính lâm nghiệp (LEAF) ủy thác qua Tổ chức Tăng cường tài chính Lâm nghiệp (Emergent) với tổng số 11 triệu tấn CO2tđ trong giai đoạn 2022 - 2026 với giá dự kiến 10 USD/tấn CO2tđ; Dự án giảm phát thải trong lâm nghiệp vùng trung du, miền núi phía Bắc Việt Nam (SK Forest) dự kiến thực hiện tại 15 tỉnh phía Bắc với tiềm năng tạo ra 30 triệu tín chỉ các-bon rừng trong giai đoạn 2023 - 2030; Dự án chi trả giảm phát thải do JICA chủ trì trình Quỹ GCF cho giai đoạn 2014 - 2018, với tổng số tiền chi trả dự kiến tối thiểu là 50 triệu USD tại các tỉnh miền núi phía Bắc và duyên hải Nam Trung Bộ. Ngoài ra, một số tỉnh cũng đề xuất xây dựng đề án thí điểm chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ như: Quảng Nam, Sơn La, Lào Cai, Nghệ An…
4. Một số đề xuất hoàn thiện quy định pháp luật về chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng
Một là, rà soát, hoàn thiện quy định của Luật Lâm nghiệp năm 2017, Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp và các văn bản liên quan về chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+, trong đó cần quy định rõ khái niệm về kết quả giảm phát thải từ REDD+, nguyên tắc, điều kiện chuyển nhượng; quy định các quyền liên quan đến kết quả giảm phát thải từ REDD+ như: Quyền sở hữu đối với kết quả giảm phát thải, quyền sử dụng các kết quả giảm phát thải, quyền hưởng lợi, quyền định đoạt và quyền bù trừ kết quả giảm phát thải với lượng phát thải khí nhà kính hay kết hợp các quyền trên bảo đảm phù hợp với điều kiện quốc gia, tuân thủ cam kết quốc tế.
Hai là, rà soát, bổ sung quy định về chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan và việc lựa chọn phương án chia sẻ lợi ích phù hợp với bối cảnh, điều kiện của Việt Nam. Quyết định của Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) quy định, khi chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+ đều phải thực hiện chia sẻ lợi ích cho các bên liên quan. Hiện nay có 03 cơ chế chia sẻ lợi ích đang được các quốc gia xem xét, thảo luận và áp dụng, gồm: (i) Cơ chế chia sẻ lợi ích ở quy mô quốc gia - trong đó Chính quyền trung ương (đại diện bởi một bộ hoặc cơ quan nhà nước cụ thể) là nơi toàn quyền điều phối và phân bổ lợi ích tới các bên hưởng lợi; (ii) Cơ chế chia sẻ lợi ích theo quy mô quốc gia nhưng được thực hiện và đóng góp bởi chính quyền địa phương kết hợp với các chương trình dự án; (iii) Cơ chế chia sẻ lợi ích theo mô hình dự án và chương trình. Phần lớn các quốc gia đang lựa chọn cơ chế thứ hai để bảo đảm tính tự chủ của quốc gia, tiết kiệm chi phí và nguồn lực trong thiết kế, giám sát, điều hành và hạn chế rủi ro do tranh chấp về lợi ích của các bên.
Việt Nam cần xem xét bản chất của các chương trình, dự án REDD+ cũng như thực tế thực hiện cơ chế chia sẻ lợi ích liên quan đến chuyển nhượng các kết quả giảm phát thải thời gian vừa qua để đề xuất phương án chia sẻ lợi ích giữa các bên cho phù hợp, đặc biệt đối với trường hợp (ii) và (iii) nêu trên.
Ba là, đánh giá, tổng kết việc thực hiện thí điểm chi trả kết quả giảm phát thải khí nhà kính vùng Bắc Trung Bộ theo Nghị định số 107/2022/NĐ-CP về thí điểm chuyển nhượng kết quả giảm phát thải và quản lý tài chính Thỏa thuận ERPA để có đánh giá toàn diện và làm rõ các vấn đề về chuyển nhượng kết quả giảm pháp thải từ REDD+ và dịch vụ môi trường rừng. Từ đó, đề xuất giải pháp trình cấp có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thống nhất, minh bạch trong quy định và thuận lợi trong thực hiện.
Bốn là, rà soát, bổ sung quy định về quản lý và sử dụng nguồn thu từ chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ REDD+: Bên cạnh quy định chung về REDD+ thì việc xây dựng các quy định về quản lý tài chính và chia sẻ lợi ích từ kết quả chuyển nhượng phát thải cũng cần thực hiện song song, đặc biệt liên quan đến chi trả kết quả giảm phát thải từ REDD+ với rừng tự nhiên hoặc chương trình/dự án sử dụng một phần hoặc toàn bộ kinh phí triển khai thực hiện từ ngân sách nhà nước. Theo đó, cần rà soát quy định về ưu đãi cho các chương trình/dự án giảm phát thải từ REDD+; quy định về thuế (thuế nhu nhập doanh nghiệp); quy định về phí, lệ phí chuyển nhượng kết quả giảm phát thải; bổ sung quy định về quản lý nguồn thu từ chi trả kết quả giảm phát thải và bán tín chỉ các-bon từ chương trình/dự án REDD+ và quy định về cơ chế chi trả giảm phát thải;…
Đồng thời, cần cân nhắc các mục tiêu của quốc gia khi sử dụng nguồn tài chính thu được từ chuyển nhượng kết quả giảm phát thải để tái đầu tư vào các chương trình, dự án phát triển bền vững, bảo đảm tính công bằng, hiệu suất và hiệu quả khuyến khích, lồng ghép các nguồn lực đóng góp cho mục tiêu giảm phát thải cũng như hỗ trợ cải thiện sinh kế của cộng đồng và dân cư sống phụ thuộc vào rừng./.
ThS. Trần Hồng Nhung
Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính
[1]. Điều 5 Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu.
[2]. Lê Văn Cường, Đăng Việt Quang, Trương Tất Đơ: Xác định dòng tài chính REDD+ tại Việt Nam giai đoạn 2009 - 2013, Báo cáo trong chương trình REDD của Forest Trends, Hà Nội, 2014.
[3]. A brief explainer of how REDD+ finance works, CIFOR, 30/5/2018 https://forestsnews.cifor.org/56485/a-brief-explainer-of-how-redd-finance-works?fnl=en, truy cập ngày 20/03/2024.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 401), tháng 3/2024)
