Abstract: On the basis of the Party’s guidelines and current legal regulations, this article focuses on analyzing the legal and practical aspects of the operation of the Government apparatus and the public service regime, assessing its inadequacies and limitations. Thereby, the article will propose solutions for organizing the streamlined and effective apparatus of the Government, reducing the number of public staff in the right subject oriented, synchronously implementing policies to attract and employ talented people, increasing administrative discipline to improve the quality of public services.

1. Về tổ chức bộ máy của Chính phủ

1.1. Về cơ cấu tổ chức của Chính phủ

Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở (Kết luận số 64-KL/TW) đã xác định quan điểm, mục tiêu đổi mới tổ chức Chính phủ, chính quyền địa phương: Trước mắt giữ ổn định tổ chức của Chính phủ, tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực phù hợp với thực tiễn đất nước. Điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, ngành tập trung vào quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, khắc phục những chồng chéo hoặc bỏ trống về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, đối tượng quản lý; làm rõ mối quan hệ phối hợp giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ; bảo đảm nguyên tắc một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính.

Vừa qua, việc sắp xếp, điều chỉnh tổ chức các bộ theo mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là cơ sở cho việc tổ chức hợp lý các Bộ, cơ quan ngang Bộ, bảo đảm chủ trương tinh gọn bộ máy, giảm số lượng đầu mối các cơ quan. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có cơ quan ngang Bộ và hoàn thiện tổ chức Chính phủ luôn chú trọng các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực này. Tuy nhiên, khi đánh giá một cách tổng thể, cần đề cập các cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác như các Ban Chỉ đạo liên ngành, các cơ quan được thành lập theo trình tự luật định, cung cấp dịch vụ công.

Hiện nay, trong cơ cấu tổ chức của Chính phủ, 08 cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo. Về nguyên tắc, các cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước và không ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy, quy chế pháp lý của cơ quan thuộc Chính phủ đã phát sinh vướng mắc cần điều chỉnh lại. Thời gian qua, tình trạng trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế diễn ra ngày càng phức tạp, trong khi thanh tra lao động - thương binh và xã hội cần bao quát nhiều lĩnh vực như: Việc làm, giáo dục nghề nghiệp, lao động, tiền lương. Tại Luật Bảo hiểm xã hội, Quốc hội đã giao cơ quan bảo hiểm xã hội thực hiện thanh tra chuyên ngành đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm y tế là một nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Hiện đang có đề xuất thành lập một số cơ quan thuộc Chính phủ (như cơ quan quản lý vốn nhà nước); tuy nhiên, sẽ vướng mắc nếu không được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Như vậy, nếu các cơ quan thuộc Chính phủ được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước thì cơ cấu tổ chức của Chính phủ cần được nghiên cứu, hoàn thiện một cách phù hợp.

1.2. Về cơ cấu tổ chức các cơ quan ngang Bộ

Trong các nhiệm kỳ gần đây, tổ chức của Chính phủ đều quán triệt nguyên tắc hình thành và duy trì bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Tuy nhiên, trong từng Bộ, cơ quan, vẫn còn tình trạng gia tăng các đơn vị trực thuộc; chuyển vụ thành cục, cục thành tổng cục.

Thời gian qua, các đơn vị sự nghiệp công lập được đưa vào cơ cấu tổ chức của cơ quan ngang Bộ xuất phát từ tư duy coi các đơn vị này là một bộ phận của bộ máy tổ chức bộ máy của Bộ. Với quan niệm đó, phát sinh thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý đơn vị sự nghiệp trong việc quyết định chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, số lượng người làm việc, bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo của đơn vị sự nghiệp. Điều này chưa phù hợp với xu hướng thực hiện quy chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp. Như vậy, cần đổi mới cơ chế quản lý đối với đơn vị sự nghiệp công lập mà trước hết là quan niệm coi đó là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước, tiến tới xóa bỏ cơ chế “chủ quản” đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.

Luật Viên chức mới dừng ở việc quy định địa vị pháp lý của viên chức, các chính sách đối với viên chức: Tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng, quản lý, thôi việc, nghỉ hưu, kỷ luật…, trong khi đó, vấn đề cốt lõi của dịch vụ sự nghiệp công như: Đơn vị sự nghiệp công lập, các loại hình dịch vụ sự nghiệp công lập, phương thức cung cấp dịch vụ sự nghiệp công lập…. chưa được quy định đầy đủ.

Đã đến lúc cần nghiên cứu ban hành Luật Dịch vụ sự nghiệp công làm cơ sở sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị sự nghiệp công lập. Căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ xác định những dịch vụ sự nghiệp do các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước thực hiện, những dịch vụ sự nghiệp do nhà nước trực tiếp thực hiện và những loại dịch vụ do Nhà nước, xã hội cùng thực hiện.

Đồng thời, cần tiếp tục thực hiện lộ trình giá dịch vụ sự nghiệp công, bảo đảm giá dịch vụ phải tính đủ chi phí. Nhà nước không thực hiện cấp chi phí thông qua biên chế mà trực tiếp hỗ trợ cho các đối tượng sử dụng dịch vụ thuộc diện có hoàn cảnh khó khăn hoặc bảo đảm hoạt động đối với các dịch vụ sự nghiệp công lập có tính chất đặc biệt hoặc trên địa bàn vùng sâu, vùng xa như: Giám định pháp y, cơ sở điều trị bệnh lây nhiễm, các cơ sở giáo dục, y tế.

1.3. Về thể chế của tổ chức bộ máy

Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã nêu chủ trương, giải pháp: Các văn bản pháp luật ban hành phải quán triệt tinh thần đẩy mạnh cải cách hành chính; quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; hạn chế tối đa việc quy định về tổ chức bộ máy ngay trong các luật chuyên ngành.

Việc ấn định tổ chức các cơ quan trong các luật, pháp lệnh làm ảnh hưởng đến tính đồng bộ của hệ thống các văn bản về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của các các cơ quan hành chính nhà nước.

Theo Quyết định số 2218/QĐ-TTg ngày 10/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ về kế hoạch của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, Bộ Nội vụ được giao nhiệm vụ phối hợp với Bộ, ngành và địa phương xây dựng Luật sửa đổi các quy định về tổ chức bộ máy, biên chế trong các Luật hiện hành không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước (dự kiến trình Quốc hội năm 2018), Nghị định sửa đổi các Nghị định của Chính phủ hiện hành không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước có quy định về tổ chức bộ máy, biên chế (dự kiến trình Chính phủ vào Quý IV/2017) và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi các quy định về tổ chức bộ máy, biên chế trong các văn bản pháp luật hiện hành không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước do Thủ tướng Chính phủ ban hành (dự kiến trình Thủ tướng Chính phủ vào Quý IV/2017).

Ngoài việc thực hiện nhiệm vụ nêu trên, tới đây, các văn bản luật, pháp lệnh chỉ nên quy định nhiệm vụ của Chính phủ trong quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực thay vì quy định cụ thể nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan. Trên cơ sở đó, Chính phủ chủ động phân công các Bộ, cơ quan giúp Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ cụ thể, đồng thời chủ động điều chỉnh nhiệm vụ của các cơ quan để xử lý những vướng mắc, bất cập phát sinh trong quá trình thực hiện.

2. Về công vụ

2.1. Về thể chế

Kết luận số 64-KL/TW, Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức định hướng: Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và các văn bản quy định chi tiết luật đã quy định các nguyên tắc quản lý, sử dụng cán bộ, công chức; chính sách thúc đẩy cải cách công vụ như thu hút, trọng dụng người có tài năng; đánh giá, phân loại công chức. Các văn bản về tinh giản biên chế đã được ban hành không chỉ với mục đích giảm số lượng mà hướng tới mục tiêu nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đối với hoạt động lao động đặc thù là công vụ.

Tuy nhiên, một số nội dung về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức chưa được hoàn thiện kịp thời để đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi thực tiễn, đặc biệt là để thúc đẩy cải cách công vụ, duy trì kỷ luật, kỷ cương như một biện pháp nâng cao hiệu quả công vụ, cung cấp dịch vụ công. Một số nội dung chưa được thể chế hóa để bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất giữa quy định của Đảng với pháp luật của Nhà nước như tiêu chuẩn chức danh lãnh đạo, quản lý; đánh giá, kỷ luật cán bộ, công chức. Việc xác định vị trí việc làm chưa đạt hiệu quả như mong muốn, chưa phải là cơ sở khoa học và là căn cứ để xác định biên chế công chức và số lượng viên chức. Cơ chế đánh giá cán bộ chưa thật khoa học, phù hợp; chưa có cơ chế kịp thời thay thế những cán bộ, công chức, viên chức không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.

Ngoài việc sửa đổi, bổ sung một số quy định để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, cần hoàn thiện thể chế thúc đẩy cải cách công vụ như chế độ công chức hợp đồng, cơ chế cung cấp dịch vụ ở cả khu vực công lập và ngoài công lập.

2.2. Về cán bộ, công chức cấp xã

Tính đến năm 2015, cả nước có 11.162 đơn vị hành chính cấp xã; 136.824 thôn, tổ dân phố với số lượng 234.061 cán bộ, công chức cấp xã; 922.533 người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, tổ dân phố.

Số lượng cán bộ, công chức và người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn tăng về số lượng; chế độ, chính sách được quy định trong các văn bản như Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Dân quân, tự vệ, Luật Thú y… Ngoài lý do gia tăng đơn vị hành chính, thôn, tổ dân phố, việc phân cấp cho các địa phương quyết định số người hoạt động không chuyên trách là một nguyên nhân dẫn đến gia tăng số lượng chức danh này. Hơn nữa, các tổ chức đoàn thể đều bố trí người của tổ chức mình tại thôn, tổ dân phố.

Với mục tiêu kiện toàn, sắp xếp tổ chức của hệ thống chính trị đồng bộ, thống nhất, định hướng trong mỗi thời kỳ được thể hiện qua các giải pháp cụ thể, gắn với những mốc hoàn thiện pháp luật. Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 02/02/2008 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa X về nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của tổ chức cơ sở đảng và chất lượng đội ngũ cán bộ, đảng viên nêu: Một số chức danh cán bộ chuyên trách ở xã, phường, thị trấn cần và có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của Chính phủ thì được xem xét chuyển thành công chức nhà nước để tạo sự liên thông trong đội ngũ cán bộ, công chức ở các cấp; cán bộ không chuyên trách thì thực hiện theo hướng khoán kinh phí hoạt động và đóng bảo hiểm tự nguyện.

Kết luận số 64-KL/TW định hướng: Công chức cấp xã có thể là công chức cấp huyện được điều động về làm việc tại xã. Tăng cường kiêm nhiệm công việc, khoán quỹ phụ cấp để giảm dần số lượng người hoạt động không chuyên trách gắn với việc tăng thu nhập của cán bộ, công chức cấp xã. Từ nhiệm kỳ 2015 - 2020, cán bộ cấp xã hoạt động theo nhiệm kỳ, được hưởng chế độ theo quy định của Nhà nước; hết nhiệm kỳ không được bầu vào chức danh mới, nếu đủ tiêu chuẩn, điều kiện, thì được bố trí công tác khác theo quy định, nếu không đủ tiêu chuẩn, điều kiện, thì được nghỉ công tác, hưởng chế độ trợ cấp một lần và đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện.

Giảm số người làm việc phải gắn với tinh gọn đầu mối tổ chức, chuẩn hóa và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Về thể chế, cần rà soát số lượng chức danh cán bộ để điều chỉnh một cách phù hợp. Cần tăng cường kiêm nhiệm tiến tới không còn người hoạt động không chuyên trách ở cơ sở. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh tự quản để tránh hành chính hóa một số hoạt động quản lý mang tính cộng đồng ở cơ sở.

2.3. Về tinh giản biên chế

Số lượng cán bộ, công chức, viên chức (chưa bao gồm những người hoạt động không chuyên trách) có chiều hướng gia tăng những năm gần đây, nhất là viên chức. Tinh giản biên chế sẽ làm tinh gọn bộ máy, giảm nguồn chi từ ngân sách nhà nước cho các khoản lương, phụ cấp và các chi phí khác.

Để giải quyết một cách cơ bản vấn đề này, cần các giải pháp mang tính đồng bộ, hệ thống, khoa học như tinh gọn bộ máy, rà soát đơn vị hành chính, xác định vị trí việc làm, cơ cấu cán bộ, công chức, viên chức, chuyển đổi cơ chế quản lý.

Vừa qua, cơ chế giao, quản lý và sử dụng biên chế đã có những bước đổi mới. Chế độ kiêm nhiệm các chức danh và thí điểm khoán kinh phí hành chính đã được áp dụng để khuyến khích giảm biên chế. Số lượng cấp phó lãnh đạo, quản lý ở các tổ chức cũng được rà soát.

Thực hiện chủ trương không tăng tổng biên chế của cả hệ thống chính trị, một số cơ quan đã tự bố trí biên chế, kể cả trường hợp lập thêm tổ chức hoặc được giao nhiệm vụ mới.

Trong những năm gần đây, số người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp có xu hướng gia tăng làm phát sinh chi phí từ ngân sách nhà nước. Ngoài những nguyên nhân liên quan đến cơ cấu, năng lực, xác định vị trí việc làm, cần tính tới yếu tố ảnh hưởng đến xu hướng nêu trên như: Một số văn bản quy phạm pháp luật xác định chức danh và định mức viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập (văn thư, thủ quỹ, kế toán, y tế trường học, bác sỹ, y tá, nhân viên y tế). Việc chấp hành các quy định này là bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật nhưng trong một số trường hợp, không phù hợp với cơ chế tự chủ của các cơ sở giáo dục, y tế, vượt quá nhu cầu thực tế của đơn vị.

Tinh giản số người làm việc trong đơn vị sự nghiệp là giải pháp ưu tiên và cần gắn với triển khai xã hội hóa, đổi mới tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.

2.4. Về đơn vị sự nghiệp công lập

Kết luận số 64 - KL/TW nêu: Xã hội hóa dịch vụ công chậm; cần đổi mới mạnh mẽ tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công.

Thời gian qua, đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công được tập trung vào thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Theo đó, đơn vị sự nghiệp công được tự chủ trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ, về bộ máy, nhân sự, tài chính. Tổ chức và hoạt động của hội đồng quản lý, mối quan hệ giữa hội đồng quản lý với người đứng đầu đơn vị sự nghiệp đã được xem xét trong quá trình tăng cường tự chủ của các đơn vị sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp khác.

Tuy nhiên, tự chủ về nhân sự, tổ chức bộ máy chưa đồng bộ với tự chủ về tài chính. Trên thực tế, cơ quan chủ quản vẫn bổ nhiệm người đứng đầu cũng như các phòng, ban của đơn vị sự nghiệp. Bên cạnh đó, một số quy định pháp luật về quản lý viên chức không những không thúc đẩy mà còn cản trở quyền của đơn vị sự nghiệp trong việc quyết định nhân sự như một đòi hỏi của cơ chế tự chủ. Quyền hạn của đơn vị sự nghiệp công lập cũng như người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập bị ràng buộc bởi các quy định về trình tự, thủ tục trong tuyển dụng, kỷ luật, bổ nhiệm, độ tuổi và xếp lương viên chức. Để đổi mới cơ chế hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, giảm chi lương viên chức từ ngân sách nhà nước, cần quản lý chặt chẽ việc thành lập mới các đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là các đơn vị không tự bảo đảm được kinh phí hoạt động nhưng không thuộc dịch vụ công thiết yếu mà Nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện.

Bên cạnh đó, cần kiểm soát việc chuyển người lao động thành viên chức do thay đổi mô hình tổ chức.

Cần xác định định mức, tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ công; khuyến khích thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công thuộc các thành phần ngoài nhà nước cùng với việc thiết lập cơ chế giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nước và nhân dân đối với hoạt động này.

Trước mắt, cần kiên trì chủ trương tinh giản biên chế. Về lâu dài, cần sửa đổi quy định quản lý viên chức theo hướng xóa bỏ cơ chế “cấp, phân bổ biên chế”, áp dụng chế độ hợp đồng và sát hạch viên chức; cấp ngân sách, kinh phí theo khối lượng và kết quả thực hiện công việc được giao cho đơn vị sự nghiệp công lập.

TS. Hoàng Thị Ngân

ThS. Bùi Công Quang

Văn phòng Chính phủ