Một số kiến nghị nhằm bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về tài chính, ngân sách
Đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là yêu cầu bức thiết đối với Việt Nam hiện nay. Quyền tự chủ đó trước hết phải được bảo đảm về mặt thể chế; nếu không có sự bảo đảm về mặt thể chế thì khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương sẽ rất hạn chế và khó bảo đảm thành công. Pháp luật Việt Nam còn có những bất cập và chưa bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về tài chính, ngân sách, chưa tạo quyền chủ động của các cấp ngân sách, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính ngân sách; chưa gắn trách nhiệm của địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, từ đó làm giảm trách nhiệm giải trình, giảm tính minh bạch trong quy trình quản lý ngân sách và giảm hiệu quả giám sát của các cơ quan, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân sách nhà nước nói chung.
1. Thực trạng quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý tài chính, ngân sách
Sau khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 các địa phương được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách. Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 quy định khá rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương cấp xã, cấp huyện. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 không còn quy định cụ thể về nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở như cấp xã nữa. Nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở sẽ do chính quyền địa phương cấp tỉnh quyết định; cấp nào có trách nhiệm gì, quyền hạn gì thì giao cho chính quyền cấp tỉnh tự quyết (10).
Về thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, hiện nay chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức, thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương (ví dụ: quyền quyết định các sắc thuế, mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu vẫn thuộc về trung ương). Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù địa phương.
Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi ngân sách nhà nước (NSNN). Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình ngân sách lồng ghép (hay còn gọi là mô hình “búp bê Nga”), theo đó, ngân sách cấp trên lồng ghép ngân sách các cấp dưới. Mặc dù vậy, ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) (7, tr.91). Hội đồng nhân dân ở cả 3 cấp đều có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn ngân sách địa phương.
Về phân cấp thu ngân sách: Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100%. Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 03-05 năm với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình [7, tr.91].
Về phân cấp chi ngân sách nhà nước: Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc: (i) NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NSTW chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…(ii) HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. NSĐP có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ; (iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp [7, tr.92].
2. Hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật
Quy định về phân cấp ngân sách trung ương - địa phương hiện nay còn có nhiều vấn đề bất cập, dưới đây tác giả chỉ tập trung vào một số bất cập chính từ quy định của pháp luật, cụ thể là:
Một là, quy định về thẩm quyền ngân sách của 03 cấp Hội đồng nhân dân tương đối giống nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất ”lồng ghép” - ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên và dẫn đến việc quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phương bị trùng lắp, nhiều cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã được cấp dưới thông qua (5, tr.26); (4). Quy định hiện hành theo hướng “lồng ghép ngân sách” làm cho các địa phương trở nên bị động (cấp tỉnh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu, điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phương và yêu cầu của trung ương. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính (8). Các cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn của mình do phải chờ đợi các hỗ trợ về tài chính, về nguồn nhân lực từ “cấp trên”, dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc bỏ qua những nhiệm vụ cần thiết cũng như sử dụng lãng phí nguồn lực.
Hai là, tuy là pháp luật có phân định nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và địa phương tương đối rõ, nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được quy định cụ thể; do đó, các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp ngân sách địa phương thường có sự trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi có tính chất sự nghiệp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. Trên thực tế có nhiều địa phương quy định về nội dung này hết sức chung chung, nên rất khó xác định thực chất thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp nào (1).
Ba là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND tỉnh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho (1). Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách (8).
Bốn là, pháp luật không phân định rõ ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và chưa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù (7, tr.94). Quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh cao và vai trò của ngân sách huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đương nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phương, HĐND tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thường xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên (7, tr.94).
Năm là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế: Các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững. Chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung ương quy định. Địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP; chính quyền địa phương có rất ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và có rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách mà họ thu được (9). Quy định hiện nay cũng chưa khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu (3). Các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai - một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản [7, tr.95].
Sáu là, quy định về tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người dân gây bức xúc cho xã hội, ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 05 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất) [2].
Bảy là, quy định về số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất khó khăn, nhất là các địa phương quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo các chính sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội,...), trong khi đó chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW, nên gặp khó khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng. Ngoài ra, quy định về số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP chưa đầy đủ và chưa quy định cụ thể về các tiêu chí cho từng mục tiêu được NSTW hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”. Thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tư) hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, có những dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP [2].
3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý ngân sách
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để mỗi cấp chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”.
Nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp hay trao quyền tự chủ về ngân sách trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại. Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để phát triển năng lực đó [7, tr.68]. Do vậy việc hoàn thiện pháp luật nhằm phân định thẩm quyền về quản lý ngân sách và nhất là khắc phục thực tế phân cấp ngân sách hiện nay là điều cốt lõi của tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, của tự quản địa phương. Vậy trong bối cảnh hiện nay, pháp luật phải hoàn thiện như thế nào?
Các nhà nghiên cứu hầu như thống nhất quan điểm cần bảo đảm các nguồn lực (tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, ngân sách…) cho chính quyền địa phương các cấp (6); nhằm phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và quyền; trong đó, vấn đề ngân sách được xem là mấu chốt [7]. Nhiều ý kiến khẳng định cần bảo đảm cho chính quyền địa phương các cấp cơ bản thật sự trở thành một cấp ngân sách; trao cho chính quyền địa phương các cấp quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý các nguồn thu ở địa phương: Bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được phân cấp”.
Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến pháp năm 2013 vẫn trao cho Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà nước...” và “phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước...” (khoản 4 Điều 70) thì chưa thể có những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách. Để giải quyết vấn đề lâu dài, có tính bền vững, cần thiết kế lại hệ thống NSNN theo hướng tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng, tăng trách nhiệm và tính tự chủ của các cấp chính quyền. Quan điểm này cũng nhận được nhiều ý kiến ủng hộ của các nhà khoa học [7, tr.148].
Có ý kiến cho rằng để tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, đề nghị không quy định cứng tỷ lệ phân chia các khoản thu này; việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương. Chúng tôi cho rằng, vẫn đảm bảo trong khuôn khổ của khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, có thể phân định ngay thẩm quyền ngân sách của từng cấp chính quyền địa phương, bằng quy định của luật, không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh như đề xuất nêu trên (2) mà trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu của địa phương mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp được quyết định các chế độ chi ngân sách.
Về tự chủ trong nguồn thu của địa phương, để bảo đảm chính quyền địa phương có quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa phương để ngân sách địa phương có thể độc lập với ngân sách trung ương, có thể tính tới việc trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [7, tr.149]. Cũng có ý kiến cho rằng cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương. Chúng tôi cho rằng đề xuất này cũng là phù hợp vì đó là cách áp dụng ở nhiều nước có chế độ tự quản địa phương hiện nay.
Trước mắt, chúng tôi cho rằng cần tăng tỷ lệ để lại cho địa phương một số sắc thuế được huy động từ hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về nguồn thu đảm bảo tính ổn định và bền vững về nguồn thu cho địa phương. Một số sắc thuế cần được phân chia lại giữa trung ương và địa phương (và phải phân chia cho từng cấp chính quyền địa phương) cho hợp lý để tăng nguồn thu cho địa phương, ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương và địa phương, chứ không nên dành cho trung ương 100% như hiện nay, như vậy mới tăng cường được nguồn thu cho ngân sách địa phương. Về lâu dài, nên trao quyền tự chủ, quyền tự quyết, quyền kiểm soát quản lý các nguồn thu của chính quyền địa phương như chính quyền địa phương có quyền hạn định ra tỷ lệ thuế; trao cho chính quyền địa phương cấp thấp về thuế tương đối độc lập; khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng ở địa phương; các loại thuế công dân và pháp nhân đóng cho Nhà nước nên chia làm hai loại là thuế trung ương và thuế địa phương; thuế địa phương nên trao quyền cho nhân dân địa phương quyết định thông qua cơ quan đại diện của họ là Hội đồng nhân dân. Thuế địa phương phải là nguồn chủ yếu tạo ra ngân sách địa phương.
Cũng có quan điểm ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình [7, tr.149], tuy nhiên cần phải rất thận trọng. Việt Nam là nước theo mô hình Nhà nước đơn nhất, nên áp dụng kinh nghiệm của các Nhà nước đơn nhất trên thế giới (ví dụ như Thụy Điển). Theo đó, chính quyền địa phương có quyền thu các sắc thuế riêng (như thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng cơ sở thu thuế phải do Quốc hội quyết định và thậm chí, để quản lý chặt chẽ hơn đối với chính quyền địa phương, Chính phủ cần thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống nhất trong toàn quốc và sau đó điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu.
Về tự chủ trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu; cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương (7, tr.150). Theo đó, chúng tôi cho rằng, địa phương cần được chủ động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.
Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm cao hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thì về lâu dài, cần có những giải pháp như: trung ương cần phân bổ số bổ sung có mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở định rõ tiêu chí, nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng thời, trong điều hành chi ngân sách, hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của ngân sách trung ương. Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.
Nguyễn Thị Hạnh
Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính
Một số kiến nghị nhằm bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về tài chính, ngân sách
Đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là yêu cầu bức thiết đối với Việt Nam hiện nay. Quyền tự chủ đó trước hết phải được bảo đảm về mặt thể chế; nếu không có sự bảo đảm về mặt thể chế thì khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương sẽ rất hạn chế và khó bảo đảm thành công. Pháp luật Việt Nam còn có những bất cập và chưa bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về tài chính, ngân sách, chưa tạo quyền chủ động của các cấp ngân sách, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính ngân sách; chưa gắn trách nhiệm của địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, từ đó làm giảm trách nhiệm giải trình, giảm tính minh bạch trong quy trình quản lý ngân sách và giảm hiệu quả giám sát của các cơ quan, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân sách nhà nước nói chung.
1. Thực trạng quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý tài chính, ngân sách
Sau khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 các địa phương được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách. Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 quy định khá rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương cấp xã, cấp huyện. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 không còn quy định cụ thể về nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở như cấp xã nữa. Nhiệm vụ chi và quyền thu của chính quyền địa phương cấp cơ sở sẽ do chính quyền địa phương cấp tỉnh quyết định; cấp nào có trách nhiệm gì, quyền hạn gì thì giao cho chính quyền cấp tỉnh tự quyết (10).
Về thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, hiện nay chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức, thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương (ví dụ: quyền quyết định các sắc thuế, mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu vẫn thuộc về trung ương). Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù địa phương.
Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi ngân sách nhà nước (NSNN). Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình ngân sách lồng ghép (hay còn gọi là mô hình “búp bê Nga”), theo đó, ngân sách cấp trên lồng ghép ngân sách các cấp dưới. Mặc dù vậy, ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) (7, tr.91). Hội đồng nhân dân ở cả 3 cấp đều có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn ngân sách địa phương.
Về phân cấp thu ngân sách: Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100%. Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 03-05 năm với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình [7, tr.91].
Về phân cấp chi ngân sách nhà nước: Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc: (i) NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NSTW chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…(ii) HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. NSĐP có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ; (iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp [7, tr.92].
2. Hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật
Quy định về phân cấp ngân sách trung ương - địa phương hiện nay còn có nhiều vấn đề bất cập, dưới đây tác giả chỉ tập trung vào một số bất cập chính từ quy định của pháp luật, cụ thể là:
Một là, quy định về thẩm quyền ngân sách của 03 cấp Hội đồng nhân dân tương đối giống nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất ”lồng ghép” - ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên và dẫn đến việc quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phương bị trùng lắp, nhiều cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã được cấp dưới thông qua (5, tr.26); (4). Quy định hiện hành theo hướng “lồng ghép ngân sách” làm cho các địa phương trở nên bị động (cấp tỉnh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu, điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phương và yêu cầu của trung ương. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính (8). Các cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn của mình do phải chờ đợi các hỗ trợ về tài chính, về nguồn nhân lực từ “cấp trên”, dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc bỏ qua những nhiệm vụ cần thiết cũng như sử dụng lãng phí nguồn lực.
Hai là, tuy là pháp luật có phân định nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và địa phương tương đối rõ, nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được quy định cụ thể; do đó, các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp ngân sách địa phương thường có sự trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi có tính chất sự nghiệp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. Trên thực tế có nhiều địa phương quy định về nội dung này hết sức chung chung, nên rất khó xác định thực chất thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp nào (1).
Ba là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND tỉnh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho (1). Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách trung ương thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách (8).
Bốn là, pháp luật không phân định rõ ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và chưa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù (7, tr.94). Quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh cao và vai trò của ngân sách huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đương nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phương, HĐND tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thường xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên (7, tr.94).
Năm là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế: Các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững. Chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung ương quy định. Địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP; chính quyền địa phương có rất ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và có rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách mà họ thu được (9). Quy định hiện nay cũng chưa khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu (3). Các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai - một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản [7, tr.95].
Sáu là, quy định về tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người dân gây bức xúc cho xã hội, ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 05 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất) [2].
Bảy là, quy định về số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất khó khăn, nhất là các địa phương quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo các chính sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội,...), trong khi đó chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW, nên gặp khó khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng. Ngoài ra, quy định về số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP chưa đầy đủ và chưa quy định cụ thể về các tiêu chí cho từng mục tiêu được NSTW hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”. Thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tư) hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, có những dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP [2].
3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quản lý ngân sách
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để mỗi cấp chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”.
Nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp hay trao quyền tự chủ về ngân sách trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại. Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để phát triển năng lực đó [7, tr.68]. Do vậy việc hoàn thiện pháp luật nhằm phân định thẩm quyền về quản lý ngân sách và nhất là khắc phục thực tế phân cấp ngân sách hiện nay là điều cốt lõi của tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, của tự quản địa phương. Vậy trong bối cảnh hiện nay, pháp luật phải hoàn thiện như thế nào?
Các nhà nghiên cứu hầu như thống nhất quan điểm cần bảo đảm các nguồn lực (tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, ngân sách…) cho chính quyền địa phương các cấp (6); nhằm phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và quyền; trong đó, vấn đề ngân sách được xem là mấu chốt [7]. Nhiều ý kiến khẳng định cần bảo đảm cho chính quyền địa phương các cấp cơ bản thật sự trở thành một cấp ngân sách; trao cho chính quyền địa phương các cấp quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý các nguồn thu ở địa phương: Bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được phân cấp”.
Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến pháp năm 2013 vẫn trao cho Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà nước...” và “phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước...” (khoản 4 Điều 70) thì chưa thể có những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách. Để giải quyết vấn đề lâu dài, có tính bền vững, cần thiết kế lại hệ thống NSNN theo hướng tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng, tăng trách nhiệm và tính tự chủ của các cấp chính quyền. Quan điểm này cũng nhận được nhiều ý kiến ủng hộ của các nhà khoa học [7, tr.148].
Có ý kiến cho rằng để tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, đề nghị không quy định cứng tỷ lệ phân chia các khoản thu này; việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương. Chúng tôi cho rằng, vẫn đảm bảo trong khuôn khổ của khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, có thể phân định ngay thẩm quyền ngân sách của từng cấp chính quyền địa phương, bằng quy định của luật, không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh như đề xuất nêu trên (2) mà trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu của địa phương mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp được quyết định các chế độ chi ngân sách.
Về tự chủ trong nguồn thu của địa phương, để bảo đảm chính quyền địa phương có quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa phương để ngân sách địa phương có thể độc lập với ngân sách trung ương, có thể tính tới việc trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [7, tr.149]. Cũng có ý kiến cho rằng cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương. Chúng tôi cho rằng đề xuất này cũng là phù hợp vì đó là cách áp dụng ở nhiều nước có chế độ tự quản địa phương hiện nay.
Trước mắt, chúng tôi cho rằng cần tăng tỷ lệ để lại cho địa phương một số sắc thuế được huy động từ hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về nguồn thu đảm bảo tính ổn định và bền vững về nguồn thu cho địa phương. Một số sắc thuế cần được phân chia lại giữa trung ương và địa phương (và phải phân chia cho từng cấp chính quyền địa phương) cho hợp lý để tăng nguồn thu cho địa phương, ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương và địa phương, chứ không nên dành cho trung ương 100% như hiện nay, như vậy mới tăng cường được nguồn thu cho ngân sách địa phương. Về lâu dài, nên trao quyền tự chủ, quyền tự quyết, quyền kiểm soát quản lý các nguồn thu của chính quyền địa phương như chính quyền địa phương có quyền hạn định ra tỷ lệ thuế; trao cho chính quyền địa phương cấp thấp về thuế tương đối độc lập; khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng ở địa phương; các loại thuế công dân và pháp nhân đóng cho Nhà nước nên chia làm hai loại là thuế trung ương và thuế địa phương; thuế địa phương nên trao quyền cho nhân dân địa phương quyết định thông qua cơ quan đại diện của họ là Hội đồng nhân dân. Thuế địa phương phải là nguồn chủ yếu tạo ra ngân sách địa phương.
Cũng có quan điểm ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình [7, tr.149], tuy nhiên cần phải rất thận trọng. Việt Nam là nước theo mô hình Nhà nước đơn nhất, nên áp dụng kinh nghiệm của các Nhà nước đơn nhất trên thế giới (ví dụ như Thụy Điển). Theo đó, chính quyền địa phương có quyền thu các sắc thuế riêng (như thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng cơ sở thu thuế phải do Quốc hội quyết định và thậm chí, để quản lý chặt chẽ hơn đối với chính quyền địa phương, Chính phủ cần thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống nhất trong toàn quốc và sau đó điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu.
Về tự chủ trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu; cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương (7, tr.150). Theo đó, chúng tôi cho rằng, địa phương cần được chủ động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.
Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm cao hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thì về lâu dài, cần có những giải pháp như: trung ương cần phân bổ số bổ sung có mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở định rõ tiêu chí, nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng thời, trong điều hành chi ngân sách, hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của ngân sách trung ương. Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.
Nguyễn Thị Hạnh
Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính
