1. Quan niệm về phân quyền, phân cấp

Hiện nay, một số nước trên thế giới quan niệm phân quyền là phân chia quyền lực hay tam quyền phân lập. Mô hình tam quyền phân lập là kết quả của sự phát triển triết học về nhà nước từ trong lịch sử châu Âu bắt đầu từ John Locke (1632 - 1704) và Charles de Secondat Montesquieu (1689 - 1755). Theo đó, quyền lực nhà nước không phải là một thể thống nhất, mà phân chia thành 3 quyền gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp (quyền lập pháp giao cho nghị viện, quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Tòa án). Các quyền này được thực hiện độc lập với nhau, kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau. Mức độ áp dụng nguyên tắc phân quyền của các quốc gia không hoàn toàn giống nhau. Những nước theo chế độ cộng hòa tổng thống thường áp dụng triệt để nguyên tắc phân quyền theo học thuyết của “tam quyền phân lập”. Trong khi đó, các nước theo chính thể cộng hòa đại nghị hoặc quân chủ đại nghị thường áp dụng nguyên tắc phân quyền mềm dẻo hơn. Ví dụ: Phân quyền cứng rắn (Hoa Kỳ), phân quyền mềm dẻo (Pháp, Đức…). Quan niệm về phân quyền trên thế giới được hiểu không chỉ theo chiều ngang như trên mà còn được hiểu theo chiều dọc, tức là việc phân quyền giữa chính quyền địa phương, chính quyền tỉnh/bang và chính quyền trung ương hay nhà nước, hoặc các tổ chức cao hơn nhà nước (ví dụ: Liên minh châu Âu).

Ở Việt Nam, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam không tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập”, nghĩa là không phân chia quyền lực kèm theo sự đối trọng quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bản chất của nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta là phân công gắn liền với phối hợp và sự kiểm soát quyền lực không nhằm tạo nên sự đối trọng mà chủ yếu là điều kiện để thực hiện tốt sự phân công, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất.

Qua nghiên cứu các quy định của Hiến pháp và luật tổ chức các cơ quan trong bộ máy nhà nước, việc phân quyền theo quy định của pháp luật Việt Nam được hiểu theo 2 góc độ như sau: Theo chiều ngang là “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiên các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Theo chiều dọc là sự phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước.

Hiện nay, các quy định của pháp luật hiện hành chưa giải thích rõ thuật ngữ thế nào là phân quyền, phân cấp mà chỉ quy định một số nội dung cụ thể của phân quyền, phân cấp. Theo Từ điển luật học của Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp thì phân quyền có nghĩa là “phân cho một tập thể hay một đơn vị hành chính - lãnh thổ tự quản lý, có tư cách pháp nhân, có những quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước”[2], phân cấp có nghĩa là “chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật”[3].

Căn cứ Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Điều 12, Điều 13) và các văn bản pháp lý có liên quan thì phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính được hiểu như sau:

Phân quyền là việc Quốc hội (cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam) bằng Hiến pháp và pháp luật giao cho các cấp chính quyền thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

Phân cấp là việc cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện liên tục, thường xuyên ban hành các văn bản dưới luật như: Nghị định của Chính phủ; thông tư của Bộ, ngành; quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp.

2. Khái quát quy định của pháp luật về phân quyền, phân cấp

Ở Việt Nam, vấn đề phân quyền, phân cấp được quy định sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập (02/9/1945) và hoàn thiện qua các giai đoạn phát triển của đất nước. Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 76/SL ngày 29/5/1946 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính nhà nước các địa phương đã thể hiện tinh thần phân cấp, phân quyền của Đảng, Nhà nước ta. Chính sách phân cấp, phân quyền được điều chỉnh, bổ sung theo từng thời kỳ, phụ thuộc vào bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, năng lực của mỗi cấp chính quyền và yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Vấn đề này, đã được thể hiện rõ trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980,1992 và các luật tổ chức bộ máy nhà nước ta.

Hiện nay, vấn đề phân quyền, phân cấp được Đảng, Nhà nước ta chú trọng và được thể chế hóa thông qua các văn bản pháp luật. Phân cấp, phân quyền được quy định trong Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực và Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, một số luật chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật khác đã cụ thể hóa các quy định về phân cấp, phân quyền như: Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Đầu tư công năm 2019, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Xây dựng năm 2020...

3. Thực trạng thực hiện các quy định về phân quyền, phân cấp

Thời gian qua, việc thực hiện các quy định pháp luật về phân quyền, phân cấp đã đạt được những kết quả quan trọng và tạo ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động của trung ương và chính quyền địa phương. Nhiều thủ tục hành chính được bộ, ngành trung ương phân quyền, phân cấp cho địa phương giải quyết đã góp phần giảm bớt gánh nặng chi phí, thời gian, khâu trung gian, phục vụ kịp thời hơn, tốt hơn cho các cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, từ quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện, chúng ta thấy việc phân quyền, phân cấp quản lý hành chính nhà nước vẫn còn một số vướng mắc, bất cập sau:

Thứ nhất, hiện nay, hệ thống các văn bản pháp lý về phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước còn chưa đồng bộ, hầu hết mới chỉ dừng lại ở quy định chung chung chưa cụ thể, rõ ràng. Trong các luật chuyên ngành vẫn còn những quy định chung chung như: “Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về lĩnh vực… trên địa bàn”. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều cấp cùng quản lý và khi có vấn đề thì khó xác định được trách nhiệm thuộc cấp nào. Do vậy, vẫn còn tình trạng UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã) đều phải thực hiện nhiệm vụ giống nhau, tạo ra sự trùng lặp trong quản lý. Đơn cử: Khoản 2 Điều 27 Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2012 quy định “Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm sau đây: a) Ban hành theo thẩm quyền chương trình, kế hoạch, đề án về phổ biến, giáo dục pháp luật; b) Chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức triển khai và kiểm tra công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; c) Xây dựng, tập huấn, bồi dưỡng, quản lý đội ngũ báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật; thực hiện chuẩn hóa đội ngũ giáo viên dạy môn giáo dục công dân, giáo viên, giảng viên dạy pháp luật theo quy định của pháp luật; d) Tạo điều kiện để các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp hỗ trợ cho hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật”. Thẩm quyền của từng cấp UBND chỉ được làm rõ sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 28/2013/NĐ-CP ngày 04/4/2023 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật.

Thứ hai, nội dung phân định trách nhiệm, quyền hạn của trung ương và địa phương trong một số trường hợp chưa phát huy được tính chủ động của địa phương. Chẳng hạn, phân cấp quản lý tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, cụ thể là quy định thẩm quyền quyết định số lượng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp do Chính phủ quyết định. Do vậy, UBND cấp tỉnh không được quyết định số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập, mà chỉ thực hiện sau khi được Bộ Nội vụ phê duyệt số lượng. Điều này, làm hạn chế đến việc chủ động, kịp thời của địa phương.

Thứ ba, việc phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương còn nặng về chuyển giao công việc (nhiệm vụ) từ cấp trên xuống chứ chưa chuyển giao tương xứng với thẩm quyền và nguồn lực cần thiết (tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính) cho việc tổ chức thực hiện phân cấp. Do vậy, chính quyền địa phương vẫn chưa đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng giải quyết được.

Thứ tư, hiện nay, phân quyền, phân cấp còn mang tính đồng đều giữa các địa phương, chưa tính tới đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực, điều kiện bảo đảm thực hiện và khả năng quản lý, điều hành của từng cấp. Theo đó, chưa phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực, tính chủ động, sáng tạo của các địa phương.

Thứ năm, vấn đề về thanh tra, kiểm soát, kiểm tra việc thực hiện phân cấp, phân quyền còn thiếu chặt chẽ. Việc thanh tra, kiểm soát, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở nhiều nơi thực hiện chưa nghiêm, dẫn tới nhiều địa phương lợi dụng sự buông lỏng trong quản lý, lợi dụng nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền” quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ, lạm dụng quyền lực nhà nước, phục vụ lợi ích cá nhân, “lợi ích nhóm”.

4. Một số đề xuất, kiến nghị đẩy mạnh phân quyền, phân cấp

Trong thời gian tới, để đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu hiện nay, theo tác giả cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, tiếp tục rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương bảo đảm phù hợp với tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và đảm bảo tính hợp lý, khả thi trên thực tế. Theo đó, các văn bản pháp luật cần làm rõ thuật ngữ phân quyền, phân cấp, nguyên tắc, cơ chế bảo đảm, trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong thực hiện phân quyền, phân cấp; góp phần tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp nhiệm vụ giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước, phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn phân cấp, phân quyền với việc tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính, ưu tiên bảo đảm các nguồn lực đẩy nhanh việc thực hiện dịch vụ công trực tuyến mức độ 4; nâng cao chất lượng công vụ, công chức và cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong tình hình mới; tăng cường trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương hành chính trong thực thi công vụ và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị.

Hai là, các bộ, ngành, địa phương cần đánh giá xác định rõ hơn nữa những điều kiện, nguồn lực bảo đảm cần thiết cho việc thực hiện phân quyền, phân cấp, phát huy tính chủ động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, trong đó tập trung các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp.

Ba là, cần dựa trên những yếu tố đặc thù như: Điều kiện lịch sử, văn hóa, kinh tế, chính trị của mỗi địa phương khác nhau để quy định các nội dung phân quyền, phân cấp phù hợp cho các cấp chính quyền nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước và phát huy các tiềm năng, lợi thế của mỗi địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội.

Bốn là, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ được phân quyền, phân cấp, phát huy vai trò giám sát, kiểm soát quyền lực của Trung ương và các thiết chế tại địa phương. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước, giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội trong cung cấp thông tin, trách nhiệm giải trình về các nội dung liên quan đến phân cấp, phân quyền bảo đảm việc giám sát được thực hiện hiệu quả nhằm khắc phục tình trạng “tham nhũng, lãng phí trên một số lĩnh vực, địa bàn vẫn còn nghiêm trọng, phức tạp, với những biểu hiện ngày càng tinh vi, gây bức xúc trong xã hội”[4].

Có thể thấy, chính sách phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước trong thời gian qua đã có những bước tiến quan trọng, tạo khung pháp lý cơ bản về phân định quyền hạn, trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, vẫn tồn tại những vấn đề bất cập đòi hỏi Nhà nước cần quan tâm hoàn thiện để bảo đảm việc phân cấp, phân quyền thực sự phù hợp với điều kiện từng địa phương, khắc phục những bất cập, phát huy năng lực của các cấp chính quyền, không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của quản lý nhà nước./.

ThS. Lê Thị Huyền

Trường Chính trị Lê Duẩn tỉnh Quảng Trị

[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, Nxb. Quốc gia Sự thật, Hà Nội, năm 2021, tr. 177.

[2] Bộ Tư pháp, Viện Khoa học pháp lý, Từ điển luật học, Nxb. Từ điển Bách Khoa - Nxb. Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr. 614, 615.

[3] Bộ Tư pháp, Viện Khoa học pháp lý, Từ điển luật học, Nxb. Từ điển Bách Khoa - Nxb. Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr. 612.

[4] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, tr. 93.