Một số vấn đề pháp lý về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai tại Việt Nam

Từ khóa: lấn biển; đất lấn biển; pháp luật về lấn biển; Luật Đất đai năm 2024.

Nhận bài: 28/3/2026 Hoàn thành biên tập: 11/8/2026 Duyệt đăng: 14/8/2026

SOME LEGAL ISSUES REGARDING SEA RECLAMATION FROM THE PERSPECTIVE OF LAND LAW IN VIETNAM

Abstract: Vietnam possesses a long coastline and enjoys significant advantages regarding sea reclamation. This study employs analytical, synthetic, and comparative methods to clarify the concept of sea reclamation, the history of regulations concerning sea reclamation within Land Laws, and the legal gaps that existed prior to the enactment of the 2024 Land Law. Furthermore, the study analyzes the limitations of current land legislation and proposes solutions to improve the legal framework for sea reclamation in the near future-addressing aspects such as principles and conditions for reclamation, coordinates of reclamation areas, management and use of reclaimed land, land allocation for public infrastructure, and the use of marine areas to generate land funds for payment in Build-Transfer (BT) projects.

Keywords: Sea reclamation; reclaimed land; sea reclamation law; Land Law of 2024.

Article received:28/3/2026 Editing completed:11/8/2026 Approvedfor publication: 14/8/2026

Đặt vấn đề

Việt Nam có bờ biển dài hơn 3.260 km với hơn 3.000 hòn đảo lớn nhỏ, diện tích biển khoảng 01 triệu km², gấp 03 lần diện tích đất liền¹. Các địa phương ven biển đang đẩy mạnh phát triển kinh tế biển, hình thành các không gian đô thị ven biển và bồi lấp mặt biển, phát huy lợi thế điều kiện tự nhiên hình thành nên các khu vực lấn biển². Một mặt, lấn biển góp phần mở rộng quỹ đất, bảo vệ quốc phòng an ninh trên biển, phát triển kinh tế, quảng bá hình ảnh đất nước. Tuy nhiên, nếu không được quản lý, kiểm soát chặt chẽ, hoạt động lấn biển có thể dẫn đến ô nhiễm môi trường, phá hủy hệ sinh thái, ảnh hưởng đến giao thông hàng hải và đời sống của người dân. Để thực hiện Nghị quyết số 20-NQ/TW ngày 28/7/2026 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về xây dựng và phát triển Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh (Nghị quyết số 20-NQ/TW) và Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan (Nghị quyết số 21-NQ/TW), trong thời gian tới, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó có hoàn thiện pháp luật về lấn biển.

1. Khái quát về lấn biển

Lấn biển thường bắt nguồn từ việc khai hoang đất từ các cửa sông và dọc theo các bờ biển để làm chỗ ở, chăn nuôi, trồng trọt. Tại Hà Lan, các khu đồi nhân tạo do những người ở khu vực hạ lưu các con sông xây dựng để tiêu thoát nước của vùng đất trũng và đầm lầy. Tại Nhật Bản, do diện tích đồng bằng nhỏ và không đủ lương thực “tự cung tự cấp”, nên việc khai khẩn đất đai sớm đã được thực hiện để phát triển nông nghiệp.

Hiện, hoạt động lấn biển phát triển thành nhiều mô hình khác nhau: Hà Lan xây dựng Flevopolder (970 km²) để thử nghiệm mô hình đô thị bền vững, quản trị nước; Nhật Bản xây dựng sân bay Kansai (5,2 km²) để tạo biểu tượng công nghệ quốc gia, tối ưu logistics; Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất xây đảo Palm Jumeirah (5,6 km²) để định vị trung tâm du lịch, tài chính toàn cầu³.

Nhiều quốc gia đã thực hiện các dự án lấn biển quy mô lớn như: Ai Cập, Maroc, Senegal, Tunisia ở Châu Phi; Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Iraq, Nhật Bản, Malaysia,

Myanmar, Hàn Quốc, Pakistan, Thái Lan, Việt Nam ở Châu Á; Bỉ, Đan Mạch, Đức, Ý, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Romania, Tây Ban Nha, Vương quốc Liên hiệp Anh, Bắc Ireland ở Châu Âu; Liên bang Nga; các bang phía đông nam của Hoa Kỳ ở Bắc Mỹ; Argentina, Colombia, Venezuela ở Nam Mỹ⁴…

Trên thế giới, dưới góc độ ngôn ngữ, thuật ngữ thường được sử dụng để mô tả về lấn biển/cải tạo đất ven biển là Reclamation/Land Reclamation. Theo từ điển Oxford, Reclamation là quá trình cải tạo các khu vực đất có điều kiện tự nhiên quá ngập nước hoặc quá khô cằn thành đất có khả năng sử dụng cho mục đích xây dựng, sản xuất nông nghiệp hoặc các mục đích sử dụng hợp pháp khác. Dưới góc độ cách thức hình thành, tại Phillipine, lấn biển được hiểu là quá trình được thực hiện có chủ đích nhằm chuyển đổi đất bãi triều ven bờ, khu vực ngập nước hoặc các vùng mặt nước thành đất liền ổn định, lâu dài thông qua hoạt động san lấp hoặc các biện pháp khác sử dụng vật liệu nạo vét và các vật liệu thích hợp khác để phục vụ những mục đích xác định⁵. Dưới góc độ pháp lý, theo pháp luật Nam Phi, lấn biển là quá trình tạo ra vùng đất mới từ biển⁶; theo pháp luật Indonesia, lấn biển là quá trình tạo ra đất mới từ biển hoặc đáy sông⁷; theo pháp luật Malaysia, lấn biển là việc có được (tạo thêm) đất từ biển, vùng đất ngập nước hoặc các vùng nước khác⁸; theo pháp luật Australia, lấn biển là hoạt động cải tạo, tạo lập đất trên các khu vực nằm ngoài hoặc dưới mực nước triều cao của vùng nước thủy triều hoặc cải tạo phần đáy của vịnh, sông, đầm lầy và các vùng nước khác, cùng với phần đất liền kề thuộc khu vực lấn biển⁹... Mặc dù, mỗi quốc gia có cách định nghĩa riêng về lấn biển, tuy nhiên, nhìn chung đều hướng tới điểm tương đồng về bản chất của lấn biển là quá trình mở rộng diện tích đất liền bằng cách chiếm dụng không gian biển thông qua các hoạt động nhân tạo.

Tại Việt Nam, dưới góc độ ngôn ngữ, theo từ điển Tiếng Việt, từ “lấn” có nghĩa là mở rộng phạm vi, chiếm sang phạm vi khác; do đó, lấn biển là việc mở rộng đất liền bằng cách chiếm lấy diện tích biển¹⁰. Dưới góc độ cách thức hình thành, lấn biển là quá trình can thiệp chủ động của con người nhằm mở rộng ranh giới đất liền bằng cách bồi đắp các loại vật liệu vào những vùng biển để biến thành quỹ đất có khả năng sử dụng cho các mục đích khác nhau. Dưới góc độ pháp lý, lấn biển là việc mở rộng diện tích đất trong phạm vi từ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm về phía biển thuộc vùng biển Việt Nam¹¹. Có thể thấy, ở các góc độ khác nhau, cách tiếp cận khái niệm lấn biển của Việt Nam khá tương đồng với cách tiếp cận của một số quốc gia trên thế giới, bên cạnh đó, Việt Nam xác định rõ phạm vi bên trong và bên ngoài của lấn biển, phù hợp với Công ước Liên hợp quôc vế Luật biển.

Trong lịch sử, hoạt động khai hoang lấn biển đã được thực hiện rất sớm, từ thời đại phong kiến nhà Trần (Trần Nhân Tông - năm 1248), khi con người bắt đầu tiến ra biển, tận dụng nguồn lợi vô giá từ biển cả. Hoạt động này diễn ra mạnh mẽ, quy mô lớn từ thời nhà Lê vào thế kỷ XV. Đến thời nhà Nguyễn, khai hoang, lấn biển trở thành quốc sách, có ngành quan “danh điền sứ” trông coi. Trong thời gian này đã xuất hiện một số chuyên gia lỗi lạc về khai hoang lấn biển, tiêu biểu như Nguyễn Công Trứ (giai đoạn 1778 - 1859).

Sau năm 1954, Việt Nam tiếp tục chủ trương khai hoang xây dựng các vùng kinh tế dân cư mới. Chính phủ đã thành lập Cục Khai hoang nhân dân thuộc Bộ Nông trường, sau là Tổng cục Khai hoang trực thuộc Hội đồng Chính phủ (02/1963)¹². Tại Thái Bình, năm 1955 - 1960, nhờ khai hoang lấn biển mà xã Đông Minh được thành lập; năm 1960 thành lập thêm xã Nam Thịnh; năm 1962 - 1963 thành lập các xã Nam Cường, Hưng Quỳnh, Thụy Tân, Thái Đô, Nam Hưng, Đông Hải và Đông Tr๳. Tại những vùng ven biển khác của đồng bằng Bắc Bộ, tình hình khẩn hoang, quai đê lấn biển, những làng xã mới thành lập là hiện tượng phổ biến¹⁴. Trong lịch sử Việt Nam, quai đê lấn biển, vươn ra biển Đông là hướng đi đúng, dựa trên cơ sở kết hợp hai nhiệm vụ kinh tế và quốc phòng¹⁵.

Gần đây, hoạt động lấn biển diễn ra ở nhiều nơi trên cả nước như Dự án đầu tư xây dựng, kinh doanh cơ sở hạ tầng khu công nghiệp - cảng biển - phi thuế quan Nam Đình Vũ (thành phố Hải Phòng); Khu đô thị du lịch Hùng Thắng (thành phố Quảng Ninh); Khu đô thị quốc tế Đa Phước (thành phố Đà Nẵng); Khu đô thị mới Rạch Giá (An Giang); Dự án Saigon Sunbay (Thành phố Hồ Chí Minh)¹⁶…

2. Quy định về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai tại Việt Nam

Lấn biển là hoạt động liên ngành, chịu sự điều chỉnh của nhiều lĩnh vực pháp luật như đất đai, nhà ở, kinh doanh bất động sản, đầu tư, xây dựng, môi trường, biển hải đảo… Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ phân tích các quy định về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai, qua đó, làm rõ quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về lấn biển và những vấn đề đặt ra trong các quy định hiện hành.

2.1. Sự hình thành và phát triển quy định về lấn biển trong Luật Đất đai qua các thời kỳ

Nhìn lại lịch sử Luật Đất đai qua các thời kỳ cho thấy, Luật Đất đai năm 1987 (Điều 2), Luật Đất đai năm 1993 (Điều 5), Luật Đất đai năm 2003 (Điều 12), Luật Đất đai năm 2013 (Điều 9) mới dừng lại ở quy định mang tính nguyên tắc: Nhà nước khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học, công nghệ vào khai hoang, lấn biển. Pháp luật đất đai trong các thời kỳ này chưa có văn bản quy pháp phạm luật riêng để cụ thể hóa quy định về lấn biển ¹⁷.

Việc thiếu các quy định cụ thể về lấn biển tạo khoảng trống pháp lý chưa theo kịp với thực tiễn, gây khó khăn, vướng mắc khi triển khai các dự án đầu tư lấn biển. Chủ đầu tư phải thực hiện đồng thời thủ tục giao khu vực biển và thủ tục giao đất, cho thuê đất hình thành sau lấn biển theo hai hệ thống pháp luật khác nhau; đồng thời, phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính liên quan đến khu vực biển và phần đất hình thành sau lấn biển. Trong khi đó, pháp luật đất đai chưa quy định cụ thể việc xác định tiền sử dụng đất trong trường hợp này, gây khó khăn trong xác định nghĩa vụ tài chính và kéo dài thời gian thực hiện dự án¹⁸.

Trước thực trạng đó, khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai năm 2024¹⁹ đã chính thức định nghĩa “lấn biển” và Điều 190 quy định về hoạt động lấn biển. Bên cạnh đó, hoạt động lấn biển còn được đề cập tại một số quy định về quy hoạch sử dụng đất (các điều 65, 66, 69); thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 79), phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất (Điều 113). Đặc biệt, khoản 6 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “Việc giao khu vực biển để thực hiện hoạt động lấn biển được tiến hành đồng thời với việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư”. Quy định này bước đầu tạo sự gắn kết giữa quản lý không gian biển với quản lý đất đai, đồng thời, góp phần rút ngắn trình tự, thủ tục hành chính và tháo gỡ khó khăn cho nhà đầu tư.

Khoản 7 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 giao Chính phủ quy định chi tiết về hoạt động lấn biển. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 42/2024/NĐ-CP ngày 16/4/2024 quy định về hoạt động lấn biển (Nghị định số 42/2024/NĐ-CP). Tuy nhiên, thời điểm có hiệu lực của Nghị định này (ngày 16/4/2024) sớm hơn thời điểm có hiệu lực của Luật Đất đai năm 2024 (ngày 01/7/2025) nên phát sinh sự chưa thống nhất về căn cứ và trình tự, thủ tục áp dụng.

Trong bối cảnh đó, Quốc hội thông qua Luật số 43/2024/QH15 ngày 29/6/2024, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai số 31/2024/QH15, Luật Nhà ở số 27/2023/QH15, Luật Kinh doanh bất động sản số 29/2023/QH15 và Luật Các tổ chức tín dụng số 32/2024/QH15, theo đó, cho phép Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực sớm từ ngày 01/8/2024. Để triển khai thi hành Luật, Chính phủ đã ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành, trong đó, đưa toàn bộ nội dung về lấn biển vào Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (Nghị định số 102/2024/NĐ-CP) và bãi bỏ Nghị định số 42/2024/NĐ-CP.

Như vậy, Luật Đất đai năm 2024 và Nghị định số 102/2024/NĐ-CP bước đầu thiết lập cơ sở, nền tảng pháp lý quan trọng trong hệ thống chính sách, pháp luật về lấn biển. Bên cạnh đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 254/2025/QH15 ngày 11/12/2025 quy định một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai, trong đó, sửa đổi, bổ sung một số nội dung liên quan đến lấn biển. Đây là những văn bản pháp luật quan trọng điều chỉnh hoạt động lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai.

2.2. Một số vướng mắc, bất cập trong quy định hiện hành về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai tại Việt Nam

Mặc dù, pháp luật đất đai đã có bước tiến quan trọng khi lần đầu tiên quy định tương đối cụ thể về hoạt động lấn biển, tuy nhiên một số quy định hiện hành tồn tại vướng mắc, bất cập cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện. Cụ thể:

Thứ nhất, chưa xác định đầy đủ địa vị pháp lý của đất hình thành từ hoạt động lấn biển.

Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 mới đưa ra khái niệm “lấn biển”, chưa quy định khái niệm về “đất lấn biển” hoặc “đất được hình thành từ hoạt động lấn biển”. Điều 9 Luật Đất đai năm 2024 về phân loại đất mới đề cập đến các loại đất hình thành tự nhiên, chưa quy định về đất lấn biển là loại đất có tính nhân tạo, hình thành từ hoạt động lấn biển. Điều 12 Luật Đất đai năm 2024 về sở hữu đất đai mới đề cập dưới góc độ tài nguyên có sẵn như quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013²⁰, mà chưa bao quát trường hợp đất hình thành từ hoạt động lấn biển do chủ đầu tư thực hiện bằng nguồn vốn không phải ngân sách nhà nước. Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 mới tiếp cận lấn biển dưới góc độ “hoạt động”, mà chưa tiếp cận dưới góc độ “đất đai”. Những quy định trên cho thấy, pháp luật đất đai hiện tồn tại khoảng trống pháp lý khi chưa thiết lập cơ sở pháp lý mang tính căn bản về quản lý, sử dụng đối với đất lấn biển.

Thứ hai, chưa quy định đầy đủ về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng đất lấn biển.

Pháp luật đất đai chưa có quy định riêng về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng đất lấn biển. Việc áp dụng cơ học các quy định chung về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất chưa phản ánh đầy đủ những quan hệ pháp luật đặc thù phát sinh từ quá trình hình thành và sử dụng loại đất này, nhất là trách nhiệm trong bảo vệ môi trường, duy trì công trình và quản lý rủi ro.

Thực tiễn cho thấy, việc quản lý hoạt động lấn biển tại một số địa phương còn phát sinh vi phạm²¹. Chẳng hạn, dự án trồng rừng, nuôi rong biển kết hợp du lịch sinh thái đảo Hòn Rùa, chủ đầu tư đã đổ đất đá lấn vịnh Nha Trang gần 13.000 m²; dự án Công viên Văn hóa giải trí thể thao Nha Trang Sao đã lấn vịnh Nha Trang trái phép 2,3 ha²². Tại dự án lấn biển La Gi, tỉnh Bình Thuận, dù chưa được Sở Xây dựng thông báo đủ điều kiện chuyển nhượng nhưng chủ đầu tư đã ký 335 hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo tiến độ, thu về hơn 535 tỷ đồng²³.

Những trường hợp trên cho thấy, bên cạnh xác định các quyền về sử dụng đất, cần thiết lập nghĩa vụ và trách nhiệm đặc thù đối với người sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển nhằm đáp ứng yêu cầu về môi trường, an toàn công trình, quản lý rủi ro và lợi ích công cộng.

Thứ ba, bất cập về điều kiện và cơ chế kiểm soát hoạt động lấn biển tại các khu vực đặc thù.

Khoản 3 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 quy định đối với một số khu vực liên quan đến quốc phòng, an ninh, hàng hải, di sản, đa dạng sinh học, lợi ích công cộng24, hoạt động lấn biển chỉ được thực hiện khi được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư. Quy định này là hợp lý để kiểm soát chặt chẽ hoạt động lấn biển tại một số khu vực quan trọng, thiết yếu.

Tuy nhiên, khoản 6 Điều 11 Nghị quyết số 254/2025/QH15 quy định hoạt động lấn biển phải tuân thủ các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 190 của Luật Đất đai năm 2024 mà không phải áp dụng điều kiện được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư đối với hoạt động lấn biển mà có phần diện tích thuộc một trong các khu vực quy định tại khoản 3 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024.

Việc không áp dụng điều kiện quy định khoản 3 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 mà chỉ áp dụng các nguyên tắc tại khoản 2 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 đặt ra nguy cơ thiếu căn cứ pháp lý rõ ràng và thiếu “chốt chặn” trong quá trình xem xét phê duyệt dự án lấn biển tại các khu vực cần được kiểm soát đặc biệt. Đồng thời, việc không thiết lập cơ chế thẩm định, giám sát thay thế có thể dẫn đến giảm hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động lấn biển. Trong khi đó, các nguyên tắc tại khoản 2 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 chủ yếu mang tính định hướng, khái quát, khó lượng hóa, dễ dẫn đến cách hiểu, cách áp dụng khác nhau giữa các địa phương. Tại Tuần Châu, việc vươn biển tới vài kilomet làm hẹp cửa ngõ Vịnh Hạ Long nối tuyến đường biển ra vùng vịnh Cát Bà và Quảng Yên, ảnh hưởng tới dòng chảy của các con sông từ Cửa Lục đổ ra biển, gây bồi lắng và làm suy giảm chất lượng nước Vịnh Hạ Long; UNESCO đã nhiều lần cảnh báo Vịnh Hạ Long trong việc bảo vệ di sản trước tác động của các dự án lấn biển²⁵.

Thứ tư, bất cập trong xác định tọa độ, ranh giới khu vực lấn biển.

Khoản 1 Điều 70 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định: “Khu vực biển được xác định để lấn biển phải được xác định cụ thể vị trí, diện tích, ranh giới, tọa độ theo quy định của pháp luật về đo đạc và bản đồ”. Tuy nhiên, tại thời điểm vẫn đang là “khu vực biển”, phần đất lấn biển chưa hình thành về mặt vật lý, do đó, việc yêu cầu xác định “cụ thể” tọa độ, ranh giới để đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại thời điểm này chỉ mang tính dự kiến, phụ thuộc vào thiết kế, giả định, khó bảo đảm chính xác tuyệt đối. Mặt khác, tọa độ, ranh giới của khu vực biển có thể chênh lệch với diện tích đất thực tế sau khi nghiệm thu công trình và trong quá trình khai thác, sử dụng đất lấn biển do tác động của thời tiết, sụt lún, sạt lở.

Thứ năm, bất cập về quỹ đất dành cho công trình hạ tầng công cộng và lối xuống biển.

Khoản 4 Điều 70 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định: “Khi lập, phê duyệt quy hoạch xây dựng chi tiết của dự án đầu tư lấn biển hoặc dự án đầu tư có hạng mục lấn biển phải bố trí và dành quỹ đất để xây dựng công trình hạ tầng công cộng, bao gồm lối đi xuống biển theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”. Quy định này nhằm bảo đảm quyền tiếp cận biển của người dân, hạn chế nguy cơ đóng kín bờ biển hoặc tự ý thu phí xuống biển. Tuy nhiên, quy định này còn mang tính hình thức khi chưa đặt ra tỷ lệ phần trăm tối thiểu và tối đa quỹ đất cho hạ tầng công cộng, chưa làm rõ trách nhiệm và cơ chế quản lý, vận hành diện tích đất lấn biển sau khi hình thành. Điều này dẫn đến việc địa phương bố trí rất ít quỹ đất công cộng, mang tính hình thức hoặc bố trí quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn lực, đồng thời, tiềm ẩn nguy cơ lấn chiếm hoặc sử dụng không đúng mục đích.

Thứ sáu, chưa quy định cụ thể về sử dụng khu vực biển để tạo quỹ đất thanh toán cho dự án BT26.

Pháp luật đất đai chưa quy định cụ thể, rõ ràng về việc sử dụng khu vực biển để làm quỹ đất thanh toán cho các dự án BT, nhất là về cơ chế đấu giá, đấu thầu, xác định giá trị quỹ đất, trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất... Trong khi đó, khu vực lấn biển thường có vị trí thuận lợi, tạo ra chênh lệch giá trị thương mại lớn trước và sau khi lấn biển, gây vướng mắc cho một số địa phương đối với trường hợp lấn biển để tạo quỹ đất thực hiện dự án BT.

3. Một số đề xuất, kiến nghị hoàn thiện quy định về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai tại Việt Nam

Từ những vướng mắc, bất cập trên, để hoàn thiện các quy định về lấn biển dưới góc độ pháp luật đất đai, nghiên cứu đề xuất thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:

Thứ nhất, bổ sung quy định xác định địa vị pháp lý của đất hình thành từ hoạt động lấn biển. Theo đó, bổ sung vào Điều 3 Luật Đất đai năm 2024 khái niệm “đất lấn biển” hoặc “đất hình thành từ hoạt động lấn biển”; bổ sung vào Điều 9 Luật Đất đai năm 2024 phân loại đất đối với đất lấn biển; khẳng định rõ tại Điều 12 Luật Đất đai năm 2024 về chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu đối với đất đai bao gồm cả đất lấn biển; nhà đầu tư chỉ có quyền sử dụng đất lấn biển được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 cần hoàn thiện theo hướng quy định cụ thể về chế độ quản lý, sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển, gồm việc xác định mục đích sử dụng đất, căn cứ và thời điểm giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và các vấn đề khác có liên quan. Qua đó, khắc phục khoảng trống pháp lý hiện nay và bảo đảm sự thống nhất giữa pháp luật về lấn biển với pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai.

Thứ hai, bổ sung quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm đặc thù của người sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển. Luật Đất đai năm 2024 cần bổ sung quy định riêng về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển, trên cơ sở các quyền, nghĩa vụ chung của người sử dụng đất nhưng có tính đến đặc thù của loại đất này. Về quyền, cần làm rõ việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật, gồm chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và các quyền khác theo quy định. Đồng thời, cần bổ sung nhóm nghĩa vụ đặc thù của người sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển. Theo đó, người sử dụng đất phải có trách nhiệm bảo vệ môi trường, duy trì an toàn và ổn định công trình lấn biển; thực hiện các biện pháp phòng ngừa, khắc phục sụt lún, sạt lở; bảo đảm không gây ảnh hưởng bất lợi đến dòng chảy, hệ sinh thái, cảnh quan, giao thông hàng hải và các lợi ích công cộng có liên quan. Việc quy định các nghĩa vụ đặc thù này góp phần nâng cao trách nhiệm của người sử dụng đất trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển.

Thứ ba, hoàn thiện điều kiện và cơ chế kiểm soát hoạt động lấn biển tại các khu vực đặc thù. Đối với hoạt động lấn biển tại các khu vực có tính chất đặc thù, cần tổng kết, đánh giá đầy đủ việc thực hiện Nghị quyết số 254/2025/QH15 để xác định những ưu điểm, hạn chế và những vấn đề phát sinh trong thực tiễn; trên cơ sở đó, rà soát để không bỏ sót thẩm quyền kiểm soát của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đối với những hoạt động lấn biển có quy mô lớn hoặc có khả năng tác động đáng kể đến quốc phòng, an ninh, môi trường, hệ sinh thái, di sản và lợi ích công cộng. Trên cơ sở kết quả tổng kết, cần xem xét khôi phục cơ chế chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư đối với những trường hợp thực sự cần thiết hoặc thiết lập cơ chế kiểm soát thay thế có hiệu quả tương đương. Trường hợp không áp dụng lại cơ chế chấp thuận như trước đây, pháp luật cần xác định rõ tiêu chí phân loại khu vực lấn biển theo mức độ quan trọng; thẩm quyền và nội dung thẩm định; trách nhiệm của cơ quan chuyên môn; cơ chế giám sát trong và sau quá trình thực hiện dự án. Qua đó, bảo đảm việc giảm thủ tục hành chính không đồng nghĩa với giảm mức độ kiểm soát của Nhà nước đối với hoạt động lấn biển.

Bên cạnh đó, cần quy định chi tiết, cụ thể hơn khoản 2 Điều 190 Luật Đất đai năm 2024, nhất là các tiêu chí để đánh giá việc tuân thủ các nguyên tắc lấn biển như “đánh giá đầy đủ về kinh tế, xã hội, môi trường”, “khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên biển”, “bảo đảm hài hòa lợi ích của tổ chức, cá nhân”. Việc lượng hóa các tiêu chí này tạo cơ sở thống nhất cho thẩm định, phê duyệt, kiểm tra và giám sát hoạt động lấn biển, hạn chế cách hiểu và áp dụng khác nhau giữa các địa phương.

Thứ tư, hoàn thiện quy định về xác định tọa độ, ranh giới khu vực lấn biển. Đối với việc xác định tọa độ, ranh giới khu vực lấn biển, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP cần cho phép xác định tạm thời tọa độ, ranh giới phần khu vực biển dự kiến lấn biển khi đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đồng thời, quy định cơ chế điều chỉnh sau khi nghiệm thu công trình và khi cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Cần quy định rõ trình tự, thủ tục đo đạc, cập nhật diện tích, tọa độ thực tế trong quá trình quản lý, sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển, phù hợp với đặc điểm có thể biến động của loại đất này.

Thứ năm, quy định cụ thể về quỹ đất xây dựng công trình hạ tầng công cộng và lối xuống biển. Đối với quỹ đất dành cho công trình hạ tầng công cộng và lối xuống biển, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP cần quy định cụ thể tỷ lệ tối thiểu và tối đa quỹ đất phải dành cho mục đích này trong các dự án lấn biển. Trên cơ sở khung tỷ lệ chung, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể quyết định tỷ lệ cụ thể phù hợp với điều kiện của từng địa phương nhưng không tạo ra sự chênh lệch quá lớn giữa các dự án, địa phương. Đồng thời, cần bổ sung cơ chế theo dõi, giám sát của cộng đồng dân cư đối với việc quản lý, sử dụng quỹ đất công cộng này nhằm bảo đảm quỹ đất được sử dụng đúng mục đích và quyền tiếp cận biển của người dân.

Thứ sáu, hoàn thiện cơ chế sử dụng khu vực biển để tạo quỹ đất thanh toán cho dự án BT. Đối với việc sử dụng khu vực biển để tạo quỹ đất thanh toán cho dự án BT, Luật Đất đai năm 2024 cần quy định rõ căn cứ pháp lý và cơ chế thực hiện, gồm: sử dụng quỹ đất dự kiến hình thành từ lấn biển để thanh toán cho nhà đầu tư; xác định giá trị dự kiến của quỹ đất trong giai đoạn chuẩn bị dự án và tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu; xác định giá trị quỹ đất dùng để thanh toán tại thời điểm Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Các quy định này cần bảo đảm công khai, minh bạch, kiểm soát chặt chẽ giá trị quỹ đất, hạn chế thất thoát tài sản công, nhất là trong trường hợp giá trị thương mại của khu vực lấn biển có sự thay đổi lớn trước và sau khi hình thành đất.

Kết luận

Lấn biển là hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong tạo lập quỹ đất, mở rộng không gian phát triển và khai thác hiệu quả tiềm năng kinh tế biển của Việt Nam. Pháp luật đất đai qua các thời kỳ đã từng bước ghi nhận và điều chỉnh hoạt động này; đặc biệt, Luật Đất đai năm 2024 đã tạo bước chuyển quan trọng khi lần đầu tiên quy định trực tiếp về lấn biển, góp phần hình thành cơ sở pháp lý cho việc quản lý và thực hiện hoạt động này. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn còn một số bất cập về địa vị pháp lý của đất hình thành từ lấn biển, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, cơ chế kiểm soát, xác định tọa độ, ranh giới, quỹ đất công cộng và cơ chế tạo quỹ đất thanh toán cho dự án BT. Do đó, thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về lấn biển theo hướng đồng bộ, minh bạch và kiểm soát chặt chẽ, vừa tạo điều kiện khai thác hiệu quả không gian biển, tạo lập quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, vừa bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, hệ sinh thái, lợi ích công cộng và quyền tiếp cận biển của người dân. Việc hoàn thiện các quy định này góp phần khơi thông nguồn lực từ biển, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất hình thành từ hoạt động lấn biển và bảo đảm phát triển bền vững.

ThS. NCS. Trần Thị Phương Liên

Học viện Tài chính

[1]. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2023) (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường), Báo cáo Quy hoạch không gian biển quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

[2]. Đỗ Công Tú & Đỗ Văn Phép (2025), Mở rộng không gian lấn biển của đô thị, bài học từ kinh nghiệm thành phố Rạch Giá, tỉnh Kiên Giang, Tạp chí Xây dựng, tháng 3/2025.

[3]. Bộ Tài chính (2026), Báo cáo đánh giá tác động chính sách đề nghị xây dựng Nghị định quy định chi tiết về cơ chế, chính sách đặc thù xây dựng Khu đô thị lấn biển tại thành phố Đà Nẵng (Hồ sơ gửi Bộ Tư pháp thẩm định).

[4]. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021) (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường), Báo cáo đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng Nghị định quy định lấn biển.

[5]. Philippine Reclamation Authority Administrative Order No. 2019-4- Implementing Rules and Regulations of Executive Order No.74.

[6]. Nguyễn Thục Anh, Trần Thị Liên, Vũ Hồng Hà, Bùi Thị Thủy, Hoàng Trưởng (2022), Kinh nghiệm của một số quốc gia trong quản lý hoạt động lấn biển và đề xuất cho Việt Nam, Tạp chí Môi trường, chuyên đề III, tháng 9/2022.

[7]. Sukanda Husin (2017), Reclamation in the view of the protection of marine environment under The environmental Law and The law concerning the management of coastal areas and small islands, Indonesian Journal of Internationl Law.

[8]. Su Yin Chee, Abdul Ghapar Othman, Yee Kwang Sim, Amni Nabilah Mat Adam, Louise B. Firth (2017), Land reclamation and artificial islands: Walking the tightrope between development and conservation, Global Ecology and Conversation 12.

[9]. Reclamation Act 1930.

[10]. Dương Văn Quý (2025), Hoàn thiện pháp luật về lấn biển tại Việt Nam, Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử, tháng 3/2025.

[11]. Điều 3 Luật Đất đai năm 2024.

[12]. Quyết định số 16-CP ngày 20/02/1963 của Hội đồng Chính phủ về việc tách Cục Khai hoang nhân dân ra khỏi Bộ Nông trường và đặt thành một cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ.

[13]. Trần Văn Xuyên (1992), Khai hoang lấn biển và những biện pháp chủ yếu phát triển kinh tế xã hội ở các điểm kinh tế, dân cư mới vùng ven biển đồng bằng Bắc Bộ Việt Nam, Luận án Phó tiến sỹ khoa học kinh tế, Hà Nội, tr.38.

[14]. Đoàn Đình Thi (1996), Thủy nông trong sự nghiệp lấn biển ở huyện Tiền Hải, Thái Bình, Luận án Phó tiến sỹ khoa học lịch sử, Viện Dân tộc học, tr.66.

[15]. Đoàn 500, Cục Hậu cần, Quân khu III (1990), Mười năm lấn biển và xây dựng vùng kinh tế mới, Nxb. Quân đội nhân dân, tr.32.

[16]. Vũ Hồng Hà, Trần Thị Liên, Nguyễn Thục Anh, Nguyễn Công Minh, Phạm Minh Dương (2022), Lấn biển tại các cô thị ven biển châu Á: thực trạng và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Môi trường, chuyên đề III, tháng 9/2022.

[17]. Đoàn Văn Bình (2024), Lấn biển - Thực tiễn thế giới và kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật cho Việt Nam, https://danchuphapluat.vn/lan-bien-thuc-tien-the-gioi-va-kien-nghi-hoan-thien-chinh-sachphap-luat-cho-viet-nam-4313.html, truy cập ngày 23/7/2026.

[18]. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021), tlđd.

[19]. Luật Đất đai số 31/2024/QH15 ngày 18/01/2024, được sửa đổi, b sung bởi Luật số 43/2024/QH15 ngày 29/6/2024.

[20]. Hiến pháp năm 2013, được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 203/2024/QH15 ngày 16/6/2025 của Quốc hội.

[21]. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021), tlđd.

[22]. Báo Điện tử Nhà báo và Công luận (2019), Khánh Hòa thu hồi hơn 130.000 m2 đất của hai dự án lấn biển nhiều sai phạm, https://congluan.vn/khanh-hoa-thu-hoi-hon-130-000-m2-dat-cua-hai-du-an-lanbien-nhieu-sai-pham-post49705.html, truy cập ngày 23/7/2026.

[23]. Báo Điện tử Bảo vệ pháp luật (2025), Phát hiện huy động sai 535 tỉ đồng tại dự án khu dân cư lấn biển La Gi, https://baovephapluat.vn/bao-chi-phong-chong-tham-nhung-tieu-cuc/phat-hien-huy-dong-sai535-ti-dong-tai-du-an-khu-dan-cu-lan-bien-la-gi-188904.html, truy cập ngày 23/7/2026.

[24]. Khu vực bảo vệ di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được công nhận theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa; b) Di sản thiên nhiên theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường; c) Vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan, vùng đất ngập nước quan trọng đã được công bố theo quy định của pháp luật về đa dạng sinh học, pháp luật về lâm nghiệp; d) Khu bảo tồn biển, khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản, cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá theo quy định của pháp luật về thủy sản; đ) Khu vực cảng biển, vùng nước trước cầu cảng, vùng quay trở tàu, khu neo đậu, khu chuyển tải, khu tránh bão, vùng đón trả hoa tiêu, vùng kiểm dịch, luồng hàng hải, vùng nước để xây công trình phụ trợ khác theo quy định của pháp luật về hàng hải; e) Cửa sông và các khu vực đã được quy hoạch, sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh.

[25]. Nguyễn Song Tùng (2021), Kiểm soát chặt chẽ những vấn đề môi trường của các dự án lấn biển, Tạp chí Nghiên cứu Địa lý nhân văn, tháng 6/2021.

[26]. Nghị định số 69/2019/NĐ-CP ngày 15/8/2019 của Chính phủ quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho Nhà đầu tư khi thực hiện Dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (Dự án BT).

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Dương Văn Quý (2025), Hoàn thiện pháp luật về lấn biển tại Việt Nam, Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử, tháng 3/2025.
2. Đoàn 500, Cục Hậu cần, quân khu III (1990), Mười năm lấn biển và xây dựng vùng kinh tế mới, Nxb. Quân đội nhân dân.
3. Đoàn Đình Thi (1996), Thủy nông trong sự nghiệp lấn biển ở huyện Tiền Hải, Thái Bình, Luận án Phó tiến sỹ khoa học lịch sử, Viện Dân tộc học.
4. Đoàn Văn Bình (2024), Lấn biển - Thực tiễn thế giới và kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật cho Việt Nam, https://danchuphapluat.vn/lan-bien-thuc-tien-the-gioi-va-kien-nghihoan-thien-chinh-sach-phap-luat-cho-viet-nam4313.html, truy cập ngày 23/7/2026.
5. Đỗ Công Tú & Đỗ Văn Phép (2025), Mở rộng không gian lấn biển của đô thị, bài học từ kinh nghiệm thành phố Rạch Giá, tỉnh Kiên Giang, Tạp chí Xây dựng, tháng 3/2025.
6. Nguyễn Thục Anh, Trần Thị Liên, Vũ Hồng Hà, Bùi Thị Thủy, Hoàng Trưởng (2022), Kinh nghiệm của một số quốc gia trong quản lý hoạt động lấn biển và đề xuất cho Việt Nam, Tạp chí Môi trường, chuyên đề III, tháng 9/2022.
7. Nguyễn Văn Cương (2024), Hệ thống pháp luật Việt Nam qua 80 năm xây dựng, hoàn thiện và yêu cầu bức thiết của việc đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật, Kỷ yếu Hội thảo khoa học cấp quốc gia Đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới, Bộ Tư pháp, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
8. Nguyễn Song Tùng (2021), Kiểm soát chặt chẽ những vấn đề môi trường của các dự án lấn biển, Tạp chí Nghiên cứu Địa lý nhân văn, tháng 6/2021.
9. Trần Văn Xuyên (1992), Khai hoang lấn biển và những biện pháp chủ yếu phát triển kinh tế xã hội ở các điểm kinh tế, dân cư mới vùng ven biển đồng bằng Bắc Bộ Việt Nam, Luận án Phó tiến sỹ khoa học kinh tế, Hà Nội.
10. Vũ Hồng Hà, Trần Thị Liên, Nguyễn Thục Anh, Nguyễn Công Minh, Phạm Minh Dương (2022), Lấn biển tại các cô thị ven biển châu Á: thực trạng và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Môi trường, chuyên đề III, tháng 9/2022.
11. Sukanda Husin (2017), Reclamation in the view of the protection of marine environment under the environmental Law and the law concerning the management of coastal areas and small islands, Indonesian Journal of Internationl Law.
12. Su Yin Chee, Abdul Ghapar Othman,Yee Kwang Sim, Amni Nabilah Mat Adam, Louise B. Firth (2017), Land reclamation and artificial islands: Walking the tightrope between development and conservation, Global Ecology and Conversation 12.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số Kỳ 2 (458) tháng 8/2026)

Ảnh: Internet