Tuy nhiên, qua một thời gian triển khai trên thực tiễn, bên cạnh những kết quả đạt được, chế định về người thực hiện trợ giúp pháp lý đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Bài viết đã chỉ ra những điểm còn hạn chế về chế định người thực hiện trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật hiện hành, đồng thời đưa ra những đóng góp để khắc phục những hạn chế nhằm hoàn thiện chế định về người thực hiện trợ giúp pháp lý ở Việt Nam hiện nay.

Chế định về người thực hiện trợ giúp pháp lý (TGPL) đang được hoàn thiện ngày càng rõ nét, số lượng các văn bản quy phạm pháp luật có quy định liên quan đến người thực hiện TGPL được ban hành nhiều hơn, thể chế hóa những chủ trương, chính sách của Đảng về công tác TGPL. Lần đầu tiên, các quy định của pháp luật về người thực hiện TGPL được ghi nhận ở văn bản có giá trị pháp lý cao ở cấp độ luật mà các giai đoạn trước chưa đạt được. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 đã đánh dấu một bước phát triển mới của chế định về người thực hiện TGPL. Trong đó, Luật dành toàn bộ Chương IV quy định về người thực hiện TGPL. Bên cạnh đó, Luật Luật sư được ban hành năm 2006 và lần đầu tiên, nội dung về nghĩa vụ thực hiện TGPL miễn phí của luật sư được quy định ở cấp độ luật và thay thế cho các quy định trong Pháp lệnh Luật sư năm 2001. Việc Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 ghi nhận trợ giúp viên pháp lý là người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố giác, bị kiến nghị khởi tố, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của bị hại, đương sự; Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 ghi nhận trợ giúp viên pháp lý là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự; Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ghi nhận trợ giúp viên pháp lý tham gia tố tụng với tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, đã tạo ra sự thống nhất về hoạt động TGPL trong tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và tố tụng hành chính. Có thể nói, đây là một bước tiến trong quá trình hoàn thiện quy định về tư cách tham gia tố tụng của người thực hiện TGPL ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

Các văn bản dưới luật đã quy định khá đồng bộ về điều kiện, tiêu chuẩn, hình thức tham gia TGPL, quyền, nghĩa vụ, hoạt động của người thực hiện TGPL và các vấn đề khác có liên quan về người thực hiện TGPL. Về cơ bản, các quy định về người thực hiện TGPL đã bao quát được hầu hết các vấn đề về người thực hiện TGPL cần được pháp luật điều chỉnh. Tuy nhiên, chế định về người thực hiện TGPL còn bộc lộ một số điểm hạn chế sau đây:

Một là, các quy định của pháp luật về người thực hiện TGPL còn thiếu tính thống nhất, đồng bộ, thể hiện trong nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về người thực hiện TGPL, cụ thể là:

- Về bản chất công việc của trợ giúp viên pháp lý và luật sư là giống nhau khi tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, tư vấn pháp luật hay hình thức cung cấp dịch vụ pháp lý khác cho người dân. Tuy nhiên, quy định của pháp luật hiện hành còn có sự chênh lệch về tiêu chuẩn, điều kiện giữa người thực hiện TGPL là trợ giúp viên pháp lý và luật sư (chẳng hạn, Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 chưa quy định về chế độ tập sự đối với trợ giúp viên pháp lý, trong khi đó, Điều 10 Luật Luật sư năm 2006 quy định thời gian tập sự hành nghề luật sư và đã được đào tạo nghề luật sư là một trong những tiêu chuẩn của luật sư; trợ giúp viên pháp lý được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp thẻ trợ giúp viên pháp lý, còn luật sư được Bộ trưởng Bộ Tư pháp cấp chứng chỉ hành nghề luật sư…).

- Theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006, thì tư vấn viên pháp luật và cộng tác viên TGPL khác (cộng tác viên không phải là luật sư) chỉ tham gia TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật. Tuy vậy, tiêu chuẩn, điều kiện của họ chưa được pháp luật quy định thống nhất. Theo quy định tại khoản 1 Điều 19 Nghị định số 77/2008/NĐ-CP ngày 16/7/2008 của Chính phủ về tư vấn pháp luật, thì “tư vấn viên pháp luật là công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam, có đủ tiêu chuẩn sau đây: a) Có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, có phẩm chất đạo đức tốt, không phải là người đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc đã bị kết án mà chưa được xóa án tích; b) Có bằng cử nhân luật; c) Có thời gian công tác pháp luật từ ba năm trở lên”, còn đối với cộng tác viên TGPL khác (cộng tác viên không phải là luật sư), như “người thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số và miền núi” chỉ cần “có bằng trung cấp luật hoặc có thời gian làm công tác pháp luật từ ba năm trở lên hoặc có kiến thức pháp luật và có uy tín trong cộng đồng” được Giám đốc Sở Tư pháp xem xét, công nhận và cấp thẻ cộng tác viên TGPL (điểm b khoản 1 Điều 22 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006).

- Theo quy định của pháp luật về TGPL hiện hành, mặc dù đội ngũ chuyên viên pháp lý của Trung tâm TGPL nhà nước đều có trình độ chuyên môn từ cử nhân luật trở lên, nhưng không được thực hiện tư vấn pháp luật cũng như các hình thức TGPL khác cho người được TGPL. Trong khi đó, cộng tác viên không phải là luật sư, thậm chí có trình độ trung cấp luật nêu trên cũng được thực hiện tư vấn pháp luật cho người được TGPL. Như vậy, việc chuyên viên pháp lý có trình độ từ cử nhân luật trở lên không được thực hiện TGPL đã và đang gây lãng phí một nguồn lực không nhỏ tham gia thực hiện TGPL cho người dân.

Sự thiếu thống nhất, đồng bộ của pháp luật về người thực hiện TGPL còn thể hiện ở việc chưa thống nhất giữa một số quy định của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 và Luật Luật sư năm 2006, như: Nghĩa vụ thực hiện TGPL của luật sư được quy định trong Luật Luật sư còn hoạt động TGPL của tổ chức thực hiện TGPL và tổ chức tham gia TGPL được thực hiện theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý; chưa quy định rõ ràng, tách bạch giữa hoạt động TGPL theo nghĩa vụ và hoạt động TGPL tự nguyện của luật sư.

Bên cạnh đó, các văn quy phạm pháp luật dưới luật chưa hướng dẫn cụ thể việc thực hiện TGPL theo nghĩa vụ, tự nguyện của luật sư và hoạt động TGPL của tư vấn viên pháp luật.

Hai là, mặc dù Nghị định số 80/2015/NĐ-CP ngày 17/9/2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 14/2013/NĐ-CP ngày 05/02/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý (Nghị định số 80/2015/NĐ-CP) đã quy định mức bồi dưỡng mới cho luật sư thực hiện TGPL bằng hình thức tham gia tố tụng theo yêu cầu của Nhà nước1, tuy nhiên mức bồi dưỡng này vẫn còn thấp so với thực tế, đồng thời chưa có văn bản hướng dẫn kịp thời về cách tính buổi, tính thời gian để làm căn cứ khoán chi hoặc chi trả mức bồi dưỡng cho luật sư theo buổi hoặc theo thời gian làm việc, nên nhiều địa phương còn lúng túng trong việc thực hiện mức chi mới này cho người thực hiện TGPL.

Ba là, hiện nay, chưa có cơ chế thu hút các tổ chức, cá nhân tham gia TGPL, cũng như chưa có cơ chế quản lý, kiểm soát hoạt động nghĩa vụ TGPL của luật sư theo Luật Luật sư, chưa có chế tài nếu luật sư không thực hiện TGPL, do vậy, hàng năm chưa huy động được đông đảo đội ngũ luật sư cung cấp dịch vụ TGPL cho người được TGPL.

Để khắc phục những điểm hạn chế nêu trên, cần sửa đổi, bổ sung các quy định về người thực hiện TGPL của Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 và các văn bản pháp luật có liên quan, cụ thể là:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định về trợ giúp viên pháp lý, chuyên viên pháp lý. Trước mắt, để bảo đảm người dân được hưởng dịch vụ pháp lý công bằng và có chất lượng, cần sửa đổi, bổ sung quy định về tiêu chuẩn của trợ giúp viên pháp lý cho tương đồng với tiêu chuẩn của luật sư hành nghề tự do như hiện nay. Đồng thời, để tạo thuận lợi cho trợ giúp viên pháp lý thực hiện TGPL, thì việc quy định Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thẩm quyền bổ nhiệm trợ giúp viên pháp lý là cần thiết. Bên cạnh đó, bổ sung quy định chuyên viên pháp lý được thực hiện TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật sẽ góp phần bổ sung nguồn lực cho đội ngũ người thực hiện TGPL đáp ứng nhu cầu TGPL ngày càng cao của nhân dân.

Thứ hai, chuyển đổi chức danh trợ giúp viên pháp lý thành luật sư công. Về lâu dài, để bảo đảm cung cấp dịch vụ pháp lý một cách chuyên nghiệp như luật sư hành nghề tự do, người dân dễ nhận diện người thực hiện TGPL, xóa đi mặc cảm trợ giúp viên pháp lý không chuyên nghiệp và thu hút được đội ngũ luật sư tham gia thực hiện TGPL, đề nghị sửa đổi, bổ sung Điều 20 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 về người thực hiện TGPL theo hướng xây dựng đội ngũ luật sư công thay thế cho trợ giúp viên pháp lý hiện nay, đồng thời vẫn bổ sung chuyên viên pháp lý làm việc ở Trung tâm TGPL nhà nước được thực hiện TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật như đã phân tích nêu trên. Theo hướng này, tại Trung tâm TGPL nhà nước có luật sư công và chuyên viên pháp lý là người thực hiện TGPL, được cung cấp dịch vụ pháp lý. Luật sư công là luật sư được đào tạo nghề luật sư, tập sự hành nghề luật sư như đối với luật sư hành nghề tự do hiện nay, nhưng họ là viên chức làm việc tại các Trung tâm TGPL nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Luật sư công được cung cấp dịch vụ pháp lý thông qua tất cả các hình thức TGPL, còn chuyên viên TGPL chỉ được thực hiện TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật. Nguồn của đội ngũ luật sư công là trợ giúp viên pháp lý đã thực hiện TGPL, có nhiều kinh nghiệm chuyển sang (cần có quy định chuyển đổi trợ giúp viên pháp lý thành luật sư công, theo hướng sửa đổi, bổ sung Luật Luật sư, trong đó quy định trợ giúp viên pháp lý là một trong những trường hợp được miễn đào tạo nghề luật sư); luật sư đang hành nghề tự do có nguyện vọng làm việc tại Trung tâm TGPL, được Trung tâm TGPL tạo điều kiện ký hợp đồng lao động và được trả lương từ ngân sách nhà nước và đội ngũ chuyên viên TGPL đủ tiêu chuẩn được đào tạo nghề luật sư, tập sự tại các tổ chức hành nghề luật sư hoặc tại Trung tâm TGPL và được cấp chứng chỉ hành nghề.

Thứ ba, về tham gia thực hiện TGPL của luật sư và tư vấn viên pháp luật cần quy định rõ ràng, cụ thể và minh bạch, cởi mở hơn, đồng bộ với pháp luật về luật sư, với pháp luật về tư vấn pháp luật theo hướng tạo khung pháp lý để họ tham gia thực hiện TGPL được nhiều nhất, huy động được nguồn lực xã hội tham gia TGPL bằng nguồn lực của chính họ (kinh phí, thời gian, công sức, chất xám...).

Thứ tư, sửa đổi điều kiện, tiêu chuẩn cộng tác viên TGPL. Theo quy định của Luật Trợ giúp pháp lý hiện hành, điều kiện, tiêu chuẩn của cộng tác viên chưa phù hợp với thực tiễn, nhiều trường hợp chưa bảo đảm chất lượng dịch vụ TGPL cho người được TGPL. Theo khoản 1 Điều 22 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006, thì cộng tác viên bao gồm 05 nhóm người: Người có bằng cử nhân luật; người có bằng đại học khác làm việc trong các ngành, nghề có liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; người thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số và miền núi có bằng trung cấp luật hoặc có thời gian làm công tác pháp luật từ ba năm trở lên hoặc có kiến thức pháp luật và có uy tín trong cộng đồng; luật sư; tư vấn viên pháp luật.

Để bảo đảm tính chuyên nghiệp của đội ngũ người thực hiện TGPL, nâng cao chất lượng dịch vụ TGPL, thì việc quy định nâng cao mức điều kiện, tiêu chuẩn cộng tác viên TGPL là rất cần thiết. Vì vậy, tác giả đề nghị sửa đổi quy định về cộng tác viên TGPL theo hướng cộng tác viên chỉ bao gồm 03 nhóm người là: Luật sư; người có bằng cử nhân luật trở lên; người có bằng đại học khác trở lên và am hiểu pháp luật. Đối với cộng tác viên là luật sư thì được thực hiện TGPL bằng tất cả các hình thức tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, tư vấn và các hình thức khác. Còn đối với cộng tác viên khác là người có bằng cử nhân luật hoặc có bằng đại học khác và am hiểu pháp luật, thì chỉ được tham gia TGPL bằng hình thức tư vấn pháp luật.

Thứ năm, sửa đổi pháp luật có liên quan đến chế định về người thực hiện TGPL bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

- Trước mắt, sửa đổi, bổ sung Luật Luật sư theo hướng quy định trợ giúp viên pháp lý là một trong những trường hợp được miễn đào tạo nghề luật sư để có lộ trình chuyển đổi chức danh trợ giúp viên pháp lý thành luật sư công cho phù hợp.

- Về lâu dài, đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 theo hướng điều chỉnh đồng bộ, toàn diện các hoạt động TGPL của người thực hiện TGPL hiện nay đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau, cụ thể như sau: Điều chỉnh hoạt động TGPL của luật sư công làm việc trong Trung tâm TGPL nhà nước, luật sư là cộng tác viên TGPL, luật sư tham gia TGPL làm việc tại các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm Tư vấn pháp luật đăng ký tham gia TGPL, hoạt động TGPL theo nghĩa vụ của luật sư (trong đó, bổ sung chế tài đối với trường hợp luật sư không thực hiện TGPL); bổ sung quy định điều chỉnh việc tham gia TGPL của luật sư hành nghề với tư cách cá nhân và quy định điều chỉnh việc tự nguyện thực hiện TGPL của các luật sư không đăng ký tham gia TGPL. Bên cạnh đó, sửa đổi Luật Luật sư theo hướng cho phép luật sư được lựa chọn tập sự hành nghề luật sư tại các Trung tâm TGPL nhà nước hoặc tổ chức hành nghề luật sư; quy định trợ giúp viên pháp lý là một trong những trường hợp được miễn đào tạo nghề luật sư để tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi trợ giúp viên pháp lý hiện nay thành luật sư công. Quy định luật sư được lựa chọn hình thức hành nghề trong Trung tâm TGPL nhà nước với tư cách là viên chức nhà nước, đồng thời là luật sư công. Quy định rõ tư cách của luật sư công trong Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính theo hướng quy định thống nhất quyền và nghĩa vụ của luật sư hành nghề tự do và luật sư công khi tham gia tố tụng.

Thứ sáu, xã hội hóa hoạt động TGPL, huy động mọi nguồn lực xã hội tham gia thực hiện TGPL, đáp ứng nhu cầu TGPL của người được TGPL. Trước mắt, cần xây dựng văn bản hướng dẫn cụ thể thực hiện chính sách xã hội hóa hoạt động TGPL theo Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006, theo đó, có chính sách như miễn, giảm thuế cho các tổ chức hành nghề luật sư, các Trung tâm Tư vấn pháp luật tham gia thực hiện TGPL và hỗ trợ cơ sở vật chất, kinh phí thực hiện vụ việc TGPL thông qua cơ chế hợp đồng đặt hàng với Nhà nước để cung cấp dịch vụ TGPL. Đồng thời, xác định rõ cơ chế Nhà nước hỗ trợ cơ sở vật chất và kinh phí hoạt động, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện TGPL.

Để khuyến khích các tổ chức hành nghề luật sư đăng ký tham gia TGPL và các luật sư tham gia thực hiện TGPL, Liên đoàn Luật sư Việt Nam cần sớm sửa đổi Quyết định số 93/QĐ-BTV ngày 09/10/2014 của Ban Thường vụ Liên đoàn Luật sư Việt Nam hướng dẫn về nghĩa vụ thực hiện TGPL của luật sư theo hướng mỗi năm luật sư tham gia tố tụng ít nhất 01 vụ/năm và thực hiện tư vấn pháp luật 24-36 giờ/01 năm (nghĩa vụ thực hiện TGPL của luật sư theo quy định hiện nay là 08 giờ/năm); đồng thời rà soát các văn bản có liên quan, bổ sung quy định về các biện pháp xử lý đối với trường hợp luật sư không thực hiện nghĩa vụ TGPL theo quy định.

Ngoài ra, để khuyến khích, huy động các Trung tâm Tư vấn pháp luật tham gia TGPL, tác giả kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Thông tư số 01/2010/TT-BTP ngày 09/02/2010 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 77/2008/NĐ-CP ngày 16/7/2008 của Chính phủ về tư vấn pháp luật, hướng dẫn cụ thể cơ chế bảo đảm tham gia thực hiện TGPL của các Trung tâm Tư vấn pháp luật. Đồng thời, có cơ chế thu hút, động viên hội viên là luật sư, chuyên gia pháp lý làm cộng tác viên tư vấn pháp luật với tinh thần trách nhiệm, tích cực tham gia tư vấn pháp luật và TGPL. Để khuyến khích luật sư, tư vấn viên pháp luật, cộng tác viên TGPL tích cực tham gia thực hiện TGPL và thực hiện vụ việc TGPL bảo đảm chất lượng, cần sửa đổi một số văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006 như: Nghị định số 80/2015/NĐ-CP, Nghị định số 14/2013/NĐ-CP..., trong đó sửa đổi các quy định về chế độ bồi dưỡng vụ việc TGPL cho cộng tác viên TGPL theo mức cao hơn so với mức quy định hiện hành.

Bên cạnh đó, để tạo điều kiện thuận lợi cho người thực hiện TGPL thực hiện các thủ tục thanh toán vụ việc TGPL, cần sớm sửa đổi Thông tư số 18/2013/TT-BTP ngày 20/11/2013 của Bộ Tư pháp hướng dẫn cách tính thời gian thực hiện và thủ tục thanh toán chi phí thực hiện vụ việc TGPL theo hướng đơn giản hóa thủ tục hành chính; quy định cụ thể về tính chất, nội dung vụ việc, cách tính thời gian để làm căn cứ khoán chi hoặc chi trả mức bồi dưỡng cho luật sư, cộng tác viên TGPL theo thời gian.

Trần Văn Tùy
Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật, Bộ Tư pháp

Tài liệu tham khảo:

1. Khoản 4 Điều 1 Nghị định số 80/2015/NĐ-CP quy định: “Trong trường hợp thực hiện trợ giúp pháp lý bằng hình thức tham gia tố tụng thì mức bồi dưỡng được trả cho luật sư thực hiện trợ giúp pháp lý theo yêu cầu của Nhà nước là 500.000 đồng/01 buổi làm việc hoặc khoán chi theo vụ việc với mức tối thiểu bằng 03 tháng lương cơ sở và mức tối đa là 10 tháng lương cơ sở (tùy tính chất, nội dung vụ việc).