Công tác kiểm tra, rà soát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là một hoạt động quan trọng nhằm rà soát, khắc phục và loại bỏ các văn bản có nội dung sai trái hoặc không phù hợp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý và thống nhất của hệ thống pháp luật. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được Chính phủ xác lập đầu tiên vào năm 2003 thông qua việc ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra xử lý văn bản QPPL và sau đó được thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010. Đây là những cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Nhờ đó công tác kiểm tra văn bản thời gian qua đã đạt được một số kết quả nhất định, từng bước đi vào nề nếp. Số lượng văn bản trái pháp luật ngày càng giảm, góp phần không nhỏ trong công tác quản lý nhà nước.
Mặc dù vậy, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phương trên thực tế chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu; chưa được tiến hành thường xuyên; thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chưa thực sự rõ ràng, rành mạch, chưa theo một cơ chế hoàn thiện, thống nhất và ổn định. Hơn nữa, những quy định làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn dàn trải. Các luật, điều luật chưa được tổng hợp, chưa làm rõ bước đi và hình thức thực hiện cơ chế kiểm tra về nội dung cho công tác kiểm tra văn bản QPPL để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu quả thiết thực.

1. Thực trang hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Theo Báo cáo công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2014 của Bộ Tư phápvề tự kiểm tra, xử lý văn bản, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã tự kiểm tra được 1.255.808 văn bản (tăng 23,35% so với năm 2013), trong đó có 42.410 văn bản là văn bản QPPL. Qua tự kiểm tra, đã phát hiện được 6.872 văn bản vi phạm quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (cấp Bộ: 12 văn bản; địa phương: 6.860 văn bản). Trong đó, số văn bản QPPL là 3.378 (cấp Bộ: 10 văn bản; địa phương: 3.368 văn bản), còn lại là văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Cụ thể: 316 văn bản QPPL sai về thẩm quyền ban hành và nội dung; 217 văn bản QPPL sai về thẩm quyền ban hành văn bản; 431 văn bản QPPL sai về nội dung; 2.414 văn bản QPPL sai về hiệu lực văn bản, căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

Trong số các văn bản đã phát hiện vi phạm (6.872 văn bản), các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã xử lý cụ thể như sau: Đã xử lý xong 5.997 văn bản (trong đó có 5.133 văn bản đã được xử lý theo quy định của pháp luật, còn lại là số văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm); còn lại 875 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý theo quy định và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu, xử lý.

Về xử lý văn bản QPPL theo thẩm quyền, trên cơ sở văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã kiểm tra được 495.737 văn bản (giảm 33,3% so với năm 2013). Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, toàn Ngành đã phát hiện 1.642 văn bản sai về thẩm quyền ban hành và nội dung (trong đó có 293 văn bản của cấp Bộ; 1.349 văn bản của địa phương) và 5.482 văn bản QPPL sai sót về hiệu lực văn bản, căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã xử lý được 8.360 văn bản (trong đó có 7.159 văn bản đã được xử lý theo quy định của pháp luật, còn lại là số văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm); còn 1.319 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu để xử lý theo quy định.

Bên cạnh đó, một số Bộ như Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Xây dựng, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội… và nhiều địa phương như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Cao Bằng… đã chú trọng tổ chức thực hiện kiểm tra văn bản trực tiếp tại các cơ quan, đơn vị do mình quản lý và kiểm tra theo chuyên đề, tập trung vào các lĩnh vực: Tài nguyên - môi trường, thương mại, xây dựng, giáo dục - đào tạo, dân tộc, văn hóa, y tế… Trên cơ sở đó ra kết luận kiểm tra, thông báo văn bản sai, kiến nghị xử lý gửi đến cơ quan đã ban hành văn bản và cơ quan có thẩm quyền để chỉ đạo thực hiện. Đồng thời, từ các nguồn thông tin (các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức và công dân), Bộ Tư pháp đã triển khai kiểm tra, phát hiện nội dung không phù hợp với quy định pháp luật của nhiều văn bản được dư luận xã hội quan tâm để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý kịp thời.

Từ thực tiễn bất cập và hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có thể rút ra được những nguyên nhân chủ yếu như sau:

Thứ nhất, có quá nhiều chủ thể ban hành văn bản QPPLvới nhiều loại văn bản khác nhau được quy định trong luật. Hiện nay, có tới 11 loại văn bản do 13 chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành, trong đó có một số chủ thể có thẩm quyền ban hành từ 2 - 3 loại văn bản QPPL. Số lượng nhiều cũng là nguyên nhân dễ phát sinh sai phạm, nhất là các văn bản của UBND các cấp trong quá trình tự kiểm tra.

Thứ hai, thể chế phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn nhiều khiếm khuyết, như khái niệm văn bản QPPL còn chưa rõ và chưa thống nhất; chưa có chế định kiểm tra một số văn bản dưới luật, cụ thể như nghị quyết, nghị định của Chính phủ. Trên thực tế, không ít văn bản loại này còn sai phạm, mâu thuẫn, chồng chéo… đặc biệt là nghị định (nghị định về ngành, lĩnh vực này mâu thuẫn với nghị định về ngành, lĩnh vực khác…) vì các văn bản này đều do bộ, ngành dự thảo trình Chính phủ, Thủ thủ tướng Chính phủ ban hành do đó không tránh khỏi tình trạng lợi ích nhóm, tạo thuận lợi về quản lý cho mình, đẩy những khó khăn cho bộ, ngành khác, thậm chí cho người dân, từ đó xảy ra sự không đồng bộ, thống nhất, thậm chí mâu thuẫn.

Thứ ba, chưa có quy định hướng dẫn việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật, cho nên nếu có sai phạm thì cũng không ai chịu trách nhiệm và cũng chưa có ai bị xử lý vì ban hành văn bản trái pháp luật

Thứ tư, số lượng, khối lượng công việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nhiều, trong khi đó tổ chức, biên chế, kinh phí để triển khai còn hạn chế; việc chấp hành trật tự, kỷ luật kỷ cương trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại một số bộ, ngành và địa phương còn chưa nghiêm. Đồng thời, việc thực hiện đôn đốc, kiểm tra công tác này của cấp trên đối với cấp dưới chưa thường xuyên, sát sao, kịp thời. Bên cạnh đó, một nguyên nhân cũng rất quan trọng là một số bộ, ngành và địa phương chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản dẫn tới việc chưa tuân thủ quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cũng như chưa quan tâm, bố trí biên chế, kinh phí… cho công tác này.

2. Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Để khắc phục những tồn tại và hạn chế trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, trong thời gian tới, Nhà nước cần có những giải pháp đồng bộ, tạo lập cơ chế hiệu quả và hoàn thiện những quy định của pháp luật về hoạt động này. Cụ thể như sau:

Một là, cần phải xác lập chế định cụ thể, rành mạch và có tính ổn định cao về thẩm quyền kiểm tra và phạm vi, đối tượng kiểm tra. Việc xây dựng cơ chế kiểm tra để qua đó phát hiện nhanh chóng, xử lý kịp thời các nội dung không phù hợp với pháp luật trong các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, minh bạch, công khai của hệ thống pháp luật. Theo đó cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại các bộ, ngành; kịp thời sửa đổi, bổ sung những quy định trước đây không còn phù hợp. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL cần tập trung hoàn thiện quy định về nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật; thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL; thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; phạm vi, đối tượng, nội dung kiểm tra và các quy định của pháp luật về điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản.

Hai là, cần có một cơ chế quy định rõ trách nhiệm cụ thể của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, cũng như tổ chức, cá nhân kiểm tra văn bản, có như vậy công tác ban hành văn bản mới thật sự được quan tâm, nâng cao ý thức trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Pháp luật hiện nay đã có nhiều quy định về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân ban hành văn bản trái luật dẫn đến thiệt hại do việc áp dụng văn bản trái luật gây ra như quy định về kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức; quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước… Tuy nhiên, trên thực tế việc quy trách nhiệm đối với cá nhân, tổ chức ban hành văn bản còn hạn chế dẫn tới việc ban hành văn bản tùy tiện, thiếu trách nhiệm chưa bảo đảm được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Ba là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL theo hướng:

- Về mặt tự kiểm tra: Thực hiện theo nguyên tắc văn bản cấp nào ban hành thì cấp đó tự kiểm tra và tự chịu trách nhiệm. Ví dụ như: Văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thì giao cho Văn phòng Chính phủ tự kiểm tra; văn bản của bộ, ngành do bộ, ngành tự kiểm tra thông qua vụ pháp chế; văn bản của UBND các cấp giao cho Văn phòng UBND kiểm tra không thông qua các sở, ngành như hiện nay mà các sở, ngành chỉ thực hiện việc phản ánh, đề xuất nếu như phát hiện văn bản có sai phạm.

- Về mặt kiểm tra theo thẩm quyền: Thành lập các ban kiểm tra văn bản QPPL thuộc Ủy ban Tư pháp của Quốc hội để kiểm tra văn bản luật, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính Phủ; Cục kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp kiểm tra thông tư của Bộ trưởng, nghị quyết của HĐND tỉnh và quyết định của UBND tỉnh. Phòng kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương kiểm tra văn bản của HĐND, UBND cấp huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

Bốn là, cần tăng cường tính độc lập tương đối của các chủ thể thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần phải được thực hiện thông qua một hệ thống cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên trách, đồng thời thể hiện được sự phối kết hợp với việc giám sát của cơ quan nhà nước và sự giám sát trực tiếp của nhân dân, qua đó mới khắc phục được những hạn chế, tồn tại trong công tác tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản.

Năm là, cần bảo đảm sự phối hợp tốt giữa các cơ quan có liên quan và sự tham gia rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Hàng năm, có hàng nghìn văn bản QPPL thuộc nhiều ngành, nhiều lĩnh vực trên tất cả các mặt đời sống, kinh tế, xã hội được ban hành, do đó khối lượng công việc về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là rất lớn, cần có sự phối hợp tốt giữa các cơ quan có liên quan đặc biệt là giữa các cơ quan, đơn vị có chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản như: Cục Kiểm tra văn bản QPPL, pháp chế các bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương.

Thời gian qua, nhờ có sự tham gia của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng và mọi tầng lớp nhân dân, trong quá trình kiểm tra đã phát hiện và xử lý không ít những văn bản sai sót, có dấu hiệu trái pháp luật. Do vậy, cần có sự chú trọng, khuyến khích hơn nữa của các cơ quan chức năng để kênh thông tin này phát huy được hiệu quả cao nhất.

Trên đây là một số đề xuất để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở nước ta hiện nay, tác giả mong muốn nhận được sự quan tâm, chia sẻ của các đồng nghiệp về vấn đề này, trên cơ sở đó tiếp tục nghiên cứu để đưa ra được những đề xuất nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL một cách toàn diện, khoa học, khách quan và khả thi.

Hoàng Ngọc Hải

Tài liệu tham khảo:

1. Báo cáo số 183/BC-BTP ngày 06/7/2015 của Bộ Tư pháp về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2014.

2. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

3. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật.