Trên cơ sở đó, yêu cầu trước hết cần phải giải quyết là nhận diện đầy đủ về các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bài viết này phân tích và đề cập các cơ sở để xác định quyền hành pháp, làm rõ các đặc điểm của quyền hành pháp trên nhiều phương diện trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Abstract: One of the most important orientations in building a Vietnamese rule of law state is to more clearly identify the content and liability of each power in the state power system. On this basis, it is in the first place a requirement which needs to be solved is to fully identify legislative, executive, judicial power in the Vietnamese rule of law state. This article analyses and mentions grounds in order to identify executive power and to clarify characteristics of executive in many respects of Vietnamese rule of law state.

Quyền lực hành pháp (hay quyền hành pháp) là một bộ phận quan trọng trong tổ chức cấu trúc và vận hành quyền lực của Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam nói riêng. Quyền lực hành pháp được tiếp cận nghiên cứu với nhiều góc độ, từ đó, có nhiều cách hiểu về quyền lực hành pháp khác nhau. Trong nghiên cứu lý luận, tồn tại nhiều quan điểm, định nghĩa cùng với nhiều nội dung phong phú, đa chiều về quyền lực hành pháp. Theo đó, câu hỏi quyền lực hành pháp là gì có thể được trả lời trực tiếp bằng việc xác định các quyền cụ thể hoặc được giải quyết gián tiếp thông qua việc nghiên cứu về chủ thể, vị trí, vai trò hay chức năng của quyền hành pháp. Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, câu trả lời cho câu hỏi quyền lực hành pháp là gì, ngoài việc đề cập những nội dung mang tính phổ biến còn chứa đựng những yếu tố đặc thù.

Quan niệm truyền thống xuất phát từ tư tưởng của các đại biểu tư sản tiến bộ về “quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy”[1]. Trên cơ sở đó, quyền hành pháp được hiểu với nội dung là “quyền thi hành” hay “thực hiện luật”. Đây cũng là cách hiểu phổ biến và có tính mặc định trong suốt thời gian dài khi quyền lực hành pháp được quan tâm nghiên cứu ở Việt Nam. Tác giả Lê Sĩ Dược đã khẳng định: “Thuật ngữ hành pháp có nghĩa là thi hành pháp luật. Quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật; thực hiện quyền hành pháp chính là hoạt động đưa pháp luật vào cuộc sống, đụng chạm đến mọi mặt của đời sống xã hội”[2]. GS.TS. Trần Ngọc Đường trong bài viết “Kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” đã thể hiện quan điểm rõ ràng về quyền hành pháp: Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là quản lý nhà nước (hay cai trị) mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội.

Lịch sử tồn tại và phát triển của bộ máy quyền lực nhà nước nói chung và vấn đề tổ chức, vận hành quyền lực nhà nước nói riêng đã cho thấy xu hướng thể hiện và thực hiện vai trò tích cực, năng động, sáng tạo của các cơ quan nhà nước thực thi quyền hành pháp. Sự vận động không ngừng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhu cầu được tổ chức đời sống cộng đồng xã hội, nhu cầu tiếp cận và kiểm soát sự vận động ấy thông qua việc quản lý, định hướng… của Nhà nước là cơ sở quan trọng để xác định vị trí, vai trò của cơ quan thực thi quyền hành pháp trong bộ máy nhà nước nói chung; xác định vị trí, vai trò của quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước nói riêng. Qua đó cho thấy, quyền hành pháp ngày càng trở thành quyền lực trung tâm trong cơ cấu quyền lực nhà nước, đặc biệt ở các nhà nước dân chủ và pháp quyền. Nhận thức về xu hướng vận động này đã tác động một cách mạnh mẽ trong nghiên cứu về quyền hành pháp nói chung. Ở Việt Nam, đa số các quan điểm hiện thời đều tiếp cận quyền hành pháp với những nội dung quyền rộng hơn so với cách hiểu truyền thống: Hiểu hành pháp không chỉ là “quyền thi hành” hay “thực hiện luật” mà còn bao gồm “quyền hoạch định, ban hành” chính sách nhà nước.

Tiếp cận ở phạm vi nghiên cứu rộng, quyền hành pháp có thể được hiểu thông qua sự liệt kê cụ thể: “1. Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với Hiến pháp và các luật; 2. Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; 3. Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm bảo đảm một trật tự an toàn chung cho mọi công dân; 4. Tổ chức và quản lý dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; 5. Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan hưởng hương từ ngân sách nhà nước”[3]. Thực chất, toàn bộ liệt kê này phản ánh một cách cơ bản những hoạt động của cơ quan nhà nước có chức năng hành pháp. Những hoạt động cơ bản đó thuộc nội hàm của quyền hành pháp.

Tiếp cận nghiên cứu quyền hành pháp bằng cách xác định các loại quyền cụ thể trong cấu trúc của nó là cách tiếp cận làm hình thành nhiều quan điểm trong nghiên cứu lý luận về quyền hành pháp. Theo đó, quyền hành pháp bao gồm “quyền lập quy” và “quyền hành chính”. Giáo sư Đoàn Trọng Truyến khái quát: “Quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, quyền lập quy và quyền hành chính”[4]. TS. Đinh Văn Minh trong bài viết “Kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành pháp” đã nêu quan điểm: Một cách cụ thể hơn, quyền hành pháp là bộ phận quyền lực nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ hoạch định, thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật. Quyền này được thể hiện thông qua quyền lập quy (regulatory power) và quyền hành chính (administrative power). Trong đó, quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy). Quyền hành chính là quyền tổ chức và điều hành bộ máy hành chính nhằm tổ chức và quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội.

Như vậy, dù được trình bày hay diễn đạt bằng những cách khác nhau, các quan điểm hiện hành, về cơ bản đã xác định và hiểu quyền hành pháp (hay quyền lực hành pháp) với những nội dung cơ bản theo cách tiếp cận quyền hành pháp ở phạm vi rộng là phổ biến.

Trên cơ sở tham khảo các quan điểm nghiên cứu, cùng với nhận thức về mối liên hệ giữa quyền lực hành pháp trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tác giả đưa ra quan điểm của mình về việc nhận diện quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam với những nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, về mặt hình thức, quyền lực hành pháp là một bộ phận trong cấu trúc tổ chức của quyền lực nhà nước. Lịch sử ra đời và tồn tại của quyền lực nhà nước ghi nhận có nhiều hình thức tổ chức quyền lực nhà nước. Mặc dù vậy, cơ bản và phổ biến, trên phương diện lý luận và thực tiễn, quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thông qua ba bộ phận quyền: Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong hệ thống này, quyền lực hành pháp là một thành tố cấu thành, có vị trí tương đối độc lập, có mối quan hệ thống nhất tương đối, có sự tác động qua lại với quyền lập pháp, quyền tư pháp, là đại diện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp.

Thứ hai, về mặt nội dung, quyền lực hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Tác giả đồng tình cùng với đa phần các quan điểm hiện hành về việc xác định nội hàm của quyền hành pháp. Cơ sở thể hiện quan điểm xuất phát từ chính chủ thể, chức năng, đặc điểm, vị trí, vai trò, phạm vi hoạt động của quyền hành pháp. Một cách khái quát, từ việc hiểu quyền hành pháp là quyền thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; để thực hiện các quyền này, chủ thể quyền hành pháp sẽ tiến hành quyền lập quy và quyền hành chính. Quyền lập quy bao hàm quyền hoạch định chính sách quốc gia, quyền xác lập, ban hành văn bản pháp quy. Quyền hành chính bao hàm quyền tổ chức, điều hành hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, triển khai chính sách, pháp luật vào đời sống. Qua đó, chủ thể quyền hành pháp thể hiện nhu cầu tiếp cận thực tiễn, giải quyết thực tiễn nhằm quản lý xã hội; thể hiện vai trò chủ động, tích cực trong hoạt động quản lý thông qua hệ thống cơ chế tiếp nhận thông tin cuộc sống, phản hồi bằng việc xác lập, ban hành, điều chỉnh… chính sách, văn bản pháp quy. Điều đó cho thấy, hiểu đầy đủ về quyền lực hành pháp, đặc biệt trong thời kỳ đương đại, khi vai trò quyền hành pháp nổi bật ở vị trí trung tâm của hệ thống quyền lực nhà nước, thì hành pháp không chỉ là thi hành luật. Thẩm quyền của hành pháp còn là xác lập và thực hiện các chính sách của Nhà nước. Vì vậy, quyền lực hành pháp bao gồm cả quyền lập quy và quyền hành chính.

Thứ ba, trong mối quan hệ với quyền lực nhà nước nói chung, với quyền hành chính nói riêng, cần có những phân biệt nhất định để nhận diện quyền lực hành pháp. Quyền lực nhà nước thông thường được tổ chức với ba loại quyền: Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong Nhà nước pháp quyền, xuất phát từ nguyên lý chủ quyền thuộc về nhân dân, quyền lập pháp được hiểu là một loại quyền lực nhà nước, đại diện ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, được nhân dân thực hiện trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua cơ quan đại diện nhằm luật hóa và hiện thực hóa ý chí, nguyện vọng và lợi ích đó, hướng đến bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Cũng trên cơ sở nguyên lý chung ấy, quyền tư pháp gắn với chức năng duy trì, bảo vệ trật tự nhà nước, trật tự pháp luật, bảo vệ quyền công dân. Trong đó, hoạt động xét xử của cơ quan Tòa án được xem là hoạt động đặc thù, thể hiện rõ nhất tính tư pháp của quyền tư pháp và là trọng tâm của quyền tư pháp.

Điểm chung của các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được xác định: Các quyền này đều có tư cách là bộ phận cấu thành trong cấu trúc của hệ thống quyền lực nhà nước; có vị trí ngang hàng cùng nhau trong hệ thống cấu trúc ấy. Mỗi loại quyền trên đại diện quyền lực nhà nước ở những phạm vi nhất định. Mặc dù vậy, tính độc lập tương đối trong hệ thống quyền lực nhà nước của mỗi quyền được xác lập trên cơ sở vị trí, vai trò, chủ thể, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền riêng của mỗi loại quyền. Trong đó, vị trí trung tâm của quyền hành pháp được khẳng định thông qua việc xác lập vai trò quan trọng, quyết định trong việc thực thi quyền lực nhà nước hiệu quả. Vị trí, vai trò của quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền được xác định từ những đặc trưng cơ bản của quyền hành pháp: Tính năng động, thường xuyên, trực tiếp, bao quát… trong so sánh với quyền lập pháp, quyền tư pháp và trong cả mối quan hệ với các đối tượng mà quyền hành pháp hướng đến khi thực thi quyền. Bên cạnh đó, một căn cứ cơ bản, theo tác giả cần thiết phải đề cập để phân biệt hay để nhận diện quyền hành pháp với các loại quyền khác (quyền lập pháp, quyền tư pháp, quyền hành chính) là chủ thể của nó. Chủ thể thực hiện quyền hành pháp, mặc dù bao gồm nhiều cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu vẫn là hệ thống cơ quan hành chính. Hành chính được hiểu là quản lý - là hoạt động có tính chất chỉ đạo, điều hành. Hành pháp, quyền hành pháp tồn tại và vận động dựa trên một nền tảng nhất định. Nền tảng ấy là nền hành chính, hoạt động hành chính, quyền hành chính. Điều đó cho thấy, quyền hành pháp cần được phân biệt với quyền hành chính: Quyền hành chính là phương thức thể hiện quyền hành pháp trong đời sống.

Trên cơ sở đó, tác giả xác định: Quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, tiến hành các hoạt động thực thi pháp luật, lập quy và quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật, phản ánh bản chất và bảo đảm chủ quyền nhân dân của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quyền lực hành pháp có những đặc điểm cơ bản sau:

(i) Quyền lực hành pháp được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, dựa trên chế độ chính trị nhất nguyên, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo.

(ii) Cấu trúc quyền lực hành pháp bao gồm:

Một là, chủ thể của quyền lực hành pháp

Chủ thể của quyền lực hành pháp không chỉ giới hạn bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà còn được thực hiện bởi các cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp cũng như cơ quan Chủ tịch nước. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được xác định: Dù Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94 Hiến pháp năm 2013, Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015), nhưng trong nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Điều 69 Hiến pháp năm 2013, Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014), cũng bao hàm những hoạt động triển khai thực hiện pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước… Việc thực hiện các hoạt động này cho thấy thẩm quyền hoạt động của Quốc hội mang tính hành pháp rõ rệt. Bên cạnh đó, cơ quan Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Điều 102 Hiến pháp năm 2013, Điều 2 Luật Tổ chức Tòa án năm 2014), trong quá trình thực hiện quyền tư pháp cũng sẽ tiến hành đồng thời các hoạt động quản lý hành chính về bộ máy làm việc, nhân sự, cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện… hoạt động. Những hoạt động này thuộc nội hàm quyền hành pháp. Cơ quan Chủ tịch nước - người đứng đầu nhà nước - cũng được trao nhiều quyền hạn thuộc các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, các quyền như quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương, các giải thưởng nhà nước, danh hiệu vinh dự nhà nước; quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch hoặc tước quốc tịch Việt Nam (Điều 88 Hiến pháp năm 2013) thuộc quyền hành pháp. Trong thực tiễn, các nội dung trong nội hàm của quyền hành pháp còn được thực hiện bởi các cơ quan thuộc cấp chính quyền địa phương như Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (thẩm quyền thực hiện theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Như vậy, các chủ thể thực hiện quyền hành pháp được tổ chức ở cả trung ương và địa phương, bao gồm nhiều loại cơ quan nhà nước. Mặc dù vậy, nhận diện chủ thể quyền hành pháp, chủ thể có chức năng hành pháp, chủ yếu là hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Hệ thống cơ quan này trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm Chính phủ, bộ, các cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân ở các cấp hành chính.

Hai là, nội dung hoạt động của quyền lực hành pháp

- Trên phương diện thi hành pháp luật: Tuân thủ, chấp hành Hiến pháp và pháp luật trong tổ chức và hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.

- Trên phương diện thực hiện quyền lập quy: Ban hành các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

- Trên phương diện thực hiện quyền hành chính: Tiến hành các hoạt động điều hành để tổ chức thực hiện chính sách và pháp luật trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước; kiểm tra và xử lý các văn bản trái Hiến pháp và pháp luật trong thẩm quyền. Thực hiện các hoạt động bảo vệ pháp luật bằng những phương tiện của hành pháp; tổ chức và quản lý bộ máy hành pháp; bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội.

Ba là, đối tượng của quyền lực hành pháp

Đối tượng của quyền lực hành pháp bao gồm các cá nhân, tổ chức cùng các hoạt động của họ khi tham gia quan hệ pháp lý với chủ thể quyền lực hành pháp trong quá trình các chủ thể này thực hiện các hoạt động thuộc thẩm quyền thực thi quyền lực hành pháp hoặc thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân.

Với những đặc điểm cơ bản có ý nghĩa là căn cứ nhận diện nêu trên, quyền lực hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được xác định. Trong hệ thống lý luận chính trị - pháp lý về quyền lực hành pháp, việc làm rõ những nội dung nghiên cứu này góp phần làm cơ sở để “xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền”5 trong định hướng của Đảng về thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ tổng quát phát triển đất nước 05 năm 2016 - 2020, trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

ThS. Lê Thị Anh Đào

Học viện Chính trị Khu vực II

Tài liệu tham khảo:

[1]. Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1996, tr. 100.

[2]. Lê Sĩ Dược, Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta, Luận án Phó tiến sĩ khoa học luật học, Hà Nội, 1996, tr. 23.

[3]. Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2011, tr. 97.

[4]. GS. Đoàn Trọng Truyến (chủ biên), Hành chính học đại cương, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997.

[5]. Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr. 176.