Cụ thể, khi thụ lý và xét xử vụ án hành chính, Tòa án có quyền kiến nghị với cơ quan quản lý về việc bãi bỏ, sửa đổi đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết; có quyền hủy bỏ văn bản áp dụng (quyết định hành chính bị khởi kiện) nếu văn bản áp dụng đó bất hợp pháp về thẩm quyền, nội dung hoặc ban hành không đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

Abstract: Defective legislation handling is conducted by many governmental agencies. Within the scope of this article, the author refers to the handling the legal documents deficiencies in administrative procedure. Particularly, whenever accepting a petition, courts have the right to make recommendations to the State management agencies on the abolition or amendment of defective legal documents; to cancel the effect of applied documents (an administrative decision which is a subject of a lawsuit) if those documents are unauthorized, illegal or improperly issued under the law.

Văn bản pháp luật là phương tiện quản lý hành chính nhà nước, có tác động trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Bởi vậy, việc nâng cao chất lượng văn bản pháp luật luôn là yêu cầu cần thiết trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tiễn vẫn còn nhiều văn bản khiếm khuyết, thực trạng này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và ảnh hưởng trầm trọng đến hiệu lực pháp lý của bản thân văn bản pháp luật. Bên cạnh đó, văn bản pháp luật khiếm khuyết còn xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; phá vỡ bảo đảm pháp lý đối với việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân.

Văn bản pháp luật bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, quy định trong luật[1]. Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật bao gồm văn bản quy phạm của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Tổng kiểm toán nhà nước, cơ quan hành chính, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao[2]. Văn bản áp dụng pháp luật sẽ bao gồm văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước và trong lĩnh vực tư pháp.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ nghiên cứu và xem xét vấn đề khiếm khuyết của văn bản quy phạm pháp luật loại trừ nhóm văn bản quy phạm của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội và vấn đề khiếm khuyết của văn bản áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật trong bài viết này còn được gọi là văn bản dưới luật và văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước còn được gọi là quyết định hành chính. Mặt khác, việc xem xét và nghiên cứu vấn đề khiếm khuyết của hai loại văn bản này cũng chỉ dưới góc độ của pháp luật tố tụng mà chủ yếu là tố tụng hành chính.

Văn bản pháp luật khiếm khuyết là gì? Theo Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Đại học Luật Hà Nội: Văn bản pháp luật khiếm khuyết là văn bản pháp luật còn “thiếu sót, chưa hoàn chỉnh” không đảm bảo về chất lượng mà Nhà nước yêu cầu[3]. Như vậy, theo khái niệm này, văn bản pháp luật khiếm khuyết là một thuật ngữ chưa thực sự minh bạch, vì thế, việc xử lý văn bản khiếm khuyết sẽ gặp nhiều khó khăn. Theo quan điểm của tác giả, văn bản pháp luật khiếm khuyết là văn bản pháp luật không đảm bảo tính hợp lý và tính hợp pháp. Trong giai đoạn hiện nay, khi mà cơ sở pháp luật để ban hành văn bản pháp luật mới chỉ có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì việc xem xét tính hợp lý của văn bản pháp luật sẽ hết sức phức tạp. Bởi lẽ đó, nên chăng quan niệm văn bản pháp luật khiếm khuyết là văn bản bất hợp pháp (tức là văn bản pháp luật không đảm bảo các yêu cầu về tính hợp pháp của một văn bản pháp luật), bao gồm các yêu cầu:

- Văn bản pháp luật phải được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện quyền hành pháp;

- Văn bản pháp luật phải phù hợp về nội dung cũng như mục đích với luật;

- Văn bản pháp luật phải được ban hành đúng trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định[4].

Như vậy, văn bản pháp luật khiếm khuyết mà tác giả bàn đến trong phạm vi bài viết này là văn bản pháp luật bất hợp pháp, không đáp ứng được các yêu cầu về tính hợp pháp của một văn bản pháp luật. Nghiên cứu về văn bản pháp luật khiếm khuyết trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước có thể ở nhiều góc độ khác nhau, tuy nhiên, tác giả muốn bàn đến khía cạnh pháp lý đó là việc xử lý những văn bản pháp luật khiếm khuyết này theo pháp luật tố tụng hành chính.

1. Thực trạng pháp luật tố tụng hành chính về xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết

Theo pháp luật tố tụng hành chính, văn bản pháp luật khiếm khuyết là những văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể thực hiện quyền hành pháp ban hành và các quyết định hành chính. Dù các quy định pháp luật tố tụng còn chưa đồng nhất khi sử dụng thuật ngữ chung cho văn bản pháp luật khiếm khuyết (quyết định hành chính/quyết định cá biệt), song bản chất chung mà pháp luật tố tụng thừa nhận đó chính là các văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước.

Thứ nhất, xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết

Điểm mới cũng được coi là nội dung có tính đột phá của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là quy định việc xem xét và xử lý văn bản khiếm khuyết trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án nhân dân. Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến vụ án hành chính. Việc quy định này được xem là nguyên tắc cơ bản của tố tụng hành chính, điều mà trước đây Luật Tố tụng hành chính năm 2010 không đề cập. Mặt khác, nguyên tắc này cũng khẳng định thẩm quyền của Tòa án đối với việc bảo vệ quyền hành pháp, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân. Đây cũng được xem là nguyên tắc đặc thù của tố tụng hành chính so với pháp luật tố tụng khác cũng như so với pháp luật về khiếu nại. Pháp luật về khiếu nại không đề cập đến vấn đề này khi giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính. Nguyên tắc trên cũng đặt ra thẩm quyền của Tòa án trong việc ban hành quyết định tố tụng cũng như bản án hành chính. Bởi nguyên tắc đó chỉ được thực hiện triệt để khi được cụ thể hóa trong thẩm quyền của Tòa án khi ban hành quyết định hoặc bản án. Nguyên tắc này cũng sẽ trở nên chỉ là quyền hình thức của Tòa án nếu không chi phối vào quyền hạn của Hội đồng xét xử trong việc ban hành quyết định và bản án hành chính. Tuy nhiên, điều mà chúng ta nhận thấy đó là nguyên tắc tại Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được xem là nguyên tắc xuyên suốt của toàn bộ quy trình tố tụng hành chính ở bất kỳ giai đoạn nào. Nguyên tắc này sẽ trở nên vô nghĩa nếu chỉ dừng lại ở sự ghi nhận của nhà làm luật tại Điều 6 nêu trên và không có bất kỳ ràng buộc nào với quyền hạn của thẩm phán, Tòa án nhân dân và Hội đồng xét xử.

Nguyên tắc tại Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết đã được cụ thể hóa trong quyền hạn của Chánh án Tòa án nhân dân với quy định tại điểm i khoản 1 Điều 37: “Kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của luật này”.

Đối với quyền hạn của thẩm phán giải quyết vụ án hành chính, được quy định như sau: “Phát hiện và đề nghị với Chánh án Tòa án kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật này” (khoản 13 Điều 38 Luật Tố tụng hành chính năm 2015). So với Chánh án Tòa án, thẩm phán có nhiệm vụ phát hiện và kiến nghị với Chánh án về việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết. Đây chính là nội dung cụ thể hóa Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Tuy nhiên, chúng ta thấy rằng, quyền kiến nghị xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết đi theo trình tự hai cửa: Thẩm phán phát hiện và kiến nghị với Chánh án, Chánh án kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Rõ ràng cách thức quy định này không thể hiện quyền kiến nghị xử lý văn bản quy phạm khiếm khuyết là quyền tư pháp của thẩm phán và Chánh án.

Việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết còn được thể hiện tại khoản 4 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 - Thẩm quyền của Hội đồng xét xử: “Trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính mà có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa theo quy định tại Điều 112 Luật Tố tụng hành chính năm 2015”.

Đối chiếu nội dung này với Điều 194 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về nội dung bản án hành chính sơ thẩm thì rõ ràng việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết vắng bóng trong bản án sơ thẩm. Bởi vậy, việc kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ của Chánh án càng trở nên mong manh và thiếu đi tính khả thi. Theo Điều 112 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết, Chánh án Tòa án nhân dân các cấp sẽ thực hiện quyền kiến nghị việc xử lý đối với những văn bản quy phạm pháp luật bất hợp pháp. Phương thức kiến nghị của Chánh án sẽ được thực hiện bằng văn bản hành chính, đó là bản kiến nghị[5]. Hình thức văn bản này sẽ hạn chế việc đảm bảo sự tuân thủ của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Việc này cũng cho thấy nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết không phải là nội dung của bản án cũng như của quyết định tạm đình chỉ và quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Như vậy, vô hình chung kiến nghị này của Chánh án sẽ không phải là đối tượng của thi hành án hành chính. Mặc dù nhằm đảm bảo chấp hành kiến nghị của Chánh án, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định trách nhiệm giải quyết của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tại Điều 113, Điều 114. Tuy nhiên, với cách giải quyết này, vụ án hành chính sẽ bị tạm đình chỉ giải quyết mà không dược giải quyết dứt điểm[6]. Cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính lại chờ thêm những ngày dài với hy vọng mới về việc xử lý văn bản quy phạm khiếm khuyết.

Theo khoản 1 Điều 114 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án sẽ chờ văn bản trả lời để quyết định áp dụng văn bản quy phạm nào khi ban hành bản án hành chính sơ thẩm. Việc sử dụng văn bản pháp lý có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án hành chính chỉ được thực hiện khi quá thời hạn trả lời mà cơ quan không trả lời những kiến nghị của Chánh án. Cách xử lý này được coi là điểm mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đó là: Không xử lý gì cả, có chăng Tòa án sẽ áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án hành chính.

Tóm lại, Điều 112 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về việc xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết như sau:

- Chánh án Tòa án nhân dân các cấp kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền;

- Trường hợp tại phiên tòa, Hội đồng xét xử phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, Luật của các cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng xét xử có văn bản báo cáo Chánh án thực hiện quyền kiến nghị theo quy định. Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa chờ ý kiến của Chánh án hoặc tạm đình chỉ giải quyết vụ án hành chính khi có văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án có thẩm quyền.

Như vậy, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết của Tòa án hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan nhà nước trên cơ sở đề nghị kiến nghị hoặc kiến nghị của Chánh án Tòa án về việc sửa đổi, thay thế hoặc bãi bỏ theo quy định của pháp luật.

Kết quả kiến nghị của Chánh án có thể xảy ra một trong hai trường hợp sau đây:

- Nếu không có văn bản trả lời của cơ quan nhà nước được Chánh án kiến nghị thì Tòa án có quyền áp dụng văn bản pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án.

- Trường hợp có văn bản trả lời chấp nhận kiến nghị của Tòa án thì giải quyết theo thủ tục chung7.

Thứ hai, xử lý văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết

Trong tố tụng hành chính, văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính (đối tượng xét xử vụ án hành chính) được quy định tại các khoản 1, 2, 5, 6 Điều 3 và các khoản 1, 2 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Văn bản áp dụng pháp luật - đối tượng xét xử cũng là đối tượng được xem xét trong tất cả các giai đoạn tố tụng. Tại giai đoạn khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính, văn bản áp dụng pháp luật được coi là đối tượng khởi kiện; tại giai đoạn chuẩn bị xét xử, văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết là đối tượng xem xét trọng tâm; các giai đoạn còn lại của tố tụng hành chính, văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết có thể là đối tượng xét xử. Vậy, Tòa án có thẩm quyết sẽ xử lý như thế nào nếu văn bản áp dụng pháp luật - đối tượng xét xử là văn bản áp dụng pháp luật bất hợp pháp. Lý luận về văn bản áp dụng pháp luật - quyết định hành chính cá biệt có thể bất hợp pháp ở các yếu tố thẩm quyền, nội dung và trình tự, thủ tục ban hành. Khi văn bản áp dụng pháp luật bất hợp pháp ở những nội dung trên và đồng thời văn bản lại là đối tượng khởi kiện thì văn bản áp dụng pháp luật đó có thể bị hủy bỏ. Khoản 2 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: Tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại nếu có. Như vậy, nếu so với thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Tòa án chỉ có quyền tuyên hủy mà không có quyền hủy sửa đổi và thay thế. Ngược lại, so với việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết, thì Tòa án có quyền chủ động hủy văn bản áp dụng pháp luật bất hợp pháp mà không được đề nghị, kiến nghị hoặc hủy bỏ, sửa đổi, thay thế văn bản áp dụng pháp luật - đối tượng xét xử.

So với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết, thì Tòa án có quyền hủy văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết khi văn bản áp dụng này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Việc xem xét để hủy văn bản áp dụng được thực hiện theo quy trình tố tụng chặt chẽ và đầy đủ. Theo quy trình đó, thẩm phán, Hội đồng xét xử sẽ đánh giá văn bản áp dụng pháp luật ở nhiều khía cạnh khác nhau trước khi tuyên bản án. Cụ thể, để có thể xử hủy văn bản áp dụng pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật phải vi phạm một hoặc nhiều các tiêu chí sau: Thẩm quyền ban hành, đối tượng áp dụng, trường hợp áp dụng, thủ tục áp dụng. Ngoài ra, Tòa án có thể xem xét cả tính có căn cứ của văn bản áp dụng để tuyên việc hủy bỏ hay chấp nhận yêu cầu khởi kiện. Và cũng tùy thuộc văn bản áp dụng pháp luật - đối tượng xét xử đó áp dụng trong lĩnh vực nào để Tòa án xem xét và đi đến phán quyết cuối cùng: Hủy bỏ hay bác yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức khởi kiện.

Như vậy, văn bản áp dụng pháp luật - còn gọi là quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện, đối tượng xét xử thông dụng trong vụ án hành chính. Đồng thời, quyết định hành chính cũng là đối tượng tuyên án của Tòa án nếu quyết định đó bị khởi kiện. Quyền hạn tổng quát của Tòa án đối với quyết định hành chính bị kiện là hủy bỏ hoặc bác yêu cầu khởi kiện. Việc xử lý quyết định hành chính khiếm khuyết của Tòa án duy nhất dẫn đến hậu quả là quyết định hành chính bị hủy bỏ, chấm dứt hiệu lực trên thực tế. Việc xử hủy văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyết của Tòa án góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

2. Kết luận và kiến nghị

Văn bản pháp luật khiếm khuyết và việc xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết là nội dung quan trong và rất cần thiết đối với hoạt động hành pháp. Điều này càng đặc biệt hơn khi những văn bản pháp luật đó là đối tượng của tố tụng hành chính. Nếu như Luật Tố tụng hành chính năm 2010 không đề cập đến việc xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 lại dành rất nhiều điều khoản để nói về thủ tục, thẩm quyền xử lý văn bản khiếm khuyết trong tố tụng hành chính. Đặc biệt, văn bản áp dụng pháp luật là đối tượng khởi kiện - đối tượng xét xử của Tòa án. Tuy nhiên, đối chiếu quy định của pháp luật hiện hành về xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết với thực tiễn có thể nhận thấy, quy định pháp luật tố tụng hành chính về xử lý văn bản khiếm khuyết còn những tồn tại sau đây:

- Tòa án chưa có thẩm quyền thực sự và triệt để để xử lý trực tiếp đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết. Việc xử lý chỉ dừng lại ở đề nghị, kiến nghị hoặc kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ, thay thế.

- Các quy định về thẩm quyền, thủ tục, thời hạn và trách nhiệm giải quyết kiến nghị mặc dù được quy định trong tố tụng hành chính nhưng lại được thực hiện theo thủ tục hành chính. Các quy định này không tương thích với quyền hạn của Hội đồng xét xử được quy định tại khoản 2 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

- Việc quy định xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết không triệt để có thể ảnh hưởng tiêu cực đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

- Quy định tại khoản 2 Điều 114 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa thực sự minh bạch. Bởi trong trường hợp kiến nghị của Chánh án được chấp nhận thì việc xét xử vụ án hành chính theo thủ tục chung sẽ như thế nào? Tòa án sẽ dùng ngay văn bản mới (đã sửa đổi, hủy bỏ, thay thế) để xét xử hay xét xử theo văn bản quy phạm pháp luật ban đầu. Việc không quy định rõ vấn đề này chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

- Đối với văn bản áp dụng pháp luật bất hợp pháp, Tòa án chỉ có quyền tuyên hủy theo trình tự tố tụng hành chính mà không có bất kỳ quyền nào khác. Bởi vậy, việc xác định tính bất hợp pháp của văn bản áp dụng pháp luật là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính cần phải được đặt ra ngay từ khi cá nhân định đoạt quyền khởi kiện. Các yêu cầu sửa đổi, thay thế văn bản áp dụng pháp luật của người khởi kiện sẽ không được Tòa án xem xét giải quyết và Tòa án cũng không có thẩm quyền sửa đổi, thay thế văn bản áp dụng pháp luật là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Chúng tôi cho rằng, cần thiết phải quy định Tòa án có quyền sửa đổi quyết định hành chính trong các trường hợp cần thiết theo quy định của pháp luật

TS. Nguyễn Thị Thủy

Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

1. Xu hướng đưa vấn đề lao động vào các Hiệp định Thương mại tự do

Hiệp định Thương mại tự do (Free Trade Agreement - FTA) là hiệp định hợp tác kinh tế được ký kết giữa ít nhất hai nước, nhằm cắt giảm các hàng rào thương mại, cụ thể là thuế quan, quota nhập khẩu (các hàng rào phi thuế quan khác), đồng thời thúc đẩy thương mại hàng hóa và dịch vụ giữa các nước này với nhau. Các FTA được coi là sản phẩm của quá trình toàn cầu hóa. Điều này được minh chứng bởi số lượng tăng nhanh các FTA trong vài thập kỷ qua. Từ năm 1948 đến năm 1994, Hiệp ước chung về thuế quan và mậu dịch (GATT), tiền thân của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), đã nhận được 124 thư thông báo. Kể từ năm 1995, trên 300 hiệp định thương mại đã được ban hành1. Trong giai đoạn đầu, các FTA chủ yếu quy định về thương mại truyền thống như việc giảm thiểu hàng rào thương mại như thuế quan, quota, hải quan, thì dần dần FTA chứa đựng các quy định nhằm bảo đảm cạnh tranh lành mạnh như sở hữu trí tuệ, đầu tư. Các FTA thế hệ mới tiếp tục mở rộng phạm vi điều chỉnh đến những vấn đề không liên quan trực tiếp đến thương mại truyền thống như lao động và môi trường.

Đối với vấn đề lao động, trong quá khứ từng tồn tại hai nhóm quan điểm trái ngược nhau về vai trò của các tiêu chuẩn lao động trong quá trình toàn cầu hóa, cũng như việc đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các FTA. Những người theo học thuyết thương mại tự do coi các tiêu chuẩn lao động là rào cản đối với thị trường và theo họ, điều kiện lao động sẽ được cải thiện từ quá trình phát triển kinh tế, và tất cả mọi người (trong đó có người lao động) sẽ được hưởng lợi từ quá trình toàn cầu hóa2. Quan điểm này phủ nhận vai trò của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO), cho rằng ILO vẫn duy trì cách thức tiếp cận cũ, cách thức lập quy theo lối suy nghĩ của thế kỷ trước mà không thể hiện vai trò tích cực trong việc tiếp cận các cơ hội cũng như thách thức mới của nền kinh tế trong quá trình toàn cầu hóa3. Ngược lại, những người ủng hộ học thuyết thương mại công bằng và các nhà hoạt động về quyền của người lao động lại cho rằng, bên cạnh những mặt tích cực, toàn cầu hóa cũng bộc lộ những mặt tiêu cực như việc sử dụng lao động trẻ em, lao động cưỡng bức, phân biệt đối xử trong lao động, điều kiện lao động không được đảm bảo… Ban đầu, ý tưởng này ra đời do sự tồn tại hình thức lao động tù nhân và lao động cưỡng bức trong gần một thế kỷ, ảnh hưởng tới cạnh tranh trong nước. Đến nửa sau của thế kỷ 19, thương mại toàn cầu bắt đầu nổi lên, các quốc gia xuất khẩu hàng hóa do tù nhân sản xuất, đe dọa tới lợi nhuận của các nhà sản xuất nội địa ở các nước nhập khẩu. Để ngăn cản nguy cơ “phá giá” của doanh nghiệp nước ngoài, một số nước nói tiếng Anh đã cùng nhau ký kết điều ước coi nhập khẩu hàng hóa sản xuất bằng hình thức sử dụng lao động tù nhân là bất hợp pháp. Sau khi Công ước về chống lao động cưỡng bức của ILO được thông qua năm 1930, Mỹ đã mở rộng các quy định này đối với các hình thức lao động cưỡng bức nói chung và đưa vào luật thương mại quốc gia quy định cấm nhập khẩu hàng hóa sản xuất từ việc sử dụng lao động cưỡng bức. Đồng thời, các nước khác như Ác-hen-ti-na và Tây Ban Nha cũng đưa các quy định liên quan tới lao động cưỡng bức vào luật chống phá giá quốc gia4. Như vậy, vấn đề lao động gắn liền với thương mại xuất phát điểm bắt nguồn từ luật thương mại quốc gia (lộ trình thương mại đơn phương) ở các nước phát triển. Điều này cũng chứng minh rằng, việc thi hành các tiêu chuẩn lao động sẽ hạn chế nếu không có những chế tài mang tính chất trừng phạt, cưỡng chế. Từ đó, những người theo học thuyết này đề xuất đưa các tiêu chuẩn lao động quốc tế vào trong các FTA và sử dụng chế tài thương mại đối với những quốc gia vi phạm pháp luật lao động quốc tế.

Mục tiêu của việc đưa điều khoản lao động vào hiệp định thương mại, xét về khía cạnh xã hội, là nhằm bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người lao động, đồng thời từ đó cải thiện điều kiện của người lao động; trong khi xét về khía cạnh kinh tế, là nhằm chống sự cạnh tranh không bình đẳng thông qua “phá giá xã hội” hay “cuộc chạy đua xuống đáy”5 về tiêu chuẩn lao động. Tuy nhiên, quan điểm này cũng gặp phải những phản đối của các nhà kinh tế học khi họ cho rằng, kinh tế phát triển là nhờ tự do thương mại, không nên gắn lao động với thương mại vì sẽ gây ảnh hưởng tới thương mại. Cuộc tranh luận cũng diễn ra giữa Chính phủ các nước đang phát triển và Chính phủ các nước phát triển. Các nước đang phát triển phản đối, vì cho rằng tiêu chuẩn lao động có thể bị sử dụng cho mục đích bảo hộ mậu dịch và lập luận rằng do trình độ phát triển thấp với nguồn lực hạn chế, nên các nước đang phát triển không thể áp dụng tiêu chuẩn lao động ngang bằng với các nước phát triển. Các nước phát triển muốn gắn lao động với thương mại, vì như vậy sẽ tạo ra một sân chơi bình đẳng trong nền kinh tế toàn cầu, cho rằng tiêu chuẩn lao động thấp tạo ra cạnh tranh không bình đẳng. Đến Hội nghị Bộ trưởng các nước thuộc WTO được tổ chức tại Singapore vào năm 1996, vấn đề tiêu chuẩn lao động được bàn luận. Hội nghị nhất trí rằng, các tiêu chuẩn lao động quốc tế là cần thiết trong bối cảnh toàn cầu hóa và cần phải xác định đâu là các tiêu chuẩn lao động để áp dụng trên phạm vi toàn cầu. Tuy nhiên, đối với việc đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong khuôn khổ WTO, hội nghị đã bác bỏ. Hội nghị cũng khẳng định, ILO là tổ chức phù hợp để giải quyết các vấn đề lao động ở phạm vi toàn cầu.

Mặc dù thất bại trong việc đưa các tiêu chuẩn lao động vào khuôn khổ WTO, nhưng các nước phát triển vẫn nỗ lực đưa các tiêu chuẩn lao động vào trong các FTA song phương và đa phương. Hiệp định Thương mại đầu tiên có một điều khoản ràng buộc về lao động là Hiệp định Thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA) được ký kết năm 1994 giữa Hoa Kỳ, Canada và Mêxico. Tính đến tháng 12/2015, đã có 76 hiệp định thương mại (bao gồm 135 nền kinh tế) có các quy định về lao động, gần một nửa trong số đó ra đời sau năm 2008. Hơn 80% hiệp định thương mại có hiệu lực kể từ năm 2013 có quy định về lao động6. Những quốc gia tiên phong ủng hộ cho xu hướng này là Hoa Kỳ, Canada, Liên minh châu Âu (EU). Trong các FTA được ký kết, Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP)[7] được cho là FTA thế hệ mới, là khuôn mẫu của thế kỷ 21 có phạm vi sâu về nội dung cam kết, rộng về phạm vi và lĩnh vực cam kết, đồng thời cũng là hiệp định có các điều khoản về lao động chặt chẽ nhất so với tất cả các FTA trong lịch sử8. Với sự gia tăng nhanh chóng của các FTA có điều khoản lao động hiện nay, các bên tham gia các FTA, chủ yếu từ phía các nước phát triển, đang đàm phán hướng tới sự liên kết chính sách với sự đồng bộ về áp dụng các tiêu chuẩn lao động và sự đồng bộ giữa các quy định về lao động trong FTA với khung pháp lý của WTO để có thể quay lại lộ trình đa phương về điều khoản lao động trong tương lai.

2. Nội dung các cam kết về lao động trong các Hiệp định thương mại tự do

Trong phần lớn các hiệp định thương mại có quy định về lao động, các bên cam kết không hạ thấp tiêu chuẩn lao động hoặc có những hành vi nhằm tổn hại đến quyền lợi của người lao động nhằm thúc đẩy cạnh tranh. Cam kết về lao động trong trong các FTA cũng nhằm mục đích đảm bảo cho pháp luật lao động trong nước được thực thi một cách hiệu quả và phù hợp với các tiêu chuẩn lao động. Việc đưa nội dung về lao động vào các FTA còn có mục đích bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng giữa các bên trong quan hệ thương mại. Một nước duy trì tiêu chuẩn lao động thấp, tiền lương và các điều kiện lao động không được xác lập trên cơ sở thương lượng được cho là sẽ có chi phí sản xuất thấp hơn so với nước thực hiện những tiêu chuẩn cao hơn để bảo vệ tốt hơn quyền lợi chính đáng của người lao động9. Phần lớn các FTA quy định về lao động đều có ràng buộc pháp lý đối với cam kết về các nguyên tắc cơ bản và với quyền tại nơi làm việc, các điều khoản và điều kiện làm việc và cơ chế tranh chấp độ phân giải trong trường hợp vi phạm các nghĩa vụ. Trên thực tế, cơ chế giải quyết tranh chấp ít khi được sử dụng. Thay vào đó, các quốc gia ký kết FTA thường tham gia các hoạt động đối thoại và hợp tác để ngăn chặn và giải quyết tranh chấp, 72% quy định lao động thương mại liên quan đến thực hiện tham chiếu đến các tiêu chuẩn lao động của ILO10.

Tuyên bố của ILO về nguyên tắc cơ bản và các quyền tại nơi làm việc được thông qua vào năm 1998 là những tư tưởng cốt lõi về quyền lao động được thừa nhận phổ quát được áp dụng cho tất cả các quốc gia không phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế. Tuyên bố đặc biệt đề cập đến các nhóm có nhu cầu đặc biệt, bao gồm cả những người lao động thất nghiệp và di cư. Tuyên bố năm 1998 của ILO khẳng định 04 nhóm quyền và nguyên tắc cơ bản tại nơi làm việc (được gọi là tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản) gồm: Tự do hiệp hội và quyền thương lượng tập thể; xóa bỏ mọi hình thức lao động cưỡng bức và lao động bắt buộc; xóa bỏ có hiệu quả lao động trẻ em; xóa bỏ phân biệt đối xử trong công việc. Tuyên bố năm 1998 của ILO yêu cầu các quốc gia thành viên tôn trọng, ghi nhận và bảo đảm các nguyên tắc và quyền nêu trong 08 công ước với tư cách là thành viên ILO ngay cả khi quốc gia thành viên đó chưa phê chuẩn các công ước này.

Tiêu chuẩn lao động quốc tế cơ bản được nhận định là có thể thay đổi từ nước này sang nước khác tùy thuộc vào giai đoạn của phát triển, thu nhập bình quân đầu người... Các quốc gia thông qua các phương pháp khác nhau để thực hiện các quy định về tiêu chuẩn lao động trong các hiệp định thương mại.

Theo nhận định của ILO, các điều khoản về lao động trong các FTA không làm suy giảm hoặc thay đổi dòng chảy thương mại, mà thậm chí còn gia tăng khả năng tiếp cận thị trường lao động. Trung bình một hiệp định thương mại có bao gồm các điều khoản về lao động tăng giá trị thương mại lên 28%, so với mức tăng 26% của một hiệp định không có điều khoản lao động11. Các điều khoản về lao động hỗ trợ việc tiếp cận thị trường lao động, đặc biệt là đối với phụ nữ trong độ tuổi lao động. Các điều khoản về lao động ảnh hưởng tích cực tới tỷ lệ tham gia lực lượng lao động (giúp tăng tỷ lệ dân số cả nam và nữ trong độ tuổi lao động tham gia vào lực lượng lao động).

3. Cam kết về lao động trong các Hiệp định Thương mại mà Việt Nam ký kết và một số kiến nghị

Trong số những hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã ký kết, thì Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - EU (EVFTA) và Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) là hai Hiệp định Thương mại tự do thế hệ mới đầu tiên Việt Nam tham gia đàm phán có gắn vấn đề lao động trong thương mại. Nội dung các điều khoản về lao động trong các hiệp định này cũng là các tiêu chuẩn lao động cơ bản theo các công ước cơ bản của ILO và theo Tuyên bố của ILO về nguyên tắc cơ bản và các quyền tại nơi làm việc năm 1998. Mức độ áp dụng các cam kết về lao động - xã hội trong các FTA là khác nhau, từ mức độ mang tính chất “thúc đẩy” đến hình thức mang tính chất “thực thi” có kèm theo chế tài. Trước kia, các tiêu chuẩn lao động cơ bản đã được thảo luận khi Việt Nam vận động Hoa Kỳ trao quy chế ưu đãi thuế quan phổ cập (GSP) và trong quá trình đối thoại nhân quyền, đối thoại lao động với Hoa Kỳ và EU12… Cho đến nay, Việt Nam đã phê chuẩn 21 công ước. Đối với những nội dung liên quan đến xóa bỏ lao động cưỡng bức, lao động trẻ em, xóa bỏ phân biệt đối xử trong lao động, thì về cơ bản, hệ thống pháp luật của Việt Nam đã phù hợp với các tiêu chuẩn của ILO và cam kết của hiệp định. Việt Nam đã và đang triển khai một số chương trình hành động quốc gia để thực thi các tiêu chuẩn trên trong thực tiễn. Để tương thích với các tiêu chuẩn của ILO và cam kết trong EVFTA, TPP cũng như để bảo đảm tốt hơn các quyền cơ bản của người lao động, Việt Nam khẳng định sẽ tiếp tục hoàn thiện luật pháp và các cơ chế liên quan như: áp dụng chế tài hình sự đối với hành vi sử dụng lao động cưỡng bức hoặc lao động bắt buộc; cấm phân biệt đối xử về mọi khía cạnh của việc làm và nghề nghiệp; bảo đảm quyền tiếp cận việc làm bình đẳng của phụ nữ, bãi bỏ quy định cấm phụ nữ tham gia vào một số ngành nghề, công việc cụ thể. Đối với cam kết về đảm bảo điều kiện lao động liên quan tới lương tối thiểu, giờ làm việc và an toàn lao động, hệ thống luật pháp của Việt Nam về cơ bản đã quy định đầy đủ về những nội dung này nên không có yêu cầu về việc sửa đổi, bổ sung. Đối chiếu tiêu chuẩn tự do hiệp hội theo tiêu chuẩn lao động quốc tế, có một số nội dung mà pháp luật Việt Nam chưa đáp ứng được, cụ thể:

- Chưa đáp ứng được quyền tự do tổ chức và gia nhập các tổ chức của người lao động: Mặc dù Bộ luật Lao động hiện hành đã cho phép người lao động và người sử dụng lao động có quyền thành lập, gia nhập, hoạt động trong tổ chức nghề nghiệp và tổ chức khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, Bộ luật Lao động và Luật Công đoàn hiện hành quy định Công đoàn Việt Nam có hệ thống tổ chức 04 cấp từ Trung ương đến cấp cơ sở là đại diện duy nhất của người lao động trong quan hệ lao động.

- Chưa đáp ứng được quyền hưởng sự bảo vệ thích đáng trước mọi hành vi phân biệt đối xử chống lại công đoàn trong việc làm của họ, nhất là về tài chính công đoàn.

- Chưa đáp ứng hoàn toàn quyền đình công của người lao động: Pháp luật lao động quy định rộng về danh mục doanh nghiệp không được đình công (có thể làm hạn chế quyền đình công của người lao động); không cho phép đình công ngoài phạm vi doanh nghiệp (vi phạm quyền liên kết của các tổ chức của người lao động và quyền tổ chức, thương lượng tập thể).

Như vậy, điểm chưa tương thích mấu chốt của Việt Nam so với tiêu chuẩn lao động quốc tế là người lao động có quyền tự do thành lập và gia nhập tổ chức khác ngoài công đoàn theo hệ thống công đoàn Việt Nam hiện nay.

Để thực hiện các cam kết về lao động trong hiệp định thương mại, đặc biệt là về quyền tự do hiệp hội, Việt Nam cần tiến hành sửa đổi pháp luật lao động và công đoàn với phương án cho phép người lao động được thành lập tổ chức của người lao động ở tại doanh nghiệp với mục đích đối thoại, thương lượng tập thể để bảo vệ quyền lợi của mình trong quan hệ lao động. Quá trình thực hiện các điều khoản lao động trong FTA cho đến nay mới chỉ tập trung vào giải quyết các trường hợp cụ thể khi không tôn trọng quyền lao động, mà chưa xác định các mục tiêu phát triển về lao động với những cam kết cụ thể phù hợp với từng quốc gia cho từng giai đoạn phát triển. Do vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết xây dựng mục tiêu và kế hoạch phát triển về lao động bao gồm cả cải cách pháp luật và thực tế áp dụng, gắn với các khuyến khích về kinh tế hơn là áp dụng biện pháp trừng phạt. Đồng thời, cần tăng cường tham vấn rộng rãi với các đối tác xã hội và xã hội dân sự trong quá trình đàm phán và thực hiện điều khoản lao động, cũng như trong việc thiết kế các hoạt động hợp tác và giám sát thực thi hiệp định. Trên tinh thần tiêu chuẩn lao động là như nhau đối với mọi người lao động, tiêu chuẩn lao động cần được thúc đẩy như nhau trong các hiệp định thương mại tự do nếu tiến trình này cho thấy hiệu quả tích cực để tránh tình trạng một nước ký kết các hiệp định khác nhau với các nước khác nhau sẽ thực hiện khác nhau về các điều khoản lao động. Tiến hành hiện đại hóa việc thanh tra lao động, đồng thời khuyến khích đối thoại xã hội xung quanh đề xuất cải cách tiến trình pháp luật trong lao động ví dụ về kinh nghiệm hợp tác về lao động từ Hiệp định của Canada - Chile (ALC), trong các điều khoản thương mại có liên quan tới lao động13. Đồng thời, cơ chế điều phối chia sẻ thông tin của việc thực hiện điều khoản lao động trong các hiệp định khác nhau là hết sức cần thiết. Việc hướng dẫn áp dụng và thực hiện điều khoản lao động trong các hiệp định thương mại tự do cần có sự tham gia của ILO để tránh các cách diễn giải và giải thích khác nhau các tiêu chuẩn lao động cơ bản của ILO. Ngoài ra, cần hỗ trợ các doanh nghiệp xây dựng hoàn thiện hệ thống quản lý tiêu chuẩn lao động theo chuẩn quốc tế và phải thích nghi với những tiêu chuẩn của thị trường đối tác. Các hệ thống tiêu chuẩn như ISO 9001:2000, Bộ tiêu chuẩn quốc tế về an toàn và sức khỏe nghề nghiệp OSHAS 18.000, SA 8.000… có thể được các doanh nghiệp áp dụng cùng lúc. Bởi lẽ, các hệ thống quản lý này không bắt buộc nhưng lại là công cụ hữu ích giúp các doanh nghiệp kiểm soát, cập nhật, chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn lao động.

TS. Nguyễn Thị Thủy

Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

[1]. Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[2]. Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[3]. Giáo trình Xây dựng văn bản, Đại học Luật Hà nội, Nxb. Tư pháp, tr. 265.

[4]. Xem: Chương Quyết định hành chính, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Tư pháp.

[5]. Xem Điều 111 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[6]. Xem khoản 1 Điều 113 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[7]. Xem Điều 114 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

In bài viết Gửi phản hồi

Các tin khác