Abstract: The paper brings out legislative achievements of the Law on civil status of 2014 from the aspect of meeting the demand of administrative reform, at the same time, discusses some concerned issues with a view to promote these achievements in the practice.

Luật Hộ tịch năm 2014 đã tạo ra nền tảng pháp lý đủ mạnh cho công tác hộ tịch và chấm dứt tình trạng mặc dù quy định về một nội dung quản lý nhà nước, nhưng các văn bản pháp luật lại do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Sau khi Luật Hộ tịch được ban hành, Chính phủ đã kịp thời có các văn bản hướng dẫn thực hiện như Nghị định số 123/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch; Thông tư số 15/2015/TT-BTP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Hộ tịch và Nghị định số 123/2015/NĐ-CP... Luật Hộ tịch và các văn bản hướng dẫn được ban hành trên tinh thần cải cách hành chính nhằm tạo ra những thay đổi mạnh mẽ trong công tác hộ tịch nói riêng, trong quản lý hành chính nhà nước nói chung. Theo đó, pháp luật về hộ tịch được quy định theo hướng nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hộ tịch, đồng thời tạo thuận lợi cho nhân dân khi tham gia vào các hoạt động hộ tịch.

Pháp luật về hộ tịch mà cụ thể là Luật Hộ tịch đã thể hiện rõ nét yêu cầu của cải cách hành chính trong quy định về thẩm quyền đăng ký hộ tịch, về ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hộ tịch và bảo đảm sự liên thông giữa pháp luật hộ tịch với pháp luật về cư trú, pháp luật về căn cước công dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác…, cụ thể:

Về thẩm quyền đăng ký hộ tịch, để bảo đảm thuận lợi cho cá nhân khi đăng ký các sự kiện hộ tịch cơ bản từ trước đến nay, thẩm quyền đăng ký hộ tịch được quy định cho cấp chính quyền gần dân nhất là Ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Tuy nhiên, để phù hợp với thực tiễn về tình trạng cư trú của hộ gia đình, của từng cá nhân, Luật Hộ tịch đã có một số thay đổi như xác định thẩm quyền đăng ký khai sinh thuộc UBND cấp xã nơi cư trú của người cha hoặc người mẹ mà không ưu tiên nơi cư trú của người mẹ như trước đây. Cũng về xác định thẩm quyền của cơ quan trực tiếp đăng ký việc hộ tịch, Luật quy định UBND thực hiện đăng ký giám hộ, nhận con nuôi có thể là nơi người giám hộ hoặc người được giám hộ cư trú, người nhận con nuôi hoặc người được nhận nuôi cư trú… Quy định của Luật “thể hiện rõ quan điểm đăng ký hộ tịch là đăng ký việc dân sự, cá nhân có liên quan có quyền tự do lựa chọn, quyết định, vừa bảo đảm thuận lợi tối đa cho công dân khi đi đăng ký cũng như khi thực hiện các quyền, nghĩa vụ có liên quan đến hộ tịch sau này”[1], đồng thời, tránh cho UBND cấp xã khỏi những lúng túng trong việc xác định có hay không có thẩm quyền đăng ký hộ tịch trong những tình huống cụ thể.

Trước tình hình gia tăng nhanh chóng các việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài, Luật Hộ tịch đã chuyển thẩm quyền đăng ký hộ tịch của Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh về đăng ký khai sinh, khai tử, giám hộ có yếu tố nước ngoài và ghi chú vào sổ hộ tịch các việc hộ tịch của công dân Việt Nam đã đăng ký trước cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài; cấp lại bản chính giấy khai sinh cho người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài trước đây đã đăng ký khai sinh tại Việt Nam và thẩm quyền của UBND cấp tỉnh về đăng ký việc kết hôn, nhận cha, mẹ, con, nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài, giữa người nước ngoài thường trú tại Việt Nam với nhau cho UBND cấp huyện thực hiện, trừ các việc hộ tịch có yếu tố nước ngoài ở khu vực biên giới do UBND cấp xã thực hiện. Luật Hộ tịch bổ sung thẩm quyền ghi vào sổ hộ tịch của UBND cấp huyện việc hủy kết hôn, giám hộ và thay đổi hộ tịch, khai tử, là những sự kiện hộ tịch quan trọng chưa được pháp luật quy định trước đó. Có thể thấy, các quy định về thẩm quyền đăng ký hộ tịch của UBND cấp huyện đã thể hiện tinh thần “phân cấp mạnh mẽ việc thực hiện các công việc hộ tịch cho cấp chính quyền địa phương gần dân nhằm giảm bớt phiền hà cho nhân dân khi thực hiện các công việc hộ tịch”[2], theo đúng phương châm của cải cách hành chính trong hoạt động của bộ máy nhà nước, trong việc phục vụ nhân dân.

Một trong những quy định có tính đột phá của Luật Hộ tịch là về ứng dụng công nghệ thông tin trong đăng ký, quản lý hộ tịch, cụ thể tại Mục 1 chương V Luật Hộ tịch có quy định về Cơ sở dữ liệu hộ tịch, bao gồm: Sổ hộ tịch và Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử. Theo đó, Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử là cơ sở dữ liệu ngành, được lập trên cơ sở tin học hóa công tác đăng ký hộ tịch[3]. Trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin, thì toàn bộ thông tin về các sự kiện hộ tịch của mỗi cá nhân được đăng ký tại cơ quan đăng ký hộ tịch được cập nhật chính xác, đầy đủ từ Sổ hộ tịch vào Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử. Quy định của Luật Hộ tịch tạo nền tảng pháp lý quan trọng để triển khai mạnh mẽ ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác đăng ký và quản lý hộ tịch theo đúng tinh thần của cải cách hành chính là “ứng dụng công nghệ thông tin - truyền thông trong quy trình xử lý công việc của từng cơ quan hành chính nhà nước, giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau và trong giao dịch với tổ chức, cá nhân, đặc biệt là trong hoạt động dịch vụ hành chính công, dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công”[4].

Việc xây dựng và vận hành Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử theo quy định của Luật Hộ tịch và các văn bản có liên quan tạo ra những ưu điểm vượt trội mà cách đăng ký và quản lý dữ liệu hộ tịch thủ công theo cách truyền thống trước đây không có được. Từ trước đến nay, đăng ký và quản lý hộ tịch vẫn dựa vào hệ thống sổ sách, biểu mẫu viết tay hoặc in và được lưu giữ dưới dạng văn bản bằng giấy. “Việc lưu trữ hệ thống sổ hộ tịch giấy tuy có ưu điểm là bảo đảm an ninh thông tin nhưng lại có nhiều hạn chế, như: Cồng kềnh, tốn diện tích; bảo quản khó khăn, dễ rủi ro (do thời tiết, thiên tai, hỏa hoạn, mối mọt); dữ liệu hộ tịch cá nhân bị phân tán, thiếu đồng bộ, không xâu chuỗi, kết nối được với nhau; cơ quan đăng ký hộ tịch không quản lý được đầy đủ các dữ liệu hộ tịch cá nhân; khả năng tra cứu, khai thác phục vụ yêu cầu của người dân rất hạn chế; khi cần chứng minh tình trạng hộ tịch thì người dân phải nộp cùng lúc nhiều loại giấy tờ, gây khó khăn, phiền hà...”[5]. Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử có những ưu điểm vượt trội mà cách thức lưu các thông tin hộ tịch bằng Sổ theo kiểu truyền thống không có được đó là:

Thứ nhất, cho phép kết nối các sự kiện hộ tịch của cá nhân. Hộ tịch là các vấn đề liên quan đến cá nhân trong suốt cuộc đời của họ vì thế các việc hộ tịch không phải lúc nào cũng được đăng ký cùng một thời điểm và ở cùng một cơ quan đăng ký. Các sự kiện hộ tịch mà cá nhân phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền gồm: Khai sinh, kết hôn, nhận cha, mẹ, con, xác định cha, mẹ, con, giám hộ, thay đổi, cải chính hộ tịch, thay đổi quốc tịch, xác định lại giới tính, nuôi con nuôi, ly hôn, hủy việc kết hôn trái pháp luật, công nhận việc kết hôn, tuyên bố công nhận hoặc hủy tuyên bố một người mất tích hoặc đã chết, bị mất hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự… Nếu theo cách thức cũ, các việc hộ tịch phát sinh vào thời điểm nào sẽ được ghi vào sổ ở thời điểm đó và việc ghi sổ được thực hiện tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Mặt khác, pháp luật Việt Nam không quy định về việc ghi sổ và sử dụng sổ hộ tịch của cá nhân vì vậy các thông tin về tình trạng nhân thân của cá nhân là các thông tin rời rạc. Khi ứng dụng công nghệ thông tin, các thông tin về hộ tịch của cá nhân được kết nối và xử lý đồng bộ.

Thứ hai, Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử cho phép các thông tin hộ tịch của từng cá nhân sẽ được cung cấp đầy đủ, nhanh chóng và chính xác khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khi cá nhân đó cần sử dụng. Các thông tin về hộ tịch của cá nhân là thông tin “biết nói” về tình trạng của cá nhân đó trong từng giai đoạn của cuộc đời nên việc ứng dụng công nghệ thông tin không chỉ cho phép kết nối mà còn rất thuận lợi khi đối chiếu, trích xuất dữ liệu phục vụ cho công tác quản lý hay phục vụ cho các nhu cầu chính đáng của cá nhân. Sử dụng thông tin từ Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử không chỉ rút ngắn đáng kể thời gian tìm, xử lý thông tin về hộ tịch mà còn cho phép trích xuất thông tin ở bất kỳ đâu nếu ở đó có kết nối với Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử.

Ứng dụng cộng nghệ thông tin cũng là tiền đề để Luật Hộ tịch quy định cá nhân có thể lựa chọn cách thức đăng ký hộ tịch phù hợp nhất. Luật quy định cá nhân có thể yêu cầu đăng ký hộ tịch, cấp bản sao trích lục hộ tịch bằng các cách thức là nộp hồ sơ trực tiếp cho cơ quan có thẩm quyền, gửi hồ sơ qua đường bưu chính hoặc đăng ký hộ tịch trực tuyến. Với hình thức đăng ký hộ tịch trực tuyến, cá nhân không cần trực tiếp đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền và cũng không nhất thiết phải đăng ký trong giờ làm việc hành chính. Việc cấp bản sao trích lục hộ tịch về sự kiện hộ tịch đã đăng ký, bao gồm cả bản sao trích lục hộ tịch từ Cơ sở dữ liệu hộ tịch và bản sao trích lục hộ tịch từ bản chính, Luật quy định: “Cá nhân không phụ thuộc vào nơi cư trú có quyền yêu cầu Cơ quan quản lý Cơ sở dữ liệu hộ tịch cấp bản sao trích lục về sự kiện hộ tịch của mình đã được đăng ký” (Điều 63). Tuy nhiên, để thực hiện được đăng ký hộ tịch trực tuyến hay cấp bản sao trích lục về sự kiện hộ tịch đòi hỏi việc quản lý thông tin hộ tịch phải được kết nối liên thông thống nhất trong phạm vi cả nước trên cơ sở ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin.

Cải cách hành chính không chỉ thực hiện đơn lẻ trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước mà phải bảo đảm sự kết nối, phối hợp giữa các hoạt động quản lý với nhau. Một trong những điểm ưu việt của pháp luật về hộ tịch là Luật đã được ban hành đặt trong mối quan hệ với các hoạt động hành chính khác của Nhà nước, biểu hiện rõ rệt nhất là sự liên kết các quy định về hộ tịch với các quy định về căn cước công dân trong Luật Căn cước công dân. Luật Hộ tịch quy định khi đăng ký khai sinh mỗi công dân sẽ được cấp Số định danh cá nhân. Số định danh cá nhân là mã số được cấp khi đăng ký khai sinh (Điều 14). Đây là mã số được dùng để thống nhất xác định thông tin nhân thân của công dân được xác lập từ Cơ sở dữ liệu dân cư và được cấp cho mỗi công dân một lần duy nhất không lặp lại với công dân khác và sử dụng cho đến khi người đó chết. Mã số định danh từ sau ngày 01/01/2016 cũng chính là số Thẻ căn cước công dân, mã số này có thể được tích hợp là mã số thuế, mã bảo hiểm xã hội… Việc ứng dụng công nghệ thông tin liên thông giữa việc quản lý thông tin hộ tịch với quản lý dân cư và các hoạt động quản lý khác đã đưa lại hiệu quả vượt trội cho quản lý nhà nước và làm cho các thông tin hộ tịch là các thông tin có giá trị trong cuộc sống hàng ngày của mỗi cá nhân.

Bên cạnh những mặt tích cực thì những điểm mới trong pháp luật về hộ tịch cũng đặt ra những yêu cầu không nhỏ cho việc triển khai thực hiện trên thực tế. Những khó khăn trong triển khai thực hiện pháp luật về hộ tịch tập trung vào những vấn đề cơ bản như là:

Thứ nhất, việc triển khai đăng ký các sự kiện hộ tịch được quy định cho chính quyền cấp xã và cấp huyện làm gia tăng số lượng các cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch kéo theo việc gia tăng yêu cầu về nhân sự và cơ sở vật chất cho hoạt động này. Số liệu thống kê của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cho thấy: Tính đến ngày 30/6/2015, đang có 1.446 công chức được giao làm công tác hộ tịch tại 704 đơn vị hành chính cấp huyện; 16.734 công chức tư pháp - hộ tịch tại 11.227 đơn vị hành chính cấp xã. Tổng hợp trên cả nước cũng còn trên dưới 20% số lượng công chức (cấp xã, cấp huyện) chưa đáp ứng tiêu chuẩn cần có của công chức thực hiện hoạt động tư pháp hộ tịch[6]. Như vậy, đến năm 2020 là thời điểm triển khai đồng bộ các quy định của Luật Hộ tịch trên phạm vi toàn quốc thì việc đào tạo, bồi dưỡng để các công chức thực hiện công tác hộ tịch có đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật là khó khăn. Tại các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội chưa phát triển như các tỉnh miền núi phía bắc, các tỉnh khu vực Tây Nguyên, Tây Nam Bộ… cũng là những địa phương có tỉ lệ công chức chưa đạt chuẩn cao nhất thì các khó khăn đặt ra trong việc đào tạo, bồi dưỡng càng cao.

Thứ hai, việc ứng dụng công nghệ thông tin là công việc vừa đòi đầu tư lớn về cơ sở vật chất và yêu cầu cao với người thực hiện. Theo thống kê của Bộ Tư pháp đến tháng 01/2016 (thời điểm triển khai thi hành Luật Hộ tịch), chỉ có 40/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tin học hóa công tác đăng ký hộ tịch và triển khai xây dựng Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử, có 05 tỉnh, thành phố đang xây dựng và triển khai ứng dụng phần mềm trong đăng ký và quản lý hộ tịch. Có 8 địa phương trang bị phần mềm chuyên dụng về hộ tịch, ứng dụng trên địa bàn toàn tỉnh, kết nối liên thông 3 cấp là Bạc Liêu, Bắc Ninh, Đồng Tháp, Vĩnh Phúc, Hòa Bình, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu và TP. Hồ Chí Minh và 10 địa phương đã có phần mềm chuyên dùng về hộ tịch trên toàn tỉnh nhưng chưa kết nối 3 cấp với nhau[7]. Tuy nhiên, đến tháng 01/2016 là thời điểm Luật Hộ tịch có hiệu lực, chỉ có 14/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã trang bị cho 100% công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã máy tính có kết nối Internet phục vụ riêng công tác đăng ký, quản lý hộ tịch và 11 tỉnh đã trang bị cho trên 55% số công chức tư pháp - hộ tịch máy tính có kết nối Internet phục vụ riêng cho công tác đăng ký, quản lý hộ tịch.

Có thể thấy, để tiến tới xây dựng Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử toàn quốc, các công việc chuẩn bị về cơ sở vật chất còn rất nhiều, không chỉ có phương tiện, cơ sở vật chất, mà còn nền tảng công nghệ phần mềm. Bên cạnh đó, việc ứng dụng công nghệ thông tin cũng có yêu cầu cao về con người. Các công chức trực tiếp làm công tác đăng ký hộ tịch là người vận hành hệ thống khi nhập các dữ liệu hộ tịch vào hệ thống, nhưng để hệ thống vận hành trơn tru và an toàn, lại cần có các chuyên gia công nghệ thông tin. Như vậy, ngoài đào tạo, bồi dưỡng để có đội ngũ nhân lực đạt chuẩn để làm công tác tư pháp - hộ tịch, còn phải đảm bảo cho đội ngũ này vận hành thành thạo Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử trong đăng ký và quản lý hộ tịch. Mặc dù ứng dụng công nghệ thông tin không là vấn đề mới, nhưng do đăng ký hộ tịch là công việc diễn ra hàng ngày trên khắp cả nước, nên cần có những bước chuẩn bị thích hợp trước khi bắt đầu triển khai. Để có bước chuẩn bị tốt khi triển khai đại trà trên phạm vi toàn quốc, hai Bộ Tư pháp và Bộ Công an đã thống nhất triển khai thí điểm Phân hệ đăng ký khai sinh và cấp số định danh cá nhân từ ngày 01/01/2016 tại 5 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thí điểm cấp số định danh cá nhân cho dữ liệu đăng ký khai sinh mới phát sinh tại Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh và huyện Quế Phong tỉnh Nghệ An, đến nay việc thí điểm đã thu được kết quả tốt.

TS. Nguyễn Ngọc Bích

Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

* Bài viết thuộc Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở “Quản lý hộ tịch - một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Đại học Luật Hà Nội, năm 2017.

[1]. Xem: Nguyễn Ngọc Bích, Thẩm quyền đăng ký hộ tịch theo Luật Hộ tịch và vấn đề thực hiện, Tạp chí Luật học số 8/2016.

[2]. Xem: Nguyễn Ngọc Bích, Thẩm quyền đăng ký hộ tịch theo Luật Hộ tịch và vấn đề thực hiện, Tạp chí Luật học số 8/2016.

[3]. Xem Điều 4 Luật Hộ tịch.

[4]. Xem Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 ban hành kèm theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ.

[5]. Xem Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử toàn quốc có gì đặc biệt, Báo Pháp luật, số ra ngày 28/7/2015.

[6]. Bộ Tư pháp, Báo cáo chuyên đề: Tình hình triển khai thi hành Luật Hộ tịch (Tài liệu phục vụ Hội nghị trực tuyến triển khai thi hành công tác tư pháp năm 2016 và định hướng nhiệm kỳ 2016 - 2020, ngày 08/01/2016).

[7]. Bộ Tư pháp, Báo cáo chuyên đề: Tình hình triển khai thi hành Luật Hộ tịch (Tài liệu phục vụ Hội nghị trực tuyến triển khai thi hành công tác tư pháp năm 2016 và định hướng nhiệm kỳ 2016 - 2020, ngày 08/01/2016).