1. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Kiểm soát quyền lực là khái niệm về chính trị, pháp lý, triết học xã hội… có hai ý nghĩa: (i) Kiểm soát tình trạng, hiện trạng của quyền lực trong một quốc gia, một địa phương (như một bang của liên bang, một tỉnh của một Nhà nước đơn nhất). Thế giới đã từng chứng kiến việc một Chính phủ mất quyền kiểm soát, theo đó, xã hội rơi vào tình trạng lộn xộn, bạo lực vô tổ chức bùng phát, các hoạt động (nhà trường, cảng hàng không, nhà máy, doanh nghiệp…) rơi vào hỗn loạn; hoặc chính quyền một địa phương bị tê liệt cần có sự hỗ trợ của chính quyền trung ương vì một lý do nào đó cũng liên quan đến nhận thức về kiểm soát quyền lực. Thực tiễn đó nói lên rằng, một đất nước phát triển bình thường thì quyền lực luôn trong tầm kiểm soát của Nhà nước; (ii) Quan hệ các quyền trong tổ chức nhà nước, trong hệ thống chính trị. Đây là nghĩa chủ yếu của kiểm soát quyền lực.

Liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Vậy, “kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp hay thực chất là việc kiểm soát quyền lực nhà nước là như thế nào? Có sự khác biệt gì so với giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay?

Chúng ta đều biết, trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước luôn phải tiến hành các hoạt động “giám sát”. Thông thường, giám sát là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc hệ thống. Trong bộ máy nhà nước, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Tòa án nhân dân; các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước. Chẳng hạn, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì: Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước (Điều 69); thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 70).

Ngoài việc giám sát, các cơ quan nhà nước còn phải tiến hành “thanh tra”, “kiểm tra” việc thực hiện quyền lực nhà nước. Có thể nói, thanh tra là sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định nhằm phát hiện, ngăn chặn pháp luật trái với quy định. Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc). Kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét. Đây là hoạt động của các chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Chẳng hạn, Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 96). Ngoài ra còn có kiểm tra của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, “kiểm sát” là hoạt động xem xét, đánh giá của Việm kiểm sát nhằm đảm bảo pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Chẳng hạn, Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát hoạt động tư pháp.

“Kiểm soát” được cho là xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm ngăn chặn những điều trái với quy định. Như vậy, về cơ bản, thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát, kiểm soát có nghĩa như nhau, đó là xem xét, đánh giá hoạt động của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước để Hiến pháp, pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh, chính xác, đầy đủ, nhưng chúng khác nhau về chủ thể thực hiện, nội dung, hình thức, phạm vi và đối tượng chịu sự xem xét, đánh giá. So với thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát thì kiểm soát có phạm vi xem xét, đánh giá rộng hơn, hình thức phong phú hơn, nó bao hàm cả việc giám sát, thanh tra, kiểm tra, theo dõi… Đối tượng chịu sự xem xét, đánh giá của kiểm soát là tất cả các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước. Nội dung kiểm soát bao gồm việc tổ chức và việc thực hiện đối với cả quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chủ thể thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước khá đa dạng, đó có thể là nhân dân, các đảng phái, các tổ chức chính trị - xã hội, cũng có thể do chính Nhà nước (các cơ quan nhà nước), thậm chí là các tổ chức quốc tế… Từ những phân tích trên cho thấy: Kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá và biện pháp mà thông qua đó có thể ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, việc làm sai trái của cơ quan, nhân viên nhà nước trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện đúng mục đích mong muốn, đạt được hiệu quả cao.

Kiểm soát quyền lực nhà nước là rất quan trọng và cần thiết. Không quốc gia nào có thể phát triển nhanh, ổn định và bền vững nếu như quyền lực nhà nước không được kiểm soát và thực hiện đúng đắn. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng lạm quyền, tha hóa quyền lực vẫn luôn tiềm ẩn và thường xuyên xảy ra. Một số nhân viên nhà nước, thậm chí cả các cơ quan nhà nước thay mặt nhân dân nắm giữ và thực hiện quyền lực nhà nước nhưng lại lợi dụng quyền lực được giao vào mục đích vụ lợi hoặc vì mục đích cục bộ; một số nhân viên nhà nước do năng lực, trình độ hạn chế nên đã mắc sai lầm trong việc đưa ra quyết định làm ảnh hưởng tới lợi ích của các tổ chức, cá nhân.

Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện bởi nhiều chủ thể, thông qua hình thức, phương tiện với những nội dung và quy trình kiểm soát khác nhau ở các thời điểm khác nhau. Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được tiến hành từ bên ngoài, cũng có thể từ bên trong; có thể kiểm soát công khai, kiểm soát ngầm; kiểm soát giai đoạn, kiểm soát liên tục; có thể giản đơn, có thể phức tạp thông qua cơ chế kiểm soát. Với mỗi quốc gia, kiểm soát và tổ chức thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước với cơ chế khác nhau. Vậy, quan niệm thế nào là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước? Ở Việt Nam, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện thế nào thông qua quy định của pháp luật? Đó là những nội dung cần phải được nghiên cứu làm rõ.

2. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bằng pháp luật

Cơ chế là một thuật ngữ có thể hiểu theo nhiều nghĩa, tùy vào hoàn cảnh và lĩnh vực. Theo từ điển tiếng Việt: “Cơ chế là cách thức, sắp xếp, tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện”[1]. Theo quan điểm của GS.TS. Phạm Ngọc Quang: “Cơ chế là khái niệm dùng để chỉ một chuỗi những khâu liên kết với nhau theo một logic nhất định, nhờ vậy mục tiêu được thực hiện”. Vì vậy, tác giả cho rằng, theo nghĩa chung nhất thì cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hiểu là phương thức, quy trình, quy định và các thiết chế có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, gắn kết chặt chẽ với nhau hợp thành một chỉnh thể, thông qua đó, việc kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện, nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, việc làm sai trái của Nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện theo đúng quy định của Hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích mong muốn và có hiệu quả.

Như vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hình thành từ các thể chế, các thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, sự tương tác giữa các yếu tố của cơ chế nhằm đạt được những mục đích của việc kiểm soát. Có nhiều cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước như: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhà nước (các cơ quan nhà nước); cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân… Trong các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thì cơ chế kiểm soát của Nhà nước được xem là hiệu quả hơn cả trong giai đoạn hiện nay. Nếu các cơ chế kiểm soát khác là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước của các chủ thể không phải Nhà nước thường được gọi là cơ chế kiểm soát ngoài, thì cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhà nước là phương thức kiểm soát trong.

Pháp luật là yếu tố không thể thiếu trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó quy định rất chặt chẽ, chính xác các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát quyền lực nhà nước, đối tượng, nội dung, hình thức, quy trình, hậu quả pháp lý… của việc kiểm soát. Trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhà nước, nguyên tắc pháp chế luôn được đề cao, đòi hỏi tất cả cơ quan, tổ chức, cá nước trong tổ chức cũng như trong hoạt động. Việc các cơ quan nhà nước tự kiểm soát mình và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực nhà nước có tác dụng: (i) Giữ các cơ quan nhà nước luôn duy trì được mối quan hệ nội tại với nhau với tư cách là bộ phận của một bộ máy, đảm bảo sự thống nhất về cơ cấu tổ chức, mục tiêu hoạt động của cả bộ máy nhà nước, giúp cho bộ máy nhà nước tránh được nguy cơ đe dọa phá vỡ tính thống nhất và sự vận hành có hiệu quả cao của cả bộ máy nhà nước từ những sai lệch có thể xảy ra của mỗi cơ quan, bộ phận của bộ máy nhà nước; (ii) Bảo đảm sự hợp lý trong việc phân công về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước sao cho phù hợp với những yêu cầu của quá trình thực hiện quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước thống nhất; (iii) Thực hiện phối hợp về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu chung của cả bộ máy nhà nước nhằm duy trì sự kiểm soát, chế ước, phát hiện và xử lý kịp thời những biểu hiện chưa đúng, chưa hiệu quả trong việc thực hiện quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan, nhân viên nhà nước hoặc của các thiết chế khác khi tham gia thực hiện quyền lực nhà nước. Từ kết quả kiểm soát quyền lực nhà nước, các cơ quan nhà nước có thể đưa ra và lựa chọn những phương án tối ưu trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước nhằm đạt được một kết quả tốt nhất trong hoạt động.

Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu và thường xuyên thông qua bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước gồm rất nhiều cơ quan có vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được tổ chức và hoạt động theo nhiều cách thức khác nhau, nên cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước rất phức tạp. Bởi mỗi loại cơ quan, thậm chí mỗi cơ quan nhà nước cần phải thiết lập những cơ chế kiểm soát khác nhau phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng của chúng trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước thì việc kiểm soát mới có hiệu quả. Thông thường, quyền lực nhà nước được phân định thành quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và giao cho các cơ quan khác nhau của Nhà nước thực hiện. Vì vậy, đối với mỗi quyền lực nhà nước cần phải thiết lập một cơ chế kiểm soát có tính chất bộ phận phù hợp để kiểm soát.

Với mỗi cơ chế kiểm soát có sự khác nhau về chủ thể tham gia kiểm soát, nội dung, hình thức, quy trình… kiểm soát như vậy mới bảo đảm tính hiệu quả trong kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung. Quan niệm về cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và các yếu tố cấu thành của mỗi cơ chế ở các quốc gia là khác nhau.

Tìm hiểu thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước chính là sự biểu hiện của việc kiểm soát các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cụ thể, cơ chế kiểm soát quyền lập pháp được quan niệm là những cơ sở pháp lý để cơ quan chuyên trách của nhánh quyền tư pháp được phân công kiểm tra quyền lập pháp dựa vào đó triển khai hoạt động giám sát tính hợp hiến - hợp pháp của các văn bản nhất định do Quốc hội và lãnh đạo cấp cao thuộc nhánh quyền lập pháp ban hành, tiến hành thủ tục tố tụng đối với các vụ việc có liên quan đến quyền lập pháp theo các quy định của Hiến pháp và các đạo luật khác góp phần làm cho quá trình tổ chức, thực hiện quyền lập pháp được tuân thủ theo đúng các quy định và trong giới hạn của Hiến pháp và pháp luật… vì lợi ích chung của nhân dân và xã hội dân sự, cũng như bảo vệ một cách hữu hiệu tính pháp chế cao nhất của Hiến pháp, những cơ sở của chế độ hiến định, các quyền và tự do của con người và của công dân với tư cách là các giá trị xã hội cao quý nhất được thừa nhận chung của nền văn minh nhân loại. Cơ chế kiểm soát quyền hành pháp được cho là hệ thống các phương thức, khả năng và quy tắc được ghi nhận để thông qua đó biết được quyền lực hành pháp đang làm gì, làm như thế nào và khống chế, điều chỉnh được nó; không chỉ xem xét việc thực hiện quyền lực hành pháp có phù hợp luật pháp hay không mà còn là xem hiệu quả của việc thực hiện luật đến mức độ nào. Cơ chế kiểm soát quyền tư pháp được xác định là hệ thống các phương thức, khả năng và quy tắc được ghi nhận trong Hiến pháp và các đạo luật khác với tư cách là những căn cứ pháp lý để: Quyền lập pháp thông qua cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội được phân công giám sát hoạt động của quyền tư pháp, dựa vào đó triển khai công tác nhân sự cấp trung ương trong các cơ quan tư pháp cao nhất của đất nước (Tòa án) hình thành cơ cấu tổ chức - hoạt động và nghe các báo cáo của cơ quan tư pháp cao nhất; cũng như quyền tư pháp thông qua Tòa án hiến pháp, dựa vào đó triển khai hoạt động tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật nhất định do cơ quan tư pháp thẩm quyền chung cao nhất và một số quan chức lãnh đạo cấp cao thuộc nhánh quyền tư pháp ban hành, tiến hành thủ tục tố tụng về Hiến pháp đối với các vụ việc có liên quan đến quyền tư pháp theo các quy định của Hiến pháp và các đạo luật khác nhằm góp phần làm cho quá trình tổ chức, thực hiện quyền tư pháp được tuân thủ theo đúng các quy định và trong giới hạn của Hiến pháp, pháp luật. Từ lý thuyết của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nêu trên kết hợp với thực tiễn hiện nay, nhìn chung, các quy định pháp luật của nước ta về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước còn chưa đầy đủ, đặc biệt là việc kiểm soát quyền lập pháp. Cần tiếp tục có sự nghiên cứu nhằm xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước.

Có thể nói, trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước gồm nhiều các tiểu cơ chế kiểm soát đối với từng bộ phận quyền lực nhà nước. Với mỗi quyền lực trên lại do nhiều cơ quan nhà nước được phân công, cùng phối hợp thực hiện và tiến hành việc kiểm soát quyền lực. Nhưng mỗi cơ quan tham gia thực hiện quyền lực nhà nước có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nên lại cần phải có phương thức kiểm soát riêng đối với chúng. Do vậy, nếu chúng ta coi cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung là một chỉnh thể lớn, thì các cơ chế kiểm soát đối với từng quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp) được coi là chỉnh thể bộ phận (nhỏ hơn) và trong các cơ chế bộ phận đó lại có những cơ chế kiểm soát nhỏ hơn nữa. Giữa cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung với các cơ chế nhỏ hơn luôn có sự liên hệ, ảnh hưởng qua lại đa chiều rất phức tạp, song chúng luôn phải thống nhất với nhau tạo thành một chỉnh thể chung.

Với cách tiếp cận trên cho thấy, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng hợp của nhiều “cơ chế kiểm soát có tính chất bộ phận” nhằm đạt được mục đích chung là tất cả các nhánh quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp) ở các phạm vi khác nhau đều được kiểm soát. Vì thế, hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung phụ thuộc vào tính đồng bộ, hiệu quả của mỗi cơ chế kiểm soát có tính chất bộ phận.

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước không chỉ phức tạp mà còn rất đa dạng. Ở mỗi quốc gia có sự thiết lập khác nhau về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và ở mỗi giai đoạn phát triển khác nhau, cơ chế này cũng có thể có những thay đổi nhất định. Thông thường, mỗi quốc gia đều có những quy định khá chặt chẽ và đầy đủ về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, song không phải khi nào những quy định đó cũng có thể trở thành hiện thực. Lý do có thể là các thể chế quy định chưa thật đầy đủ về vấn đề này; không tồn tại các điều kiện bảo đảm cho các quy định về kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện trong thực tế (nhiều chủ thể không có điều kiện thực hiện hoặc không quan tâm đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước); các chủ thể bị kiểm soát không muốn bị kiểm soát, tìm cách trốn tránh việc kiểm soát…

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hình thành và phát triển là kết quả của quá trình nhận thức, là sự đấu tranh vì lợi ích giữa các lực lượng xã hội khác nhau. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước do được xác lập bởi pháp luật nên luôn mang tính bắt buộc, công khai, chính thống, minh bạch, đòi hỏi các chủ thể phải tiến hành thường xuyên hoặc theo định kỳ tùy vào đối tượng và các nội dung cần kiểm soát theo đúng quy định của pháp luật.

Tóm lại, chủ thể, nội dung, hình thức, quy trình… kiểm soát quyền lực nhà nước trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, đối với mỗi loại quyền lực nhà nước nói riêng được quy định rất chặt chẽ. Các chủ thể của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là những tổ chức và cá nhân có thẩm quyền, nghĩa là theo quy định của pháp luật họ có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm kiểm soát quyền lực nhà nước. Nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước đối với mỗi loại quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) được pháp luật quy định khác nhau, chủ thể kiểm soát chỉ có thể kiểm soát đối với những nội dung đó và trong những phạm vi nhất định mà pháp luật quy định. Khi tiến hành kiểm soát trên thực tế, chủ thể có thẩm quyền kiểm soát quyền lực nhà nước phải tuân theo đầy đủ và chính xác các hình thức, quy trình đã quy định. Đối tượng bị kiểm soát là các tổ chức, cá nhân nắm giữ và thực hiện quyền lực nhà nước, về nguyên tắc đều phải bị kiểm soát. Nếu phát hiện ra những sai sót hoặc những biểu hiện của việc sử dụng quyền lực nhà nước không đúng, không hiệu quả cần phải có những giải pháp xử lý. Pháp luật quy định những hậu quả pháp lý bất lợi có thể áp dụng đối với các chủ thể thực hiện không đúng hoặc không hiệu quả quyền lực nhà nước được giao.

ThS. Phí Thị Thanh Tuyền

Đại học Luật Hà Nội