Tóm tắt: Bảo đảm quyền của thành viên hợp tác xã là mục tiêu lớn mà những nhà lập pháp hướng tới khi thiết lập các hệ thống các quy định pháp luật về hợp tác xã. Tuy nhiên, trên thực tế, quyền của thành viên hợp tác xã vẫn còn nhiều bất cập cần tiếp tục được hoàn thiện nhằm thực hiện mục tiêu bảo đảm hiệu quả quyền của các đối tượng yếu thế trong các mô hình tổ chức kinh doanh mà thành viên hợp tác xã là một trong số đó.

Abstract: Ensuring rights of cooperative members is a major goal that lawmakers aim at when establishing systems of legal provisions on cooperatives. In the practice, however, there are still shortcomings with regard to rights of cooperative members and it is necessary to continue to improve in order to achieve the goal of effectively ensuring the rights of disadvantaged people in the business organization models in which cooperative members are one of them.

1. Quyền của thành viên hợp tác xã

Thành viên hợp tác xã (HTX) là một trong những nhân tố cấu thành quan trọng của mỗi hợp tác xã. Thành viên hợp tác xã là cá nhân, hộ gia đình, pháp nhân[1] có nhu cầu, tự nguyện đóng góp công sức và góp vốn đầy đủ tham gia HTX để sử dụng dịch vụ và sản phẩm của HTX. Trong mối quan hệ giữa thành viên với HTX, thành viên vừa là đồng chủ sở hữu HTX, vừa là khách hàng và là người sử dụng cuối cùng sản phẩm và dịch vụ của HTX. Các thành viên cùng nhau chia sẻ rủi ro và cùng hưởng lợi ích có được từ kết quả hoạt động của HTX. Do vậy, khi quyền của thành viên HTX được bảo đảm hiệu quả trên thực tế, thì cá nhân, hộ gia đình, pháp nhân sẽ tự nguyện tham gia HTX, gắn bó lâu dài và có tác động tích cực lên toàn bộ nền kinh tế.

Khái niệm quyền chủ thể được xây dựng trong Luật La Mã và được coi như một trong những khái niệm chủ yếu của luật cơ bản. Một cách tổng quát, quyền chủ thể được hiểu là sự thừa nhận của pháp luật về việc một chủ thể của luật (gọi nôm na là một người) được thụ hưởng một lợi ích nào đó và tất cả người khác phải tôn trọng sự thụ hưởng đó[2]. Dưới góc độ pháp lý, quyền chủ thể là khả năng của chủ thể xử sự theo một cách thức nhất định khi tham gia quan hệ pháp luật[3]. Từ đây, có thể nhìn nhận, quyền của thành viên hợp tác xã có thể tồn tại dưới các dạng như: Quyền lựa chọn các xử sự cho phù hợp hoặc từ bỏ quyền của mình; khả năng yêu cầu các chủ thể cùng tham gia quan hệ pháp luật thực hiện nghĩa vụ của họ; khả năng yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện sự cưỡng chế cần thiết đối với bên kia để họ thực hiện nghĩa vụ, trong trường hợp quyền thành viên bị bên kia vi phạm.

Theo Luật Hợp tác xã năm 2012, thì thành viên HTX đều có những quyền cơ bản như: Quyền được hợp tác xã cung ứng sản phẩm, dịch vụ theo hợp đồng dịch vụ; được tham dự hoặc bầu đại biểu tham dự đại hội thành viên; được phân phối thu nhập theo quy định của Luật Hợp tác xã và điều lệ; được hưởng các phúc lợi của HTX; được cung cấp thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động của hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã; được hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng và nâng cao trình độ nghiệp vụ phục vụ hoạt động của HTX; được phép ra khỏi HTX; được trả lại vốn góp khi ra khỏi HTX; kiến nghị, yêu cầu hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc), ban kiểm soát hoặc kiểm soát viên giải trình về hoạt động của HTX, liên hiệp HTX; yêu cầu hội đồng quản trị, ban kiểm soát hoặc kiểm soát viên triệu tập đại hội thành viên bất thường theo quy định của Luật Hợp tác xã và điều lệ; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện theo quy định của pháp luật… (Điều 14 Luật Hợp tác xã năm 2012). Như vậy, thành viên HTX đều có thể sử dụng các quyền cơ bản trên để bảo vệ quyền lợi của mình.

Về phía thành viên HTX, phải nhìn nhận một thực tế rằng, không phải ai tham gia vào HTX cũng hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình. Chính sự thiếu hiểu biết này mà thành viên HTX rất dễ bị thua thiệt. Lợi ích hợp pháp của các thành viên HTX có thể bị chiếm đoạt trong trường hợp người quản lý HTX lạm dụng địa vị và quyền hạn được giao để giao dịch tư lợi, nhằm có thêm lợi ích cho mình thay vì mang lại lợi ích chung cho HTX. Ngoài ra, quyền của thành viên HTX cũng có thể bị vi phạm và hạn chế trong trường hợp điều lệ HTX quy định những nguyên tắc quản trị gây bất lợi cho họ trong thực hiện quyền, ví dụ như: Hạn chế quyền tiếp cận thông tin khiến thành viên HTX khó theo dõi và giám sát người quản lý, hạn chế quyền dự họp và biểu quyết thông qua quyết định quan trọng của HTX.

2. Một số vướng mắc từ thực tiễn thực hiện quyền của thành viên hợp tác xã

Thứ nhất, đối với quyền được cung cấp thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động của hợp tác xã

Để thực hiện đầy đủ quyền làm chủ tập thể của thành viên HTX và bảo đảm dân chủ, bình đẳng trong tổ chức và hoạt động của HTX, đòi hỏi thành viên HTX phải được cung cấp đầy đủ, trung thực, khách quan thông tin về mọi hoạt động và tình hình tổ chức quản lý của HTX. Chỉ có trên cơ sở đó, quyền dân chủ và quyền bình đẳng của thành viên HTX mới được thực hiện đầy đủ. Vì vậy, Luật Hợp tác xã năm 2012 quy định “thành viên được cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời, chính xác về hoạt động sản xuất, kinh doanh, tài chính, phân phối thu nhập và những nội dung khác theo quy định của điều lệ” (khoản 3 Điều 7) là một nội dung trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HTX.

Tuy nhiên, trên thực tế cho thấy, trong thời gian qua đã xảy ra không ít vi phạm quyền tiếp cận thông tin của thành viên như: HTX gây khó khăn trong việc thành viên thực hiện quyền của mình hoặc các HTX công bố thông tin không chính xác hoặc không hết nội dung, có những nội dung mập mờ khiến thành viên đánh giá không đúng về HTX… Có thể lý giải cho hiện tượng này là Luật Hợp tác xã năm 2012, Nghị định số 193/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã (Nghị định số 193/2013/NĐ-CP) và Nghị định số 107/2017/NĐ-CP ngày 15/9/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 193/2013/NĐ-CP đều chưa làm rõ quyền này, cụ thể: Chưa xác định rõ ràng thông tin nào cần được cung cấp, cần được báo cáo, thông tin nào thuộc về bí mật của HTX; chưa hướng dẫn cách thức thực hiện, chế tài xử lý chưa rõ ràng trong trường hợp người quản lý HTX không cung cấp hoặc cung cấp không kịp thời, không chính xác thông tin về hoạt động sản xuất, kinh doanh, tài chính, phân phối thu nhập và những nội dung khác theo quy định của điều lệ theo yêu cầu của thành viên HTX.

Thứ hai, đối với nhóm quyền về tham gia quản lý hợp tác xã (bao gồm các quyền dự họp, biểu quyết, giám sát hành động của những người quản lý HTX)

Trong thực tế, các thành viên HTX có xu hướng thực hiện nhóm quyền trên ở một số vấn đề như giám sát các hành động của những người quản lý HTX. Điều này thường phát sinh khi một số vấn đề phải công bố công khai hay như những giao dịch có khả năng tư lợi cho người quản lý HTX hoặc người có liên quan của họ. Việc công khai hóa các trường hợp nói trên là cần thiết để xác định các giao dịch tư lợi, đồng thời làm cơ sở cho các cơ quan quản lý nhà nước và các ngành có liên quan theo dõi các giao dịch của HTX. Cách làm đó có thể ngăn ngừa, hạn chế người quản lý lạm dụng vị thế, quyền lực của họ trong việc quyết định và thực hiện các giao dịch nội bộ, làm thiệt hại đến lợi ích HTX, chủ nợ và các thành viên. Tuy nhiên, việc công khai các lợi ích liên quan đến các thành viên hội đồng quản trị, thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên, giám đốc hoặc tổng giám đốc chưa được quy định trong Luật Hợp tác xã.

Về cơ bản, Luật Hợp tác xã năm 2012 (từ Điều 30 đến Điều 34) đã quy định hợp lý thẩm quyền của đại hội thành viên, cách thức trình tự triệu tập họp đại hội thành viên, quyền dự họp, điều kiện, thể thức họp và thông qua quyết định của đại hội thành viên đã tạo điều kiện cho việc thực hiện các quyền hạn chính đáng của các thành viên HTX. So với Luật Hợp tác xã năm 2003, thì những quy định của Luật Hợp tác xã năm 2012 về đại hội thành viên đã có một số thay đổi, khắc phục những khiếm khuyết, nhược điểm của Luật Hợp tác xã năm 2012 phù hợp với thực tế phát triển hiện nay, cụ thể là làm rõ hơn điều kiện, thể thức tiến hành họp, nội dung thông qua quyết định của đại hội thành viên. Bên cạnh đó, đại hội thành viên có thêm thẩm quyền mới trong việc quyết định nội dung cơ bản có liên quan đến quyền “chuyển nhượng, thanh lý, xử lý tài sản cố định”, “chia, tách, sáp nhập, hợp nhất, giải thể, phá sản hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã”, “góp vốn, mua cổ phần, thành lập doanh nghiệp...” (các khoản 6,12,13 Điều 30 Luật Hợp tác xã năm 2012) thể hiện đúng nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm”, thực hiện quyền quyết định cao nhất của hợp tác xã.

Tuy nhiên, trên thực tế, có phát sinh vướng mắc cụ thể như: Điều 31 Luật Hợp tác xã năm 2012 quy định: “Đại hội thành viên thường niên phải được họp trong thời hạn 03 tháng, kể từ ngày kết thúc năm tài chính do hội đồng quản trị triệu tập. Đại hội thành viên bất thường do hội đồng quản trị, ban kiểm soát hoặc kiểm soát viên hoặc thành viên đại diện của ít nhất một phần ba tổng số thành viên, hợp tác xã thành viên triệu tập theo quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều này”. Quy định này xét về mặt tổng thể là hoàn toàn hợp lý nhưng trong thời gian qua, hội đồng quản trị của nhiều HTX không tổ chức đại hội thành viên hằng năm theo quy định đã dẫn đến hiện tượng xung đột lợi ích giữa thành viên với hội đồng quản trị[4]. Điều này cho thấy, Luật Hợp tác xã năm 2012 chưa có quy định về nghĩa vụ và trách nhiệm của hội đồng quản trị trong trường hợp hội đồng quản trị không triệu tập họp đại hội thành viên.

Sự phát triển của các HTX phụ thuộc rất lớn vào đạo đức kinh doanh, kiến thức và khả năng cũng như tinh thần trách nhiệm của đội ngũ những người quản lý, điều hành HTX. Luật Hợp tác xã năm 2012 đã có những quy định về nhiệm vụ của người quản lý, nhất là đối với thành viên hội đồng quản trị, ban kiểm soát/kiểm soát viên, giám đốc/tổng giám đốc. Tuy nhiên, Luật Hợp tác xã năm 2012 chưa có những quy định về nghĩa vụ trung thực, cẩn trọng, trung thành của người quản lý và cơ chế pháp lý nào buộc những người quản lý phải tuân thủ những nghĩa vụ này. Đó chính là tiền đề cho việc xem xét đến hành vi vượt quá phạm vi của sự ủy quyền. Thực tiễn hoạt động kinh doanh ở Việt Nam đã có những vụ việc có khuynh hướng cần tới các quy định như vậy[5].

Để bảo đảm cho hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) thực hiện đúng các nghĩa vụ mà đại hội thành viên ra cũng như tránh sự lạm dụng quyền lực, vị thế để trục lợi, Luật Hợp tác xã năm 2012 đã quy định tương đối chi tiết và rõ ràng về địa vị pháp lý, cơ cấu, quyền và nhiệm vụ, cách thức hoạt động của ban kiểm soát/kiểm soát viên, Luật Hợp tác xã năm 2012 đã nâng cao vai trò của ban kiểm soát/kiểm soát viên trong việc kiểm soát nội bộ HTX. Tuy nhiên, hoạt động của ban kiểm soát/kiểm soát viên phần lớn mang tính hình thức và chưa có thực chất; ban kiểm soát/kiểm soát viên đã không làm được chức năng, nhiệm vụ như luật định. Vì vậy, hiệu quả hoạt động của các ban kiểm soát/kiểm soát viên HTX chưa cao (có thể nhận thấy qua các tranh chấp giữa thành viên hợp tác xã với người quản lý hợp tác xã trong thời gian qua). Nguyên nhân của vướng mắc trên là chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của ban kiểm soát/kiểm soát viên đối với đại hội thành viên trong trường hợp để hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) bội tín với sự ủy thác của đại hội thành viên, gây thiệt hại cho HTX.

3. Giải pháp hoàn thiện quy định về quyền của thành viên hợp tác xã

Thứ nhất, về quyền được cung cấp thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động của hợp tác xã

Luật Hợp tác xã năm 2012 đã phát triển thêm những đổi mới và tiến bộ về bảo vệ quyền lợi của thành viên HTX (so với Luật Hợp tác xã năm 2003). Trong Luật có các quy định nhằm giúp thành viên HTX bảo vệ lợi ích của mình thông qua việc được nhận các thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động của HTX. Đó là cơ sở pháp lý quan trọng và hữu ích để duy trì sự tin cậy bản thân của thành viên thông qua việc kiểm soát các hành vi trục lợi từ người quản lý, điều hành.

Thiết nghĩ, minh bạch về thông tin là quan trọng đối với sự phát triển của HTX. Tuy nhiên, Luật Hợp tác xã năm 2012 nên xác định rõ ràng thông tin nào cần được công bố, cần được báo cáo, thông tin nào thuộc về bí mật của HTX. Bởi vì, đối với những nghị quyết của hội đồng quản trị, biên bản ghi chép về các vấn đề kinh doanh trọng yếu và bí mật của HTX nếu công bố công khai sẽ gây thiệt hại cho HTX. Do vậy, vấn đề quyền được cung cấp thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động của HTX cần được sửa đổi theo hướng dẫn cho thành viên HTX thực hiện quyền tiếp cận thông tin của mình thông qua các thủ tục thích hợp (chẳng hạn như, thành viên muốn tiếp cận sổ sách, tài liệu phải thông báo trước trong một thời hạn nhất định; mục đích tiếp cận thông tin phải chính đáng; không cho phép thành viên HTX mang sổ sách, tài liệu ra khỏi HTX...). Nếu yêu cầu của thành viên HTX bị từ chối thì thành viên HTX có quyền khởi kiện.

Thứ hai, quy định cụ thể trách nhiệm của thành viên hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) và người quản lý khác có trách nhiệm trong hợp tác xã

Về mặt lý thuyết, các nhà quản lý thực hiện hoạt động kinh doanh nhằm mục tiêu là để tăng lợi nhuận của HTX và lợi ích của thành viên. Tuy nhiên, trong thực tế, các thành viên không thể dám chắc là các nhà quản lý đang đầu tư một cách khôn ngoan hay chỉ là đang làm giàu cho bản thân. Vì vậy, việc đánh giá chính xác về một quyết định quản lý, ngay cả quyết định đó được đưa ra không phải vì lợi ích cao nhất của các thành viên là không dễ dàng, nếu không muốn nói là không thể thực hiện được. Xung đột này có nguồn gốc từ sự tách biệt giữa quyền quản lý HTX và quyền sở hữu”, thành viên không trực tiếp kiểm soát hoạt động hàng ngày của HTX mà việc điều hành kinh doanh giao cho hội đồng quản trị và giám đốc đại diện - những người có khả năng kinh doanh.

Bên cạnh đó, các nghĩa vụ cơ bản của người quản lý HTX (như trung thành, trung thực và cẩn trọng) bị bỏ qua và cũng chưa có cơ chế pháp lý nào buộc những người quản lý phải tuân thủ những nghĩa vụ này. Đây cũng chính là lý do tạo điều kiện để các giao dịch tư lợi xảy ra khá phổ biến trong hoạt động HTX. Do vậy, Luật Hợp tác xã năm 2012 cần sửa đổi, bổ sung quy định trách nhiệm của thành viên hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) và người quản lý khác có trách nhiệm trong HTX theo hướng đưa ra điều gì/việc gì mà thành viên hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) và người quản lý khác có trách nhiệm trong HTX không được làm và trách nhiệm khi không tuân thủ theo các quy định.

Thứ ba, cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của ban kiểm soát/kiểm soát viên để cơ quan này thực sự là công cụ thực hiện quyền lực của thành viên hợp tác xã

Với những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong Luật Hợp tác xã năm 2012 (khoản 4 Điều 39) và điều lệ của HTX, ban kiểm soát/kiểm soát viên thực hiện việc giám sát hội đồng quản trị, giám đốc hoặc tổng giám đốc trong việc quản lý và điều hành HTX, kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp, tính trung thực và mức độ cẩn trọng trong quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh, trong tổ chức công tác kế toán, thống kê và lập báo cáo tài chính cũng như thẩm định báo cáo tình hình kinh doanh, báo cáo tài chính hàng năm... Thông qua việc thực hiện chức năng của mình, ban kiểm soát/kiểm soát viên sẽ đảm bảo rằng các quyết định của hội đồng quản trị và giám đốc hoặc tổng giám đốc là phù hợp với pháp luật, với các nghị quyết của đại hội thành viên và bảo vệ lợi ích của các thành viên HTX. Trong thời gian qua, có rất nhiều việc làm sai trái của hội đồng quản trị, giám đốc đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích của thành viên HTX nhưng chưa có sự cảnh báo từ ban kiểm soát/kiểm soát viên cho đến khi sự việc bị phát hiện. Do đó, rủi ro mà thành viên HTX phải gánh chịu là rất lớn.

Theo khoản 3 Điều 40 Luật Hợp tác xã năm 2012, thì thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên phải là thành viên HTX và không được giữ các chức vụ quản lý HTX. Nghĩa là, thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên sẽ chỉ là một người lao động bình thường trong HTX. Trong vai trò thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên, họ cần độc lập với hội đồng quản trị và giám đốc (tổng giám đốc), còn trong vai trò người lao động, họ chịu sự quản lý của hội đồng quản trị và giám đốc (tổng giám đốc). Chính mâu thuẫn giữa hai vai trò này khiến cho thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên cùng lúc chịu nhiều áp lực và không đủ “dũng khí” thực thi nhiệm vụ. Bên cạnh đó, trách nhiệm của của thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên chưa được các văn bản luật đề cao.

Do vậy, để bảo đảm quyền của thành viên HTX, thì hoạt động của ban kiểm soát/kiểm soát viên cần được điều chỉnh bởi một khung pháp lý rõ ràng hơn như về vị trí pháp lý của thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên; về trách nhiệm của thành viên ban kiểm soát/kiểm soát viên đối với đại hội thành viên trong trường hợp để hội đồng quản trị, giám đốc (tổng giám đốc) HTX bội tín với sự ủy thác của đại hội thành viên, gây thiệt hại cho HTX, thành viên HTX.

Trong điều kiện đổi mới, khi nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hầu hết các HTX theo mô hình cũ không còn phù hợp nên đã có sự giảm sút mạnh về số lượng và đặc biệt là giảm sút về hiệu quả kinh tế của khu vực này trong tất cả các lĩnh vực, các ngành của nền kinh tế. Có nhiều lý do lý giải cho hiện tượng này, trong đó có một thực tế là quyền của thành viên HTX chưa thực sự được bảo đảm, điều này ảnh hưởng đến tâm lý của các thành viên HTX. Khi quyền của thành viên HTX không rõ ràng, việc khai thông, tiếp cận các nguồn vốn sẽ rất khó khăn gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển bền vững của HTX. Hơn nữa, với sự vận động của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các loại hình kinh tế (trong đó có cả kinh tế tập thể) vận động không ngừng, đòi hỏi phải có sự thay đổi của hệ thống pháp luật, đặc biệt là những quy định về quyền của thành viên HTX để phù hợp với đòi hỏi khách quan.

TS. Cao Đình Lành

Đại học Luật, Đại học Huế