1. Thực trạng áp dụng quy định của pháp luật về căn cứ hoãn phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính

Thứ nhất, nhiều trường hợp hội đồng xét xử ra quyết định hoãn phiên tòa không căn cứ vào quy định của Luật Tố tụng hành chính
Trong thực tiễn xét xử của Tòa án, có nhiều trường hợp, hội đồng xét xử ra quyết định hoãn phiên tòa không dựa vào các căn cứ do luật định nhưng lại được đánh giá là phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Ngược lại, nếu rơi vào các trường hợp tương tự nhưng hội đồng xét xử không ra quyết định hoãn phiên tòa mà vẫn tiến hành xét xử thì lại bị xem là làm ảnh hưởng đến quyền lợi của các chủ thể có liên quan.

Cụ thể, vụ án của ông Hoàng Xuân Quế khởi kiện đối với Quyết định hành chính của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về việc thu hồi bằng tiến sĩ đối với ông Hoàng Xuân Quế. Ngày 28/7/2014, Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội mở phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính và phải ra quyết định hoãn phiên tòa vì lý do đại diện của Bộ Giáo dục và Đào tạo vắng mặt. Đến ngày 04/8/2014, Tòa án tiếp tục mở phiên tòa sơ thẩm lần thứ hai, một lần nữa, hội đồng xét xử phải ban hành quyết định hoãn phiên tòa với lý do người khởi kiện vắng mặt vì lý do sức khỏe[1]. Hoặc vụ án ông Lê Văn Lý - nguyên Hiệu trưởng Trường Đại học Hùng Vương khởi kiện Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về việc không công nhận chức danh Hiệu trưởng Trường Đại học Hùng Vương đối với ông Lý[2]. Phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính diễn ra vào ngày 03, 04/12/2013. Tại phiên tòa ngày 04/12/2013, hội đồng xét xử đã ra quyết định hoãn phiên tòa theo đề nghị của đại diện Viện kiểm sát nhân dân với lý do để triệu tập thêm nhân chứng và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Những căn cứ hoãn phiên tòa vì lý do sức khỏe hay để triệu tập thêm nhân chứng và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan nêu trên không thuộc căn cứ hoãn phiên tòa quy định tại Luật Tố tụng hành chính (Điều 136 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Điều 162 Luật Tố tụng hành chính năm 2015).

Đặc biệt, trên thực tế cũng xảy ra trường hợp, trong lần triệu tập hợp lệ lần thứ hai, đương sự vắng mặt vì lý do sức khỏe, hội đồng xét xử không hoãn phiên tòa mà vẫn tiến hành xét xử bình thường theo quy định của pháp luật thì bị xem là không đảm bảo được quyền lợi của các đương sự nên bản án hay quyết định của Tòa án sơ thẩm bị hủy để xét xử sơ thẩm lại[3].

Như vậy, thực tiễn xảy ra trường hợp hội đồng xét xử ra quyết định hoãn phiên tòa không dựa vào căn cứ quy định tại Luật Tố tụng hành chính xuất phát từ lý do Luật Tố tụng hành chính đã không quy định khi Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà đương sự, người đại diện của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan hoặc trường hợp cần triệu tập thêm nhân chứng và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là những căn cứ để hoãn phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tế xét xử trong các tình huống này, hội đồng xét xử vẫn ra quyết định hoãn phiên tòa để đáp ứng yêu cầu cấp thiết của thực tiễn.

Thứ hai, trong lần triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự (chủ yếu là người bị kiện) vắng mặt tại phiên tòa mà không có lý do dẫn đến việc giải quyết vụ án kéo dài, không đảm bảo được quyền lợi của các đương sự trong vụ án hành chính

Trên thực tế, khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, nhiều trường hợp đương sự (chủ yếu là người bị kiện) thường không có mặt tại phiên tòa và cũng không có đơn xét xử vắng mặt nên hội đồng xét xử bắt buộc phải ra quyết định hoãn phiên tòa[4]. Trong khi đó, cũng có một số ít trường hợp, Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt và không có đơn xét xử vắng mặt nhưng hội đồng xét xử không hoãn phiên tòa mà vẫn tiếp tục xét xử vì nhận định đương sự đã từ bỏ quyền. Cụ thể, ông K khởi kiện Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Đ. Ngoài người khởi kiện và người bị kiện, Tòa án xác định bà N cũng là người có quyền và nghĩa vụ liên quan trong vụ án. Trong quá trình giải quyết vụ án, Tòa án đã triệu tập hợp lệ nhiều lần nhưng bà N không đến Tòa án làm việc theo giấy triệu tập và cũng không có tường trình nêu hoặc gửi ý kiến của mình đến Tòa án đối với yêu cầu khởi kiện của ông K. Tại phiên tòa sơ thẩm lần đầu tiên, bà N vẫn tiếp tục vắng mặt không lý do, xét thấy bà N đã tự từ bỏ quyền và lợi ích của mình từ giai đoạn chuẩn bị xét xử nên sự vắng mặt của bà N tại phiên tòa không ảnh hưởng đến tiến trình của phiên tòa và Viện kiểm sát cũng đề nghị hội đồng xét xử xử vắng mặt bà N mà không cần thiết phải hoãn phiên tòa. Do đó, hội đồng xét xử không hoãn phiên tòa mà vẫn tiến hành xét xử bình thường[5].

Xảy ra tình trạng như trên xuất phát từ nhiều lý do. Trước hết là về quy định của pháp luật. Cụ thể là Luật Tố tụng hành chính quy định khi Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt mà không có đơn xét xử vắng mặt thì Tòa án phải hoãn phiên tòa. Bên cạnh đó, sự không rõ ràng trong việc quy định tham gia phiên tòa có phải là nghĩa vụ của đương sự hay không dẫn đến một hạn chế lớn hơn là không có cơ chế đảm bảo việc thực hiện nghĩa vụ tham gia phiên tòa của các đương sự. Các quy định này đã vô tình tạo điều kiện cho đương sự (chủ yếu người bị kiện) trì hoãn hoạt động xét xử, kéo dài thời gian tố tụng khiến mục đích của phiên tòa sơ thẩm là giải quyết nhanh chóng vụ án hành chính không được thực hiện triệt để và có hiệu quả. Ngoài ra, một nguyên nhân nữa là do ý thức pháp luật của chủ thể tham gia tố tụng còn hạn chế.

2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật

Một là, bổ sung các căn cứ hoãn phiên tòa

Có thể thấy, các căn cứ quy định tại Điều 162 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không bao quát hết các trường hợp hoãn phiên tòa. Điều này khiến cho hội đồng xét xử lúng túng trong quá trình giải quyết vụ án khi xảy ra trường hợp thực tế buộc phải hoãn phiên tòa. Trong những trường hợp này, nếu hội đồng xét xử ra quyết định hoãn phiên tòa thì không có cơ sở pháp lý nhưng nếu không ra quyết định hoãn phiên tòa thì không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, dẫn đến bản án sơ thẩm không phù hợp với sự thật khách quan. Do đó, theo tác giả, cần bổ sung một số căn cứ nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoãn phiên tòa sơ thẩm để đảm bảo tính có căn cứ và thống nhất trong hoạt động áp dụng pháp luật. Cụ thể:

- Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần bổ sung căn cứ hoãn phiên tòa trong những trường hợp: Đương sự, người đại diện của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan khi Tòa án triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai; cần triệu tập thêm một số chủ thể có liên quan. Có thể thấy, việc bổ sung các căn cứ hoãn phiên tòa này sẽ đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn và có ý nghĩa trong việc giải quyết khách quan vụ án hành chính.

- Luật cũng cần ghi nhận thêm trường hợp hoãn phiên tòa khi các đương sự có yêu cầu bổ sung chứng cứ mới. Vì đương sự có quyền cung cấp chứng cứ bất kì thời điểm nào trong toàn bộ quá trình giải quyết vụ án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tại phiên tòa sơ thẩm, nếu đương sự muốn bổ sung thêm chứng cứ mới liên quan đến vụ án để chứng minh cho yêu cầu của họ nhưng việc thu thập chứng cứ đòi hỏi các chủ thể này phải có thời gian nên cần phải hoãn phiên tòa. Quy định này bảo đảm quyền cung cấp chứng cứ và nghĩa vụ chứng minh của đương sự, giúp việc giải quyết vụ án toàn diện và khách quan.

Hai là, sửa đổi quy định tại khoản 1 Điều 157 Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Theo quy định tại khoản 1 Điều 157 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì khi “Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự hoặc người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt thì hội đồng xét xử hoãn phiên tòa, trừ trường hợp người đó có đơn đề nghị xét xử vắng mặt”. Quy định này đã vô tình tạo điều kiện cho các đương sự (đặc biệt là người bị kiện) trì hoãn hoạt động xét xử, gây nhiều khó khăn trong việc tiến hành phiên tòa, làm lãng phí thời gian, tốn kém về kinh phí, gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án. Do vậy, theo tác giả, cần sửa lại quy định này theo hướng, nếu trong lần triệu tập hợp lệ lần nhất mà đương sự, người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt tại phiên tòa không vì lý do chính đáng, sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan thì Tòa án vẫn tiến hành xét xử bình thường mà không phải hoãn phiên tòa. Cụ thể, “Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự, người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự phải có mặt tại phiên tòa; trường hợp có người vắng mặt vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan thì hội đồng xét xử hoãn phiên tòa, trừ trường hợp người đó có đơn đề nghị xét xử vắng mặt”.

Ba là, cần quy định rõ ràng về việc xử lý trách nhiệm khi đương sự được triệu tập hợp lệ nhưng không tham gia phiên tòa

Luật Tố tụng hành chính cần xác định rõ việc tham gia phiên tòa đồng thời vừa là quyền vừa là nghĩa vụ của đương sự, có như vậy mới tạo nên cơ sở trách nhiệm cho các đương sự nhất là người bị kiện thực hiện nghĩa vụ này. Sở dĩ nói như vậy vì đương sự gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, trong đó, thực tế người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đều mong muốn vụ án được giải quyết, vì vậy họ tích cực tham gia phiên tòa. Hơn nữa, với hai nhóm đương sự này, theo Điều 157 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, nếu họ vắng mặt thì có thể phải chịu hậu quả pháp lý là Tòa án đình chỉ giải quyết yêu cầu của họ. Vì vậy, đa phần các trường hợp không tham gia phiên tòa rơi vào nhóm đương sự là người bị kiện, xuất phát từ thực tế người bị kiện không mấy “mặn mà” với việc giải quyết vụ án hành chính, thêm vào đó, hầu như không có quy định về cơ chế bắt buộc họ phải tham gia phiên tòa.

Vì vậy, cần xác định ngay tại Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 rằng đương sự có quyền và nghĩa vụ tham gia phiên tòa theo triệu tập của Tòa án, trên cơ sở đó, hoàn thiện các quy định xử lý có liên quan nếu đương sự cố tình không chấp hành giấy triệu tập tham gia phiên tòa. Theo tác giả, cần quy định rõ ràng về việc xử lý trách nhiệm khi đương sự được triệu tập không tham gia phiên tòa. Trước hết cần đặt vấn đề xử lý trách nhiệm của chính đương sự là cá nhân người bị kiện nếu là người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ quan nhà nước nếu người bị kiện là cơ quan[6]. Sau đó, còn phải đặt trách nhiệm đối với cả người được các chủ thể trên ủy quyền. Có như vậy mới giải quyết được triệt để các bất cập, nhằm nâng cao trách nhiệm của cá nhân người bị kiện, người đứng đầu cơ quan bị kiện và cả người được các chủ thể này ủy quyền. Trên cơ sở đó, cần có những quy định về xử lý trách nhiệm khi đương sự không thực hiện nghĩa vụ tham gia phiên tòa. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và pháp luật có liên quan chưa quy định về vấn đề này. Về việc xử lý trách nhiệm đối với người bị kiện, theo tác giả có hai biện pháp xử lý, đó là xử lý kỷ luật và xử lý vi phạm hành chính. Ở biện pháp xử lý kỷ luật, nhất thiết phải quy định việc xử lý cán bộ, công chức khi họ không thực hiện trách nhiệm này. Còn với biện pháp xử lý vi phạm hành chính, kiến nghị cần sớm ghi nhận về vi phạm hành chính đối với các trường hợp vi phạm nghĩa vụ của đương sự trong các vụ án, trong đó có nghĩa vụ tham gia phiên tòa.

ThS. Nguyễn Thanh Quyên & ThS. Nguyễn Mai Anh

Khoa Luật hành chính - nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] http://infonet.vn/hoan-xu-vu-kien-bo-truong-gddt-vi-nguoi-khoi-kien-bi-om-post139359.info (truy cập ngày 10/5/2017).

[2] https://vnexpress.net/tin-tuc/phap-luat/nguyen-hieu-truong-dh-hung-vuong-kien-ubnd-tp-hcm-2918677.html (truy cập ngày 10/5/2017).

[3] Chẳng hạn như Quyết định sơ thẩm Số 52/2017/QĐST-HC ngày 25/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Bình Định, Quyết định phúc thẩm số 41/2018/QĐ-PT của Tòa án nhân dân cấp cao tại Đà Nẵng.

[4] Tham khảo tại: Bản án số 22/2017/HC-ST ngày 14/9/2017 về khiếu kiện quyết định hành chính về việc đền bù thiệt hại, giải tỏa di dời khi Nhà nước thu hồi đất của Tòa án nhân dân tỉnh An Giang; http://infonet.vn/hoan-xu-vu-kien-bo-truong-gddt-vi-nguoi-khoi-kien-bi-om-post139359.info (truy cập ngày 10/5/2017); http://www.caphedaklak.com/vu-kien-hanh-chinh-truong-mam-non-1-6-toa-sai-vien-kiem-sat-dung/8146/ (truy cập ngày 06/5/2018); http://www.baomoi.com/Vu-Cong-ty-dau-tam-to-Tan-Loc-thang-kien-UBND-tinh-Dong-Nai-Bi-don-rutkhang-cao-phut-89/58/12299142.epi (truy cập ngày 10/6/2017).

[5] Bản án số 31/2017/HC-ST ngày 28/9/2017 về khiếu kiện Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai của Tòa án nhân dân tỉnh Lâm Đồng.

[6] Trịnh Đức Thảo (2010), “Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (18), tr. 19.