Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan soạn thảo luật, giúp phản ứng nhanh chóng và kịp thời với những vấn đề cấp bách của xã hội. Quy trình này không chỉ nâng cao tính linh hoạt trong công tác xây dựng pháp luật mà còn hỗ trợ việc giải quyết các tình huống khẩn cấp một cách hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của đất nước.
Đặt vấn đề
Thực hiện Nghị quyết số 59/2024/UBTVQH15 ngày 11/12/2024 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2025 và Kế hoạch xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), vừa qua, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương và các tổ chức có liên quan để xây dựng dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi[1]. Với vai trò là “cỗ máy cải cách trong cơ chế xây dựng pháp luật”[2], việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) (Dự thảo Luật) là cần thiết. Đây được xem là nền tảng để hoạt động lập pháp, lập quy được diễn ra hiệu quả, thống nhất. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được mệnh danh là “Luật ban hành luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng quy phạm pháp luật[3].
Dự thảo Luật được xây dựng gồm 08 chương với 72 điều, có sự thay đổi đáng kể so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), vốn có 17 chương với 173 điều. Sự thay đổi lớn về số lượng chương và điều luật không chỉ phản ánh tư duy lập pháp đổi mới mà còn thể hiện nỗ lực cải cách trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Một trong những nội dung có sự thay đổi lớn trong Dự thảo Luật là các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, được quy định tại Chương V (từ Điều 50 đến Điều 52).
Thời gian qua, trong bối cảnh tình hình thế giới biến động phức tạp, với chiến tranh và xung đột vũ trang ngày càng leo thang, tác động sâu sắc đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội, cùng với đó là những thách thức cấp bách trong phòng, chống dịch Covid-19 và xử lý hậu quả nặng nề về an sinh xã hội sau đại dịch[4], việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn đã trở thành một yêu cầu cấp thiết. Thực tiễn tổ chức thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cho thấy, các quy định của đạo luật này đã phần nào đáp ứng được nhu cầu của thực tế, song vẫn còn bộc lộ những bất cập, tạo ra không ít khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật một cách linh hoạt và hiệu quả. Do đó, việc Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung các quy định mới liên quan đến việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn là cần thiết, đóng vai trò quan trọng trong việc khắc phục các hạn chế từ thực tiễn. Đây là bước đi chiến lược nhằm bảo đảm các cơ quan lập pháp có công cụ pháp lý phù hợp để ứng phó kịp thời, hiệu quả trước những tình huống khẩn cấp và những yêu cầu đột xuất trong quản lý nhà nước.
Mặc dù quy định về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn được xem là công cụ hữu hiệu nhằm tăng cường khả năng phản ứng chính sách của các cơ quan nhà nước trong xây dựng chính sách, pháp luật[5], nhưng đây là một quy trình phức tạp, nếu không được nghiên cứu thấu đáo và kiểm soát chặt chẽ, rất dễ dẫn đến những bất cập về tính hợp lý và hợp pháp của các quy định pháp luật mới ban hành. Do đó, các sửa đổi và bổ sung liên quan đến nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn trong Dự thảo Luật cần phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, bảo đảm tính khoa học, chặt chẽ và khả thi.
1. Khái quát về chế định ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Chế định ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn được quy định lần đầu tiên tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trên cơ sở thực hiện nội dung Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, là “đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật”. Đến nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung và ban hành mới, tuy nhiên vẫn chưa có quy định làm rõ nội hàm của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn là gì.
Dưới góc độ ngôn ngữ, theo Từ điển tiếng Việt, rút gọn là “làm cho có hình thức ngắn gọn hơn, đơn giản hơn”[6]. Dưới góc độ học thuật, khái niệm “thủ tục rút gọn” cũng được sử dụng trong các lĩnh vực khác. Trong tố tụng, “thủ tục tố tụng dân sự rút gọn là thủ tục được Tòa án áp dụng để giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh thương mại và lao động có đủ các điều kiện do pháp luật quy định trong một thời hạn ngắn do một thẩm phán tiến hành với trình tự đơn giản so với thủ tục giải quyết vụ án dân sự nhằm giải quyết vụ án nhanh chóng và đúng pháp luật”[7]; hay “thủ tục rút gọn trong tố tụng hình sự là một thủ tục đặc biệt, được áp dụng để rút ngắn đáng kể thời hạn điều tra, truy tố và xét xử, nhưng vẫn đảm bảo các điều kiện cần thiết để giải quyết vụ án đúng đắn, khách quan”[8], hay “thủ tục rút gọn trong tố tụng hành chính là thủ tục giải quyết vụ án hành chính khi có các điều kiện theo quy định của Luật này nhằm rút ngắn về thời gian và thủ tục so với thủ tục giải quyết vụ án hành chính thông thường nhưng vẫn bảo đảm giải quyết vụ án đúng pháp luật” (khoản 1 Điều 245 Luật Tố tụng hành chính năm 2015).
Căn cứ các định nghĩa trên, có thể suy luận rằng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn là một chế định trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, được áp dụng trong các tình huống khẩn cấp hoặc đặc thù (do luật định). Quy trình này cho phép lược bỏ một số bước, rút ngắn thời gian và đơn giản hóa trình tự so với quy trình thông thường, nhằm đáp ứng yêu cầu nhanh chóng của thực tiễn, nhưng vẫn bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về tính hợp pháp, hợp lý và khả năng áp dụng của các văn bản quy phạm pháp luật khi được ban hành.
2. Một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện tại Chương V Dự thảo Luật
2.1. Về cách đặt tên và vị trí của điều luật
Điều 52 Dự thảo Luật quy định về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt được đặt trong Chương V - Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Điều này dẫn đến cách hiểu rằng, việc “xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt” là một nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của chế định về trình tự, thủ tục rút gọn. Theo đó, về logic, “xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt” sẽ phải tuân thủ các quy định của chế định này, bao gồm các vấn đề như thẩm quyền quyết định, trình tự và thủ tục xây dựng văn bản (như quy trình đề xuất, thẩm định, thẩm tra…).
Tuy nhiên, điểm thiếu thống nhất là khoản 2 Điều 52 lại quy định “Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ giao cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp cơ quan, tổ chức có liên quan soạn thảo, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ thông qua”. Điều này đồng nghĩa rằng, trong trường hợp đặc biệt, quy trình soạn thảo văn bản chỉ bao gồm hai bước chính: (i) soạn thảo; (ii) thông qua dự thảo luật. Quy trình này không bao gồm các thủ tục khác được quy định tại Điều 51, như việc gửi văn bản đề xuất, thẩm định, hay thẩm tra văn bản.
Vì vậy, việc đặt Điều 52 trong Chương V là không phù hợp, bởi các nội dung tại Điều 52 không thuộc phạm vi điều chỉnh và không tuân theo bất kỳ quy định nào của chế định tại Chương V - Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Cách bố trí điều luật như Dự thảo Luật dẫn đến sự thiếu nhất quán về mặt cấu trúc, đồng thời có thể gây ra việc nhầm lẫn trong quy trình áp dụng luật.
Ngoài ra, cách quy định: “[…] và được Bộ Chính trị đồng ý, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt” có thể gây ra khó khăn trong việc diễn giải. Về nội dung, quy định này được hiểu rằng, trong các trường hợp khẩn cấp (như đã nêu trong quy định), nếu có sự đồng ý của Bộ Chính trị, các chủ thể bao gồm Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà không cần tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, xét về cấu trúc, cách diễn đạt như Điều 52 có thể bị hiểu nhầm rằng, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt chỉ được thực hiện khi có sự đồng ý đồng thời của tất cả các chủ thể, bao gồm Bộ Chính trị, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Cấu trúc thiếu rõ ràng này, nếu không được chỉnh sửa, có thể dẫn đến những cách hiểu không thống nhất khi triển khai thực thi, làm phát sinh tranh cãi về thẩm quyền giữa các cơ quan và gây khó khăn trong việc ban hành các văn bản cần thiết một cách kịp thời, đặc biệt trong những tình huống cấp bách.
2.2. Về sự chính xác trong cách dùng từ
Dưới góc độ ngôn ngữ, “trình tự” là sự sắp xếp lần lượt, có thứ tự trước sau[9]; “thủ tục” là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc có tính chất chính thức[10]. Như vậy, về ngữ nghĩa, cả “trình tự” và “thủ tục” đều chỉ việc thực hiện các công việc theo thứ tự, trật tự nhất định, tránh sự lộn xộn. Tuy nhiên, thuật ngữ “thủ tục” có nội hàm rộng hơn, vì không chỉ bao hàm ý nghĩa trật tự mà còn thể hiện sự công nhận, thống nhất rộng rãi và tính chính thức trong thực tiễn áp dụng. Nói cách khác, công thức “ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn” thừa thuật ngữ vì khái niệm “trình tự” đã được bao hàm trong khái niệm “thủ tục”, là nội dung chủ yếu của khái niệm “thủ tục”[11].
Hạn chế này không phải lần đầu xuất hiện trong Dự thảo Luật mà đã tồn tại khá lâu, từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Đã có nhiều ý kiến đồng tình rằng, mặc dù “trình tự” và “thủ tục” có phạm vi khác nhau, nhưng cả hai đều thể hiện một nội dung chung là sự nối tiếp nhất định của các hành động. Vì vậy, chỉ cần sử dụng thuật ngữ “thủ tục” là đủ mà không cần thêm từ “trình tự”[12]. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là đến nay, hạn chế này vẫn chưa được khắc phục và có nguy cơ kéo dài trong tương lai, khi xuất hiện tại Dự thảo Luật. Hơn nữa, vấn đề này không chỉ giới hạn ở chế định ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn mà còn lặp lại ở nhiều điều khoản khác trong Dự thảo Luật, như Điều 5, Điều 18, Điều 31...
Mặc dù sự trùng lặp về ngữ nghĩa như trên không gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến nội dung điều chỉnh của văn bản luật, nhưng lại thể hiện sự thiếu chính xác trong kỹ thuật lập pháp. Điều này mâu thuẫn với nguyên tắc được quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), trong đó nhấn mạnh: “Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác, phổ thông; cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”. Lập pháp là một vấn đề trọng yếu của quốc gia và đặc biệt, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được coi là “kim chỉ nam” - nền tảng để các đạo luật khác được xây dựng và áp dụng hiệu quả. Vì vậy, việc xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi sự tỉ mỉ, chính xác và phải phản ánh trình độ lập pháp chuyên nghiệp của Quốc hội. Việc sử dụng từ ngữ thiếu chính xác và dư thừa không chỉ ảnh hưởng đến tính mạch lạc của văn bản mà còn có thể gây ra sự lãng phí thời gian và nguồn lực trong quá trình soạn thảo. Do đó, vấn đề này cần được nghiên cứu, chỉnh sửa và khắc phục kịp thời nhằm nâng cao chất lượng Dự thảo Luật và tối ưu hóa ngân sách dành cho công tác lập pháp.
2.3. Về các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Điểm a khoản 1 Điều 50 Dự thảo Luật quy định: Có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp “khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”. Hiện nay, tình trạng khẩn cấp được quy định trong nhiều luật chuyên ngành, bao gồm: tình trạng khẩn cấp về thảm họa lớn tại Luật Quốc phòng năm 2018, tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia tại Luật An ninh quốc gia năm 2004, tình trạng khẩn cấp về thiên tai tại Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 và tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh tại Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007… Như vậy, phạm vi nội hàm của “trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” rất rộng, bao quát nhiều lĩnh vực.
Tuy nhiên, tại đoạn sau của khoản 1 Điều 50 Dự thảo Luật, quy định bổ sung về “trường hợp đột xuất, cấp bách trong phục vụ nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ” là một trường hợp được áp dụng thủ tục rút gọn. Dưới góc độ ngôn ngữ, thuật ngữ “khẩn cấp” có nghĩa là “cần được tiến hành, giải quyết ngay, không chậm trễ”[13], trong khi “cấp bách” được hiểu là “cần được giải quyết gấp, giải quyết ngay”[14]. Do đó, xét về ngữ nghĩa, cả hai thuật ngữ này đều có chung nội hàm là diễn tả tình trạng đòi hỏi sự xử lý nhanh chóng và kịp thời.
Hơn nữa, như đã phân tích, “pháp luật về tình trạng khẩn cấp” đã bao gồm các tình huống như quốc phòng, an ninh, thiên tai, dịch bệnh, cháy nổ. Do vậy, việc đồng thời quy định “trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” và “trường hợp đột xuất, cấp bách trong phục vụ nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ” tại khoản 1 Điều 50 Dự thảo Luật dẫn đến sự chồng chéo, không nhất quán về mặt nội dung. Điều này gây ra sự bất hợp lý trong cách tiếp cận, khi cùng một nội dung lại được diễn đạt hai lần bằng các cụm từ khác nhau, làm giảm tính minh bạch và hiệu quả trong quy định pháp luật.
2.4. Về thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Khoản 12 Điều 4 Dự thảo Luật thừa nhận văn bản do chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành là một loại văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy, các quy định trong Dự thảo Luật cũng được áp dụng đối với nhóm chủ thể này, gồm cả chế định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, qua khảo cứu, nghiên cứu nhận thấy, Dự thảo Luật đã “bỏ sót” vai trò của chủ thể này trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn. Cụ thể, tại Điều 50 Dự thảo Luật không đề cập đến thẩm quyền của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn, trong khi tại các đơn vị hành chính thông thường, các chủ thể có thẩm quyền vẫn có thể quyết định việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn (cụ thể: Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định việc áp dụng thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân quyết định việc áp dụng thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân). Tương tự, tại Điều 49 Dự thảo Luật cũng không quy định hồ sơ xem xét, thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải bao gồm những hồ sơ nào. Nói cách khác, mặc dù được thừa nhận tại Điều 4 rằng, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng chủ thể này chưa từng được một lần đề cập trong nhóm các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn. Vậy, các văn bản quy phạm pháp luật do đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành có được xây dựng, ban hành theo thủ tục rút gọn hay không và nếu có thì áp dụng theo quy định nào? Dự thảo Luật không đưa ra sự phủ định đối với khả năng này, nhưng đồng thời cũng không có bất kỳ quy định nào để minh định rõ ràng.
2.5. Về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Điểm b khoản 4 Điều 51 Dự thảo Luật quy định: “Cơ quan chủ trì có thể đăng tải dự thảo lên cổng thông tin điện tử của cơ quan mình; có thể lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan”. Như vậy, trong quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn, việc công khai dự thảo và lấy ý kiến không phải là thủ tục bắt buộc mà được thực hiện trên cơ sở tùy nghi.
Việc lấy ý kiến đối với các dự thảo luật có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận lẫn thực tiễn. Trước hết, thông qua quá trình lấy ý kiến, các nhà lập pháp có thể tiếp cận thông tin thực tế từ đời sống xã hội, từ đó xây dựng các quy định phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại. Điều này giúp tăng tính khả thi của văn bản pháp luật, đồng thời tránh tình trạng áp đặt, duy ý chí từ các cơ quan soạn thảo luật. Ngoài ra, việc công khai lấy ý kiến cũng là một hình thức truyền thông mang tính tích cực, giúp người dân và các tổ chức tiếp cận và thảo luận trước về nội dung của văn bản pháp luật. Điều này không chỉ tạo điều kiện để văn bản dễ dàng đi vào đời sống ngay khi ban hành, mà còn khuyến khích sự tham gia chủ động của xã hội trong quá trình xây dựng pháp luật, góp phần nâng cao ý thức pháp luật của người dân.
Vì vậy, nghiên cứu cho thấy, việc không quy định công khai và lấy ý kiến dự thảo luật là thủ tục bắt buộc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn là chưa thực sự hợp lý. Mặc dù, thủ tục rút gọn nhằm mục đích đẩy nhanh tiến độ soạn thảo và ban hành, nhưng điều này không có nghĩa là có thể làm sai lệch bản chất và mục tiêu cốt lõi của quá trình xây dựng pháp luật, đó là bảo đảm tính minh bạch, công khai và tính khả thi của văn bản. Ngay cả khi áp dụng thủ tục rút gọn, nguyên tắc cốt lõi của quá trình lập pháp vẫn cần được bảo đảm, nhằm tránh những rủi ro về chất lượng nội dung và khả năng áp dụng của văn bản sau khi ban hành.
3. Một số kiến nghị hoàn thiện Chương V Dự thảo Luật
3.1. Hoàn thiện tên điều luật, tên chương, nội dung điều luật
Để bảo đảm sự hợp lý về cấu trúc và nội dung, qua phân tích, nghiên cứu kiến nghị sửa đổi tên Chương V Dự thảo Luật thành “Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn và thủ tục đặc biệt”, đồng thời sửa đổi tên Điều 52 thành “Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục đặc biệt”. Cách thay đổi như trên minh định rõ rằng, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp khẩn cấp do Bộ Chính trị quyết định là một chế định riêng biệt mà không cần tuân theo các quy định về thủ tục thông thường hay thủ tục rút gọn.
Ngoài ra, để tạo sự thống nhất trong cách hiểu và thực thi, nghiên cứu đề xuất sửa đổi nội dung Điều 50 như sau: “Trong trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hoặc sự cố, thảm họa theo quy định của pháp luật về phòng thủ dân sự hoặc sự kiện bất khả kháng và được Bộ Chính trị đồng ý thì Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp đặc biệt”.
3.2. Hoàn thiện cách dùng từ
Như đã phân tích, cụm từ “thủ tục” đã bao hàm nội dung của cụm từ “trình tự”. Vì vậy, để bảo đảm tính chính xác và thể hiện sự chuyên nghiệp trong kỹ thuật lập pháp, cần lược bỏ cụm từ “trình tự” và chỉ sử dụng duy nhất cụm từ “thủ tục” trong chế định “ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn”. Đồng thời, việc sửa đổi này cần được áp dụng nhất quán trong toàn bộ Dự thảo Luật, tại tất cả các điều khoản hiện đang sử dụng cụm từ “trình tự, thủ tục”. Sửa đổi này không chỉ góp phần giảm thiểu sai sót về mặt ngôn ngữ và tăng tính mạch lạc của văn bản mà còn giúp tiết kiệm thời gian, chi phí trong quá trình soạn thảo và thẩm định luật. Quan trọng hơn, việc này thể hiện sự tỉ mỉ, chính xác và chuyên nghiệp của hoạt động lập pháp.
3.3. Hoàn thiện các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Sự chồng chéo về mặt ngữ nghĩa trong cùng một điều luật sẽ làm giảm tính rõ ràng của quy định đó, gây khó khăn cho việc hiểu và áp dụng pháp luật trong thực tiễn. Một văn bản quy phạm pháp luật muốn đạt được tính khả thi cao cần bảo đảm sự nhất quán về nội dung, hạn chế tối đa sự trùng lặp không cần thiết. Do đó, nghiên cứu đề xuất lược bỏ nội dung “trường hợp đột xuất, cấp bách trong phục vụ nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ” tại điểm a khoản 1 Điều 50 Dự thảo Luật, vì nội hàm của trường hợp này đã được bao hàm trong “trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”. Sự điều chỉnh này phản ánh kỹ thuật lập pháp chuyên nghiệp và là tiền đề quan trọng để các quy định pháp luật được áp dụng một cách hiệu quả trong thực tế. Khi các điều luật được xây dựng trên nguyên tắc rõ ràng, nhất quán, sẽ giúp giảm thiểu rủi ro hiểu sai hoặc áp dụng sai, đồng thời nâng cao tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật.
3.4. Hoàn thiện thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Trong các nhà nước dân chủ, việc quản trị địa phương, bất luận theo nguyên tắc tự quản địa phương hay không, đa số các quốc gia có tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, ngoài các đơn vị hành chính lãnh thổ, thường với mục đích cơ bản là để phát huy tiềm năng phát triển kinh tế - xã hội tại các đơn vị đó[15]. Do đó, việc thiết lập hành lang pháp lý về tổ chức và hoạt động của các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là điều hết sức cần thiết, trong đó có việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Với vai trò là các đơn vị hành chính tiên phong trong phát triển kinh tế - xã hội, có tốc độ tăng trưởng nhanh và nguy cơ đối mặt với nhiều vấn đề thực tiễn phát sinh, nhu cầu ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn từ các đơn vị này là rất lớn. Vì vậy, việc quy định cho phép chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn, đồng thời bổ sung các quy định chi tiết về thẩm quyền quyết định, hồ sơ đề xuất, quy trình thẩm định, thẩm tra và thông qua... là cần thiết và phù hợp với yêu cầu thực tiễn.
Trên cơ sở đó, nghiên cứu kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 50 Dự thảo Luật như sau:
“Điều 50. Trường hợp và thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
[...]
2. Thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn.
[…]
h) Thường trực Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt quyết định việc áp dụng thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt quyết định áp dụng thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.
Đồng thời, nghiên cứu kiến nghị, cần làm rõ và xác định cụ thể loại văn bản quy phạm pháp luật mà chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được phép ban hành. Việc định danh rõ ràng này giúp bảo đảm tính minh bạch, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc xây dựng và hoàn thiện các quy định liên quan đến hồ sơ xem xét, thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương tại đơn vị này ban hành, như được đề cập tại Điều 51 Dự thảo Luật.
3.5. Hoàn thiện thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn
Việc công khai và lấy ý kiến dự thảo luật là một thủ tục quan trọng giúp giảm thiểu sự duy ý chí từ phía cơ quan soạn thảo, đồng thời tạo điều kiện cho người dân cảm thấy có cơ hội tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật. Đây là yếu tố thiết yếu để tránh tình trạng người dân cảm thấy bị áp đặt, đặc biệt trong trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn, khi văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ngay khi được ban hành. Do đó, nghiên cứu đề xuất việc công khai và lấy ý kiến đối với dự thảo luật nên trở thành một quy trình bắt buộc trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi áp dụng thủ tục rút gọn.
Khi đó, điểm b khoản 4 Điều 51 Dự thảo Luật đề xuất được sửa đổi thành: “Cơ quan chủ trì đăng tải dự thảo lên cổng thông tin điện tử của cơ quan mình; lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; thực hiện truyền thông nội dung dự thảo. Trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản thì thời hạn lấy ý kiến không quá 07 ngày”.
Kết luận
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan soạn thảo luật, giúp phản ứng nhanh chóng và kịp thời với những vấn đề cấp bách của xã hội. Quy trình này không chỉ nâng cao tính linh hoạt trong công tác xây dựng pháp luật mà còn hỗ trợ việc giải quyết các tình huống khẩn cấp một cách hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của đất nước.
Tuy nhiên, dù áp dụng quy trình thông thường hay rút gọn, công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật luôn mang tính chiến lược cao, có tác động sâu, rộng đến quyền lợi và lợi ích của toàn xã hội. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đòi hỏi sự nhanh chóng để giải quyết các vấn đề cấp bách, mà còn phải bảo đảm tính toàn diện, công bằng, và hiệu quả khi đi vào thực tiễn. Do đó, việc tiếp tục hoàn thiện các quy định liên quan đến chế định xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn trong Dự thảo Luật là một yêu cầu cấp thiết. Quá trình này cần được tiến hành cẩn trọng, bảo đảm rằng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành vừa phải đáp ứng yêu cầu về thời gian, vừa phải đạt chất lượng cao, phù hợp với thực tiễn và hiệu quả trong việc thực thi.
Cao Ngọc Anh Thi
Học viên cao học, Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại Thành phố Hồ Chí Minh
ThS. Nguyễn Nhật Khanh
Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nguyễn Hoàng Anh (2009), “Một số vấn đề về tùy nghi hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6.
2. Báo cáo số 270/BC-BTP ngày 03/7/2024 của Bộ Tư pháp Tổng kết Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020.
3. Báo Tuổi trẻ, “Vì sao Nghị định 168 có hiệu lực sau 6 ngày ban hành?”, https://tuoitre.vn/vi-sao-nghi-dinh-168-co-hieu-luc-sau-6-ngay-ban-hanh-20250112145940344.htm, truy cập ngày 12/01/2025.
4. Công văn số 92/BTP-VĐCXDPL ngày 07/01/2025 của Bộ Tư pháp về đăng tải dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).
5. Bùi Thị Đào (2011), “Những vấn đề mang tính nguyên tắc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8.
6. Nguyễn Thị Thu Hà (2017), “Các quy định về thủ tục tố tụng dân sự rút gọn trong Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 48.
7. Đặng Thị Hoài (2024),“Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ tục rút gọn ở Việt Nam”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 10.
8. Vũ Gia Lâm (2009), “Hoàn thiện quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự về thủ tục rút gọn”, Tạp chí Luật học, số 8.
9. Cao Vũ Minh (2015), “Bàn về một số nội dung trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2.
10. Nguyễn Ngọc Toán (2013), “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15.
11. Nguyễn Ngọc Toán (2016), “Năng lực tổ chức thi hành pháp luật của chính quyền qua việc thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP: Một số bình luận và kiến nghị”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14.
12. Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), “Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam”, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.
13. Hoàng Văn Tú (2019), “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4.
14. Viện Ngôn ngữ học (2003), “Từ điển tiếng Việt”, Nxb. Đà Nẵng.
15. Nguyễn Cửu Việt (2007), “Một luật hay hai luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số chủ đề Hiến kế lập pháp, số 24.
[1] Công văn số 92/BTP-VĐCXDPL ngày 07/01/2025 của Bộ Tư pháp về đăng tải dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).
[2] Nguyễn Cửu Việt (2007), “Một luật hay hai luật?”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số chủ đề Hiến kế lập pháp, số 24.
[3] Bùi Thị Đào (2011), “Những vấn đề mang tính nguyên tắc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8.
[4] Báo cáo số 270/BC-BTP ngày 03/7/2024 của Bộ Tư pháp về Tổng kết Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020.
[5] Đặng Thị Hoài (2024), “Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ tục rút gọn ở Việt Nam”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 10.
[6] Viện Ngôn ngữ học (2003), “Từ điển tiếng Việt”, Nxb. Đà Nẵng, tr. 839.
[7] Nguyễn Thị Thu Hà (2017), “Các quy định về thủ tục tố tụng dân sự rút gọn trong Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 48.
[8] Vũ Gia Lâm (2009), Hoàn thiện quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự về thủ tục rút gọn, Tạp chí Luật học, số 8
[9] Viện Ngôn ngữ học (2003), tlđd, tr. 1037.
[10] Viện Ngôn ngữ học (2003), tlđd, tr. 900.
[11] Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2010), “Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam”, Nxb. Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 608.
[12] Cao Vũ Minh (2015), “Bàn về một số nội dung trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2.
[13] Viện Ngôn ngữ học (2002), “Từ điển tiếng Việt”, Nxb. Đà Nẵng, tr. 495.
[14] Viện Ngôn ngữ học (2002), tlđd, tr. 124.
[15]. Nguyễn Ngọc Toán (2013), “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15.
