Thẩm quyền ban hành VBQPPL là nội dung trọng tâm nhằm bảo đảm mỗi loại VBQPPL được ban hành bởi đúng cơ quan, đúng cấp, vừa phù hợp với phạm vi pháp lý, vừa hạn chế rủi ro và xung đột giữa các văn bản.
Đặt vấn đề
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) giữ vai trò then chốt trong việc thiết lập, điều chỉnh và bảo đảm thực thi các quyền, nghĩa vụ của công dân, doanh nghiệp, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các tổ chức, cơ quan nhà nước. Luật Ban hành VBQPPL năm 2025[1] (Luật năm 2025) thay thế Luật Ban hành VBQPPL năm 2015[2] đánh dấu bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện khung pháp lý về xây dựng và ban hành VBQPPL.
Thẩm quyền ban hành VBQPPL là nội dung trọng tâm nhằm bảo đảm mỗi loại VBQPPL được ban hành bởi đúng cơ quan, đúng cấp, vừa phù hợp với phạm vi pháp lý, vừa hạn chế rủi ro và xung đột giữa các văn bản. Bài viết phân tích các quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL và đề xuất một số giải pháp nhằm triển khai hiệu quả Luật năm 2025.
1. Khái niệm và nguyên tắc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
1.1. Khái niệm thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là một khái niệm pháp lý được quy định trong luật và được đề cập trong nhiều công trình khoa học pháp lý. Theo Điều 2 Luật năm 2025: VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật này. Trong nhiều công trình khoa học, VBQPPL được hiểu là văn bản do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, dưới hình thức do luật định và có nội dung là các quy phạm pháp luật điều tiết những quan hệ xã hội nhất định, có hiệu lực bắt buộc thi hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện kể cả bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước khi cần thiết[3].
Dưới góc độ tiếp cận tổ chức và pháp lý, thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do luật pháp quy định như thẩm quyền của Tòa án, thẩm quyền của Viện kiểm sát, của cơ quan công an,... Hành động, quyết định trong phạm vi thẩm quyền do luật pháp quy định là điều kiện để bảo đảm trật tự pháp luật và pháp chế thống nhất, tránh trùng lặp, “lấn sân” trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, các cấp, các ngành. Vượt qua thẩm quyền, làm trái thẩm quyền trong ban hành các văn bản, quyết định là cơ sở pháp lý để hủy bỏ các văn bản ấy[4].
Như vậy, dù dưới góc độ luật định hay khoa học, “đúng thẩm quyền” là yếu tố đầu tiên để xác định tính chất pháp lý của VBQPPL. Từ hai khái niệm trên, có thể hiểu “Thẩm quyền ban hành VBQPPL là quyền hạn pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hệ thống bộ máy nhà nước được phép ban hành từng loại VBQPPL theo quy định của pháp luật, đồng thời, phải chịu trách nhiệm về nội dung, hình thức và hiệu lực pháp lý của văn bản đó”.
1.2. Nguyên tắc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Căn cứ các quy định về hình thức, nội dung VBQPPL được quy định tại Luật năm 2025 và hệ thống các luật về tổ chức của các chủ thể có thẩm quyền, có thể thấy, thẩm quyền VBQPPL được xác định trên cơ sở các nguyên tắc sau:
Nguyên tắc xác định theo chức năng của chủ thể có thẩm quyền: Nguyên tắc này phản ánh tính nền tảng cơ bản của tổ chức quyền lực nhà nước và hoạt động xây dựng pháp luật là sự phân định thẩm quyền ban hành VBQPPL tương ứng với vị trí, chức năng của từng cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước. Ví dụ: Quốc hội, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có chức năng lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước[5] nên có thẩm quyền ban hành các VBQPPL có giá trị pháp lý cao nhất. Chính phủ, các cơ quan hành chính ở trung ương và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có trách nhiệm cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành và điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong phạm vi ngành, lĩnh vực và địa giới hành chính được giao; văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ căn cứ vào luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội, Chính phủ có quyền ban hành VBQPPL để điều chỉnh các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, trước khi ban hành phải được sự đồng ý của UBTVQH[6].
Nguyên tắc xác định theo chức năng của chủ thể có thẩm quyền không chỉ thể hiện tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động ban hành VBQPPL, mà còn bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và hiệu lực của hệ thống pháp luật. Mỗi cơ quan chỉ được ban hành văn bản trong giới hạn chức năng, có căn cứ pháp lý và bảo đảm không được trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Nguyên tắc phù hợp với phạm vi, lĩnh vực chuyên môn: Nguyên tắc này khẳng định tính hợp lý và khoa học trong công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm mỗi cơ quan nhà nước chỉ được ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ và lĩnh vực chuyên môn thuộc thẩm quyền. Việc giới hạn thẩm quyền nhằm phân định rõ trách nhiệm giữa các chủ thể trong hệ thống chính trị, đồng thời, bảo đảm tính khả thi, chuyên sâu và hiệu quả của từng văn bản trong quá trình thực thi.
Cơ sở pháp lý của nguyên tắc này được quy định trong Luật năm 2025 và các văn bản về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Ví dụ: khoản 3 Điều 2 Nghị định số 39/2025/NĐ-CP ngày 26/02/2025 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp quy định Bộ Tư pháp có nhiệm vụ: “Ban hành thông tư, quyết định, chỉ thị và các văn bản khác thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.”
Nguyên tắc bảo đảm tính minh bạch, thống nhất: Nguyên tắc này thể hiện yêu cầu cơ bản trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước theo tinh thần pháp quyền khi mọi hoạt động ban hành VBQPPL được thực hiện công khai, minh bạch, bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật và tránh chồng chéo, xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan, giữa trung ương và địa phương.
Minh bạch và thống nhất không chỉ là yêu cầu kỹ thuật trong công tác xây dựng pháp luật mà còn là biểu hiện trách nhiệm giải trình và tính dân chủ. Quy trình ban hành VBQPPL được quy định chặt chẽ, trong đó có bước công khai lấy ý kiến Nhân dân, các đối tượng chịu sự tác động[7] nhằm bảo đảm chính sách và quy định pháp luật xuất phát từ thực tiễn, phù hợp với lợi ích chung của xã hội.
Đồng thời, nguyên tắc bảo đảm tính minh bạch, thống nhất gắn liền với cơ chế giám sát quyền lực nhà nước. Việc bảo đảm không trái quy định của VBQPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành là nội dung được Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp thực hiện theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015[8].
Việc xác định nội dung ban hành có đúng thẩm quyền, đúng căn cứ pháp lý là tiêu chí quan trọng để xem xét tính hợp pháp của VBQPPL trong giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản. Nếu VBQPPL có nội dung trái với quy định tại VBQPPL của cơ quan cấp trên thì văn bản đó sẽ bị đình chỉ, tạm đình chỉ, bãi bỏ hoặc bị đề nghị bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản.
2. Quy định pháp luật về thẩm quyền gắn với nội dung của từng loại văn bản quy phạm pháp luật
Trên cơ sở quy định tại Điều 4 Luật năm 2025 về hệ thống văn bản, Chương II của Luật (gồm 13 điều, từ Điều 10 đến Điều 22) quy định nội dung, hình thức VBQPPL và thẩm quyền ban hành của từng chủ thể. Bên cạnh đó, thẩm quyền gắn với từng loại văn bản còn được xác định trong các luật tổ chức như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, cùng các nghị định về cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ. Theo đó, thẩm quyền ban hành VBQPPL được chia thành các nhóm chủ thể sau:
2.1. Nhóm thẩm quyền độc lập ở trung ương
2.1.1. Thẩm quyền của Quốc hội
Điều 10 Luật năm 2025 và Điều 5 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, sửa đổi, bổ sung các năm 2020, 2025 (Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014) quy định thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội để quy định 09 nhóm nội dung: (i) tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; (ii) quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định; việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt; tố tụng tư pháp; (iii) chính sách cơ bản về kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trường, tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước; quy định các thứ thuế, về huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước; (iv) chính sách cơ bản về quốc phòng, an ninh quốc gia; hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia; (v) chính sách cơ bản về đối ngoại; hàm, cấp ngoại giao; hàm, cấp nhà nước khác; (vi) chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước; (vii) trưng cầu ý dân; (viii) cơ chế bảo vệ Hiến pháp; (ix) vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp và luật.
Bên cạnh thẩm quyền ban hành luật, Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định 03 nhóm nội dung: (i) thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội khác với quy định của luật hiện hành; (ii) tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (iii) vấn đề khác do Quốc hội quyết định.
2.1.2. Thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Điều 11 Luật năm 2025 quy định UBTVQH ban hành pháp lệnh trong trường hợp được Quốc hội giao. Tuy nhiên, nội dung điều chỉnh để UBTVQH ban hành pháp lệnh chưa được làm rõ. Trên thực tế, nhiều nội dung sau thời gian được điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ được “nâng tầm” để điều chỉnh trong luật[9]. Điều này dẫn tới việc khó xác định nội dung nào sẽ được điều chỉnh bằng luật, nội dung nào được điều chỉnh bằng pháp lệnh. Theo khoản 2 Điều 5 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, có thể gián tiếp hiểu nội dung điều chỉnh bằng pháp lệnh thông qua việc loại trừ những vấn đề được quy định trong luật. Qua theo dõi và thống kê cho thấy, việc ban hành pháp lệnh đang có chiều hướng giảm trong thời gian gần đây, cụ thể: từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến tháng 11/2025, UBTVQH ban hành 08 pháp lệnh[10].
So với quy định tại khoản 2 Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014[11], Luật năm 2025 quy định chi tiết nội dung nghị quyết của UBTVQH. Theo đó, UBTVQH có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định 06 nhóm nội dung: (i) giải thích Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; (ii) tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; (iii) tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương; (iv) hướng dẫn hoạt động của HĐND; (v) nội dung được luật, nghị quyết của Quốc hội giao, trừ trường hợp Quốc hội giao UBTVQH quy định trong pháp lệnh; (vi) vấn đề khác thuộc thẩm quyền của UBTVQH.
2.1.3. Thẩm quyền của Chủ tịch nước
Theo Điều 12 Luật năm 2025, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định: (i) tổng động viên hoặc động viên cục bộ; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương; (ii) vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước, ví dụ quyết định bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm chức danh cao cấp của Nhà nước; ban hành lệnh công bố luật, pháp lệnh, ban hành lệnh về quốc phòng, an ninh khi cần thiết.
2.1.4. Thẩm quyền của Chính phủ
Điều 14 Luật năm 2025 quy định Chính phủ ban hành hai loại VBQPPL.
Một là, ban hành nghị định để: (i) quy định chi tiết điều, khoản, điểm và các nội dung khác được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (ii) các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp; các biện pháp cụ thể để tổ chức, hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ 02 bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn; (iii) vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này, phải được sự đồng ý của UBTVQH.
Hai là, ban hành nghị quyết. Từ yêu cầu thực tiễn[12], Luật năm 2025 đã bổ sung thẩm quyền của Chính phủ được ban hành nghị quyết để: (i) giải quyết các vấn đề cấp bách, quan trọng phát sinh từ thực tiễn và để áp dụng trong một thời gian nhất định, phạm vi cụ thể thuộc thẩm quyền của Chính phủ; phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn; (ii) tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần nghị định của Chính phủ đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (iii) thực hiện thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết của Chính phủ.
2.1.5. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ
Điều 15 Luật năm 2025 quy định Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để quy định 03 nhóm nội dung: (i) nội dung được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết của Chính phủ; (ii) biện pháp chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; (iii) biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương trong việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Theo khoản 6 Điều 13 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025[13], Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị. Tuy nhiên, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ ban hành không được xác định là VBQPPL theo quy định của Luật năm 2025.
2.1.6. Thẩm quyền của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao
Điều 16 Luật năm 2025 quy định Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư để quy định việc quản lý các Tòa án nhân dân, Tòa án quân sự về tổ chức, hoạt động, những vấn đề khác thuộc thẩm quyền hoặc được giao tại Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước.
Khoản 2 Điều 30 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2024 (sửa đổi, bổ sung năm 2025)[14] quy định thẩm quyền này dưới góc độ tiếp cận là nhiệm vụ bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử.
2.1.7. Thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
Điều 17 Luật năm 2025 quy định, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư để quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền hoặc được giao tại Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân và VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước. Theo khoản 2 Điều 63 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2025)[15], thẩm quyền ban hành thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao được tiếp cận dưới góc độ là nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng.
2.1.8. Thẩm quyền của Tổng Kiểm toán Nhà nước
Theo Điều 19 Luật năm 2025, Tổng Kiểmtoán nhà nước ban hành thông tư để quy định chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán, những vấn đề thuộc thẩm quyền hoặc được giao tại Luật Kiểm toán nhà nước và VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH.
So với các luật tổ chức khác, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) không quy định trực tiếp và tập trung về thẩm quyền ban hành thông tư của Tổng Kiểm toán. Tuy nhiên, khi xem xét các quy định cụ thể, Luật này gián tiếp xác lập thẩm quyền thông qua một số điều, khoản, như Điều 6 về chuẩn mực kiểm toán nhà nước, khoản 4a Điều 13 về quy trình kiểm toán, qua đó thể hiện vai trò hướng dẫn, chuẩn hóa hoạt động kiểm toán trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao.
2.1.9. Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
Theo Điều 18 Luật năm 2025, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định: (i) chi tiết điều, khoản, điểm và các nội dung khác được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (ii) biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình; phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
Theo khoản 2 Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025[16], thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được quy định dưới góc độ tiếp cận là nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ.
2.2. Nhóm thẩm quyền liên tịch ở trung ương
2.2.1. Liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Điều 13 Luật năm 2025 quy định UBTVQH, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao hoặc hướng dẫn một số vấn đề cần thiết trong công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND. Căn cứ quy định tại Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật MTTQ Việt Nam năm 2015), 03 chủ thể (UBTVQH, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam) liên tịch ban hành nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết việc tổ chức tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp (Điều 16); quy định chi tiết hình thức giám sát (Điều 27) và hình thức phản biện xã hội (Điều 34).
Mặc dù Luật năm 2025 quy định thẩm quyền ban hành văn bản liên tịch của ba chủ thể, nhưng chỉ có Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 quy định cụ thể thẩm quyền này, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 chưa có quy định tương ứng.
2.2.2. Liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Theo khoản 3 Điều 4 Luật năm 2025, UBTVQH có thẩm quyền ban hành nghị quyết liên tịch với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam; khoản 5 Điều 4 quy định Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết liên tịch với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam. Tuy nhiên, Luật năm 2025 chưa quy định nội dung, phạm vi điều chỉnh của hai loại VBQPPL này.
2.2.3. Liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Điều 20 Luật năm 2025 quy định: Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch để quy định việc phối hợp trong thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng, thi hành án, thi hành tạm giữ, tạm giam; phòng, chống tham nhũng và công tác bồi thường nhà nước; nội dung được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Cùng với đó, Luật năm 2025 quy định không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Điều này thống nhất với Điều 14 về thẩm quyền của Chính phủ ban hành Nghị định để quy định những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ 02 bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
2.3. Nhóm thẩm quyền ở địa phương
Ở địa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL được phân chia theo cấp chính quyền và gắn với tính độc lập của chủ thể[17]. Để phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, Luật số 87/2025/QH15 ngày 25/6/2025 sửa đổi theo hướng thay thế thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện thành cấp xã, trong đó có nội dung phân cấp VBQPPL của UBND cấp xã[18]. Theo đó, để bảo đảm tính thống nhất với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, Luật năm 2025 quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương như sau:
2.3.1. Đối với chính quyền cấp tỉnh
Theo Điều 21 Luật năm 2025, có 03 chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Cụ thể:
Một là, HĐND cấp tỉnh: HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: (i) chi tiết điều, khoản, điểm và các nội dung khác được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (iii) chính sách, biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp khác có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; (iv) thực hiện thí điểm các chính sách theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Hai là, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh: UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: (i) chi tiết điều, khoản, điểm và các nội dung khác được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (iii) biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương; phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
Ba là, Chủ tịch UBND cấp tỉnh: Đây là thẩm quyền mới được quy định tại Luật năm 2025, theo đó, từ ngày 01/7/2025, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành quyết định để quy định: (i) biện pháp chỉ đạo, điều hành hoạt động của UBND cấp tỉnh; phối hợp hoạt động giữa các cơ quan chuyên môn, cơ quan, tổ chức khác thuộc UBND cấp tỉnh; (ii) phân cấp và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
2.3.2. Tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Theo khoản 1 Điều 22 Luật năm 2025, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành VBQPPL theo quy định của Luật này và quy định của VBQPPL khác có liên quan của Quốc hội. Như vậy, với các chủ thể khác, Luật năm 2025 không quy định rõ loại hình văn bản thuộc thẩm quyền của đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.
2.3.3. Đối với chính quyền cấp xã
Theo khoản 2 Điều 22 Luật năm 2025, từ ngày 01/7/2025, hai chủ thể của chính quyền cấp xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Cụ thể:
Một là, HĐND cấp xã ban hành nghị quyết để quy định: (i) những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao; (ii) chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPLcủa cơ quan nhà nước cấp trên; (iii) chính sách, biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
Hai là, UBND cấp xã ban hành quyết định để quy định: (i) những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao; (ii) biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp; (iii) biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
3. Một số đề xuất nâng cao hiệu quả thi hành các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật năm 2025 được ban hành với mục tiêu khắc phục những tồn tại, hạn chế của giai đoạn trước, đồng thời, cụ thể hóa chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp về sắp xếp tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Trên cơ sở phần 2, bài viết đề xuất một số kiến nghị góp phần nâng cao hiệu quả triển khai thi hành Luật năm 2025.
3.1. Hoàn thiện cơ chế pháp lý
Trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, cần làm rõ phạm vi, trách nhiệm và trình tự ban hành VBQPPL ở từng cấp, từng cơ quan, đồng thời, xác định ranh giới thẩm quyền trong các lĩnh vực đặc thù nhằm tránh chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ sót. Bên cạnh đó, cần xây dựng và công bố danh mục VBQPPL gắn với nội dung chi tiết theo cơ quan và cấp ban hành, giúp cơ quan nhà nước, cán bộ thực thi dễ dàng tra cứu, áp dụng thống nhất, qua đó hạn chế rủi ro pháp lý và xung đột giữa các văn bản.
Danh mục này nên được cập nhật định kỳ, phản ánh kịp thời các văn bản mới được ban hành, sửa đổi hoặc bổ sung. Đồng thời, bổ sung quy định về nội dung và phạm vi điều chỉnh của pháp lệnh do UBTVQH ban hành, cũng như nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, bảo đảm tính đồng bộ, minh bạch và khả thi trong hệ thống pháp luật.
3.2. Tăng cường năng lực và trách nhiệm của công chức, cơ quan tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nâng cao năng lực chuyên môn và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức là những người trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng, thẩm định và ban hành VBQPPL. Các cơ quan nhà nước cần tổ chức đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về pháp luật, kỹ thuật soạn thảo văn bản và xác định thẩm quyền ban hành, nhằm giúp cán bộ nhận diện đúng phạm vi, giới hạn thẩm quyền, đồng thời nâng cao kỹ năng đánh giá tính pháp lý và tính khả thi của dự thảo văn bản.
Cùng với đó, cần tăng cường vai trò thẩm định của Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp và các cơ quan tham mưu pháp chế trong việc bảo đảm chất lượng VBQPPL. Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp cần tiếp tục thực hiện hiệu quả, chất lượng công tác thẩm định, bảo đảm dự thảo VBQPPL hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, khả thi và phù hợp với các VBQPPL cấp trên. Đồng thời, cơ quan tham mưu pháp chế cần chủ động hỗ trợ, hướng dẫn và phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành văn bản, qua đó hạn chế sai sót, chồng chéo và nâng cao chất lượng ngay từ khâu chuẩn bị.
3.3. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Cần xây dựng hệ thống quản lý VBQPPL điện tử toàn diện, cho phép tra cứu thẩm quyền, theo dõi tiến trình soạn thảo, thẩm định và cập nhật hiệu lực của từng văn bản. Hệ thống này không chỉ giúp các cơ quan nhà nước quản lý, theo dõi VBQPPL khoa học, đồng bộ, mà còn tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội dễ dàng tiếp cận thông tin pháp luật đầy đủ, chính xác và kịp thời.
Khi triển khai hiệu quả, ứng dụng công nghệ thông tin sẽ góp phần bảo đảm VBQPPL được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành pháp luật, đồng thời củng cố niềm tin của người dân, tổ chức vào tính minh bạch, thống nhất và hiện đại của hệ thống pháp luật.
3.4. Hoàn thiện cơ chế giám sát và tăng cường giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, giám sát việc ban hành VBQPPL là nhiệm vụ quan trọng của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND[19]. Tại Tờ trình số 68/TTr-CP ngày 08/02/2025, Chính phủ đã chỉ rõ một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những tồn tại, khó khăn, hạn chế trong công tác xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL là quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quy trình này chưa đầy đủ, rõ ràng, đặc biệt về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với các vi phạm trong ban hành VBQPPL. Kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động xây dựng và thi hành VBQPPL chưa được nghiêm; người đứng đầu một số cơ quan chủ trì soạn thảo chưa thực sự quan tâm, coi trọng đúng mức công tác này.
Nguyên nhân trên bước đầu đã được xử lý thông qua các quy định tại Chương XVI của Luật năm 2025, song để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất và nâng cao hiệu quả thực thi, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định về chế tài trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, đồng thời, tăng cường hiệu lực, hiệu quả giám sát thực tế từ cấp trung ương đến địa phương[20].
Kết luận
Việc triển khai hiệu quả các quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL theo Luật năm 2025 là một trong những yếu tố bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất và hiệu quả của hệ thống pháp luật. Thẩm quyền không chỉ xác định cơ quan nào được phép ban hành văn bản mà còn là cơ sở để bảo đảm mỗi VBQPPL phát huy tác dụng pháp lý, hướng dẫn thực tiễn quản lý nhà nước và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân, tổ chức.
Mối quan hệ giữa thẩm quyền, hiệu lực pháp lý và hiệu quả thi hành pháp luật là mối liên kết chặt chẽ, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền có hiệu lực pháp lý vững chắc, dễ dàng triển khai và thi hành. Việc đề xuất các cơ chế giám sát, phối hợp và ứng dụng công nghệ thông tin là hướng nghiên cứu quan trọng. Điều này không chỉ nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật mà còn góp phần củng cố niềm tin của người dân và tổ chức vào Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa./.
TS. Hoàng Thị Lan
Phó Tổng Biên tập Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp
Ảnh: Internet
[1]. Luật số 64/2025/QH15 ngày 19/02/2025, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 87/2025/QH15 ngày 25/6/2025.
[2]. Được sửa, đổi bổ sung một số điểu theo Luật số 63/2020 ngày 18/6/2020.
[3]. Phan Mạnh Hân (1985), Kỹ thuật lập pháp, Nxb. Pháp lý, tr. 31.
[4]. Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp, Từ điển Luật học (2006), Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, tr. 459.
[5]. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025); Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội.
[6]. Xem thêm Điều 14 Luật năm 2025.
[7]. Xêm thêm quy trình ban hành VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền (Chương III, Chương IV Luật năm 2025 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật năm 2025).
[8]. Ví dụ khoản 5 Điều 22, Điều 29, Điều 35, Điều 57, Điều 61, Điều 66, Điều 68 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.
[9]. Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018 được ban hành thay thế Pháp lệnh số 30/2000/PL-UBTVQH10 ngày 28/12/2000 về bảo vệ bí mật nhà nước; Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016 được ban hành thay thế Pháp lệnh tín ngưỡng, tôn giáo số 21/2004/UBTVQH11…
[10]. Pháp lệnh đầu tiên của nhiệm kỳ là Pháp lệnh số 01/2022/UBTVQH15 ngày 24/3/2022; Pháp lệnh gần nhất là Pháp lệnh số 08/2025/UBTVQH15 ngày 27/6/2025.
[11]. Khoản 2 Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2025: UBTVQH ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; ban hành nghị quyết để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
[12]. Theo Tờ trình số 68/TTr -CP ngày 08/02/2025 về dự án Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi), thẩm quyền này được quy định tại Luật năm 1996. Với chủ trương đơn giản hóa hình thức VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 bỏ thẩm quyền ban hành nghị quyết của Chính phủ. Tuy nhiên, từ thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ, đặc biệt là trong giai đoạn phòng, chống đại dịch Covid-19 và phục hồi kinh tế sau đại dịch đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức VBQPPL với quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành nhằm xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh. Ngoài ra, Luật hiện hành chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành VBQPPL để thực hiện thí điểm trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn, chưa bảo đảm được sự linh hoạt và tính kịp thời trong chỉ đạo, điều hành, phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh.
[13]. Xem thêm Điều 13 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ.
[14]. Tòa án nhân dân tối cao bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua các hoạt động sau: a) Ban hành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo quy định của luật.
[15]. Khoản 2. Điều 63: Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2025): Ban hành thông tư, quyết định, chỉ thị, điều lệ, quy chế, chế độ công tác áp dụng đối với Viện kiểm sát nhân dân.
[16]. Khoản 2 Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2025: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công; ban hành chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển ngành, lĩnh vực được phân công theo quy định của pháp luật.
[17]. Ở địa phương, không có nhóm thẩm quyền liên tịch.
[18]. Xem thêm Báo cáo tóm tắt số 584/BC-CP ngày 24/6/2025 của Chính phủ về việc tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL.
[19]. Xem thêm các quy định tại Điều 37, 51, 79, 85,… Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.
[20]. Dự kiến Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XV sẽ xem xét, thông qua Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND.
(Nguồn: Ấn phẩm 200 trang “Triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025” xuất bản năm 2025)
