1. Tính ổn định của pháp luật

Luật pháp cần có sự ổn định để bảo đảm sự an toàn cho các quan hệ xã hội[1]. Dưới góc độ quyền con người, sự ổn định của pháp luật là cần thiết, vì pháp luật trước hết là phương tiện bảo đảm an toàn và tự do của các cá nhân. Tính ổn định là một trong những tiêu chuẩn nội tại của hệ thống pháp luật dựa trên pháp quyền, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý và phát triển bền vững[2]. Một số tác giả coi đây là đặc trưng quan trọng nhất của pháp quyền[3]. Theo các chuyên gia của dự án World Justice Project[4], pháp luật trong Nhà nước pháp quyền phải đáp ứng mội số yêu cầu cơ bản, trong đó có yêu cầu pháp luật phải rõ ràng, được công bố, ổn định.

Trong tác phẩm “Đạo của pháp luật” (The Morality of Law), giáo sư luật Đại học Harvard - Lon Fuller cho rằng, các tiêu chuẩn nội tại của pháp luật bao gồm[5]: (i) Phải chứa đựng quy phạm cụ thể (không được chuyển tải toàn các khẩu hiệu mà không chứa đầy đủ mô thức quy phạm theo đúng công thức giả định, quy định và chế tài); (ii) Công khai; (iii) Không được chứa đựng quy phạm khó hiểu, không rõ ràng hoặc đa nghĩa (điều này khiến cho thông điệp của văn bản trở nên không rõ ràng); (vi) Không có hiệu lực hồi tố; (v) Không chứa đựng các quy định mâu thuẫn nhau; (vi) Không đưa ra các yêu cầu vượt quá khả năng chấp hành của người bị điều chỉnh hoặc vượt quá khả năng thi hành của cơ quan thực thi pháp luật; (vii) Ổn định; (viii) Đảm bảo chữ tín trong thi hành pháp luật.

Ngay từ đầu thế kỷ XX, luật gia người Pháp René Demogue cho rằng: Không có gì nguy hại cho sự tôn trọng luật pháp và ý niệm về luật pháp hơn sự thiếu ổn định về mặt pháp luật. Pháp luật là khuôn khổ vững chắc của xã hội loài người. Chỉ đưa vào luật pháp những thay đổi một cách khôn ngoan, sau khi có những suy ngẫm và nghiên cứu chuyên sâu[6]. Điều này cũng đúng với sự ổn định và yên ổn của các chủ thể pháp luật, vì họ không thể nắm bắt và thích ứng với những thay đổi quá thường xuyên. Giáo sư Georges Ripert đề cao tính ổn định của luật pháp. Theo ông, giá trị của luật pháp nằm ở sự liên tục, nhờ sự liên tục đó mà luật pháp có được tính chính danh của mình[7], luật pháp là một thứ gắn liền trật tự và tính liên tục, thế giới không thể sống trong hạnh phúc nếu thiếu sự an toàn do luật pháp tạo ra[8]. Nghĩa là, pháp luật phải có tính chắc chắn, ổn định trong khoảng thời gian đủ dài; các thiết chế, luật lệ, chính sách không được phụ thuộc vào ý chí chủ quan của bất kỳ cá nhân hay nhóm người nào. Sự ổn định, chắc chắn của luật pháp làm cho công dân yên tâm làm ăn, sinh sống, tin tưởng vào pháp luật, tuân thủ pháp luật một cách tự nguyện. Ngược lại, sự thiếu ổn định của pháp luật tạo nên tâm lý bất an, sự thiếu an toàn trong các hoạt động của đời sống.

Nhìn nhận dưới góc độ quyền con người, sự ổn định là một trong những điều kiện căn bản của hệ thống pháp luật, nhằm bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch và tình trạng của các chủ thể trong đời sống xã hội[9]. Nói cách khác, an toàn pháp lý là một điều kiện đảm bảo quyền con người[10]. Trong các yếu tố tạo ra an toàn pháp lý thì tính ổn định pháp luật là một đòi hỏi cơ bản, bên cạnh tính dễ tiếp cận, tính dễ hiểu, tính khả đoán (có thể dự liệu trước)[11].

Sự ổn định của pháp luật thực định liên quan đến sự ổn định của nguồn pháp luật - nơi tìm thấy các giải pháp cho các vấn đề pháp lý[12]. Trong đó, sự ổn định của luật thành văn là yếu tố quan trọng nhất tại các quốc gia đề cao nguồn luật thành văn (văn bản quy phạm pháp luật) như các nước thuộc hệ thống Civil Law và các nước chịu ảnh hưởng của “họ” pháp luật xã hội chủ nghĩa. Đối với các quốc gia từ lâu thừa nhận và phổ biến các loại nguồn pháp luật khác ngoài luật thành văn, sự ổn định của pháp luật còn gắn liền với sự ổn định của các loại nguồn pháp luật khác, ví dụ như các án lệ. Thông qua hệ thống án lệ đồ sộ của mình, Tòa án nhân quyền châu Âu (ECHR) phân biệt tính ổn định của pháp luật thành 03 nhóm[13]: Sự ổn định của các quy định pháp luật nội dung, sự ổn định về mặt trình tự, thủ tục và sự ổn định của hệ thống án lệ. Muốn bảo đảm các quyền, tự do cơ bản của con người, thì pháp luật phải đáp ứng được các tiêu chí về mặt chất lượng. Trong đó, tiêu chí về tính ổn định là một yếu tố của pháp luật có chất lượng, bởi vì pháp luật nếu thay đổi thường xuyên sẽ không bảo đảm được tính hiệu lực của các quyền[14].

Tính ổn định của pháp luật nhằm đảm bảo sự liên tục, thường xuyên, đều đặn của các tình huống pháp lý đang có hiệu lực được dự liệu bởi luật pháp: Các tình huống này đến từ các biện pháp hay cách hành xử của cơ quan công quyền và một khi các biện pháp hay cách hành xử được đưa ra, mặc dù chúng có thể được sửa đổi hay hủy bỏ (nghĩa là đòi hỏi về tính ổn định không có tính tuyệt đối) nhưng phải tuân theo một số điều kiện về mặt nội dung và hình thức chặt chẽ. Tính ổn định gắn liền với hiệu lực pháp luật của bản án, quyết định của Tòa án, các nguyên tắc về thời hiệu pháp lý… Những thay đổi, điều chỉnh có thể diễn ra nhưng phải tuân theo những trình tự, thủ tục pháp lý có tính ổn định cao và phải được dự liệu trước.

2. Mối liên hệ giữa tính ổn định pháp luật và quyền con người

Giáo sư Đào Trí Úc cho rằng, thuộc tính nội tại quan trọng nhất của pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là bảo vệ, bảo đảm quyền con người. Nói đúng hơn, bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của con người là nội hàm của Nhà nước pháp quyền[15]. Giáo sư Yves Madiot cho rằng, pháp luật hướng tới một mục tiêu cụ thể là bảo vệ cá nhân trong quan hệ với công quyền cũng như quan hệ với các cá nhân khác[16]. Để bảo vệ quyền, tự do cơ bản của con người, pháp luật phải đáp ứng một số yêu cầu, đòi hỏi, trong đó có yêu cầu về tính ổn định. Sự ổn định của các quy phạm pháp luật thực định là cơ sở cho sự ổn định của môi trường pháp lý và của các tình huống pháp lý, qua đó là sự ổn định cho các quyền chủ thể. Các chủ thể pháp luật biết được điều gì chờ đợi mình (các quy định pháp luật được đặt ra có tính ổn định giúp chủ thể pháp luật dự liệu trước - tính khả đoán của pháp luật) và tập hợp, chuẩn bị sẵn những lời khuyên, tư vấn để bảo vệ, củng cố các quyền của mình, ngay trước khi các quyền và nghĩa vụ này phát sinh.

Về mặt thực tiễn, Tòa án nhân quyền châu Âu (ECHR) từ năm 1979 đã xem tính ổn định của pháp luật như một yếu tố cấu thành của an toàn pháp lý - nguyên tắc cơ bản của pháp luật châu Âu[17]. An toàn pháp lý dẫn chiếu tới một số yêu cầu về mặt “chất lượng” pháp luật, gồm tính dễ tiếp cận, dễ hiểu, tính ổn định và khả đoán của luật pháp[18]. Tòa án công lý châu Âu từ năm 1982[19] đã đặt ra yêu cầu về tính ổn định của quy phạm pháp luật như một điều kiện để bảo đảm an toàn pháp lý của cá nhân. Án lệ của các Tòa án này ảnh hưởng tới pháp luật của các nước châu Âu với tư cách là một loại nguồn của pháp luật quốc gia. Theo đó, một số quốc gia dần thừa nhận an toàn pháp lý, như một nguyên tắc cơ bản của pháp luật. Trong số các bảo đảm của an toàn pháp lý thì tính ổn định của pháp luật là một yếu tố quan trọng. Ví dụ, khoản 3 Điều 9 Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978 quy định về an toàn pháp lý, theo đó, “bảo đảm nguyên tắc pháp chế, trật tự của quy phạm pháp luật, tính công khai, không hồi tố của các quy định đưa ra mức hình phạt nghiêm khắc hơn hoặc thu hẹp các quyền cá nhân, an toàn pháp lý…”[20]. Tại Pháp, nguyên tắc an toàn pháp lý không được đề cập trực tiếp trong pháp luật thực định và trong một thời gian dài các cơ quan tố tụng đắn đo trong việc áp dụng nguyên tắc này, nhưng phán quyết ngày 24/3/2006, Tham chính viện (Conseil d’Etat) đã chính thức công nhận nguyên tắc này[21].

3. Tính ổn định của pháp luật Việt Nam hiện nay và một số vấn đề đặt ra

Tại Việt Nam, tính ổn định của pháp luật bước đầu được một số học giả quan tâm nghiên cứu[22]. Theo đó, tính ổn định của pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung là một yêu cầu quan trọng trong các tiêu chuẩn của pháp luật và hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền[23]. Một số tác giả cho rằng, pháp luật không phải là hiện tượng bất biến nhưng nếu pháp luật được sửa đổi quá thường xuyên trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thì pháp luật đó không có tính ổn định tương đối[24].

Đối với hệ thống pháp luật Việt Nam, sự ổn định của hệ thống pháp luật đồng nghĩa với sự ổn định của luật thành văn. Bởi vì, hệ thống pháp luật Việt Nam ngày nay cơ bản vẫn dựa trên nền tảng hệ thống pháp luật của các nước xã hội chủ nghĩa[25] (Soviet Law) và ít nhiều thừa hưởng một số yếu tố của hệ thống dân luật (Civil law). Về cơ bản, pháp luật xã hội chủ nghĩa có nhiều nét tương đồng với hệ thống dân luật - vốn đề cao pháp luật thành văn, đề cao pháp điển hóa và xem văn bản quy phạm pháp luật là nguồn pháp luật chính[26].

Từ khi tiến hành công cuộc đổi mới, trước những chuyển biến nhanh của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, hệ thống pháp luật Việt Nam có nhiều thay đổi để đáp ứng nhu cầu điều chỉnh xã hội. Tuy nhiên, chính sự thay đổi thường xuyên của pháp luật cũng làm giảm đi tính ổn định cần có. Thực tế này đã được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng cũng như trong định hướng hoàn thiện pháp luật của Nhà nước. Cụ thể, Văn kiện Đại hội XII của Đảng cho rằng: “Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, còn chồng chéo; tính công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế”[27]. Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước của Chính phủ giai đoạn 2016 - 2020 đã đặt ra mục tiêu phấn đấu đến năm 2020 hoàn thành cơ bản nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp, dựa trên hệ thống chính sách đã được hoạch định trong từng lĩnh vực phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[28].

Hiện nay, một xu hướng dễ nhận thấy là sự gia tăng của số lượng văn bản quy phạm pháp luật theo từng năm. Tuy nhiên, chất lượng của pháp luật thì không gia tăng tương ứng, chưa tính sự chồng chéo, xung đột giữa các văn bản pháp luật[29]. Đây là một trở lực lớn cho khả năng tiếp cận pháp luật, tiếp cận công lý của người dân. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật quá nhiều, phức tạp dẫn tới việc hiểu và nắm vững pháp luật là rất khó khăn với người dân.

Thực tiễn xây dựng hệ thống pháp luật ở Việt Nam cho thấy, một số đạo luật quan trọng như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường... có “tuổi thọ” chưa cao. Từ năm 1995 tới năm 2015, Việt Nam ban hành ba Bộ luật Dân sự; từ năm 1999 đến năm 2014, Việt Nam ban hành ba Luật Doanh nghiệp; còn Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Bộ luật Hình sự năm 2015 phải sửa đổi ngay cả khi chưa có hiệu lực thi hành[30]. Đối với văn bản dưới luật, vẫn còn diễn ra tình trạng văn bản hướng dẫn thi hành đầu năm ban hành, cuối năm đã bãi bỏ hoặc vừa ban hành đã ngưng hiệu lực thi hành. Ví dụ, Thông tư số 36/2017/TT-BYT của Bộ Y tế được ban hành ngày 11/9/2017 để bãi bỏ toàn bộ Thông tư số 03/2017/TT-BYT ngày 22/3/2017 ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 5-1:2017/BYT đối với các sản phẩm sữa dạng lỏng; Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên - Môi trường được ban hành ngày 04/12/2017 để ngưng hiệu lực thi hành khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 về việc ghi tên các thành viên có chung quyền sử dụng đất vào sổ đỏ hộ gia đình[31]…

Sự thay đổi quá nhanh của pháp luật là một rào cản đối với khả năng tiếp cận pháp luật của người dân. Đặc biệt, tình trạng luật mới ban hành ra sau một thời gian ngắn đã phải sửa đổi khá phổ biến[32] là biểu hiện rõ nhất của chất lượng xây dựng pháp luật chưa cao và tính thiếu ổn định của pháp luật Việt Nam.

Trong thực tiễn thực thi pháp luật, người dân, nhà đầu tư thường “phàn nàn” về chất lượng hệ thống pháp luật ở Việt Nam, trong đó đặc biệt quan ngại về tính ổn định của hệ thống pháp luật biểu hiện ở việc “thiếu ổn định trong chính sách” như phản ánh trong Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2016 - 2017 của Diễn đàn Kinh tế thế giới[33].

Để khắc phục tính thiếu ổn định của pháp luật Việt Nam nay, tác giả cho rằng, cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng lập pháp: Sự thay đổi quá thường xuyên của pháp luật liên quan đến sự hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật. Để khắc phục tình trạng này cần nâng cao tính chuyên môn, vai trò của các chuyên gia pháp lý, nâng cao vai trò của Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong việc xây dựng pháp luật.

Thứ hai, cần thường xuyên tiến hành hoạt động hệ thống hóa, đặc biệt là hoạt động pháp điển hóa pháp luật. Như đã phân tích, do sự phát triển của các quan hệ xã hội nên lĩnh vực mà pháp luật điều chỉnh cũng thường xuyên được mở rộng, số lượng các văn bản quy phạm được ban hành ngày càng nhiều. Hàng năm, có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới nhiều hình thức khác nhau, như luật, bộ luật, pháp lệnh, nghị quyết... Hệ thống hóa là công cụ quan trọng để khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn của các văn bản quy phạm pháp luật, qua đó, tạo cho chúng có một sức sống lâu dài.

Thứ ba, cần nâng cao tính dự báo của luật. Muốn làm được điều này, cơ quan chủ trì soạn thảo, nhóm nghiên cứu, tham mưu, ban soạn thảo hoặc tổ biên tập cần đầu tư nhiều hơn cho công tác nghiên cứu đối tượng điều chỉnh của văn bản, xác định rõ quy mô, nguyên nhân, các yếu tố tác động vào chính sách pháp luật mà văn bản được ban hành để giải quyết, nhận diện được quy luật chi phối sự vận động của vấn đề chính sách và xu hướng vận động của vấn đề chính sách[34].

Thứ tư, chỉ ban hành quy định mới nếu các quy định hiện hành thực sự không thể điều chỉnh được quan hệ xã hội đang cần điều chỉnh hoặc có thể điều chỉnh nhưng với hiệu quả thấp. Chỉ đặt vấn đề sửa đổi, bổ sung những quy định bất hợp lý khi có chứng minh rõ ràng về chi phí/lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung theo hướng lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung rõ ràng lớn hơn chi phí của việc sửa đổi, bổ sung.

TS. Nguyễn Văn Quân
ThS. Nguyễn Thị Hoài Phương
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội