Khái niệm văn bản QPPL đã được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996. Sau đó, nó tiếp tục được quy định với một số điểm thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002; hai văn bản Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Mặc dù đã có một số sửa đổi, bổ sung qua các thời kỳ, nhưng về cơ bản, khái niệm văn bản QPPL được xác định trong hai luật vừa nêu với các đặc trưng như sau: (i) Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền; (ii) Văn bản QPPL chứa đựng các quy tắc xử sự có hiệu lực bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội; (iii) Hình thức của văn bản và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của luật; (iv) Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Với những dấu hiệu đặc trưng trên, khái niệm văn bản QPPL tưởng như đã rất rõ ràng, nhưng trong thực tế lại dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhà nước hiểu và vận dụng khái niệm thiếu thống nhất, thậm chí gặp nhiều khó khăn, lúng túng như:

- Trong việc nhận diện và phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản khác không có tính quy phạm, nhiều chủ thể còn nhầm lẫn giữa văn bản QPPL với các văn bản: Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (về phê chuẩn dự toán thu chi/quyết toán ngân sách của chính quyền địa phương)…

- Có những văn bản tuy có hình thức (tên gọi) là văn bản QPPL nhưng không chứa quy phạm pháp luật. Hay các văn bản của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao quy định về tiêu chuẩn, cơ chế phối hợp của các đơn vị thuộc thẩm quyền, thì có cơ quan ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, có cơ quan lại ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt.

- Nhiều văn bản hành chính vốn được coi là văn bản áp dụng trong hoạt động quản lý nhà nước, nhưng lại chứa các quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Thường xảy ra nhiều nhất có thể kể đến các đề án, công văn, thông báo, kế hoạch, quy chế...

Theo thống kê, năm 2012, trong số 1.054.366 văn bản được các bộ, ngành và địa phương tự kiểm tra, có tới 1.020.572 văn bản không phải là văn bản QPPL. Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản hành chính thông thường có chứa QPPL chiếm một tỷ lệ không nhỏ. Tại Hà Nội, theo Kết luận kiểm tra văn bản QPPL của Sở Tư pháp Hà Nội tại quận Hà Đông năm 2013 cho thấy, văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân quận ban hành không nhiều (03 quyết định), nhưng các quyết định, chỉ thị cá biệt và công văn có chứa QPPL không được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL còn nhiều (12 quyết định, 05 chỉ thị)(1).

Để phân biệt rõ hơn văn bản QPPL với văn bản hành chính khác, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP đã liệt kê hàng loạt các văn bản không phải là văn bản QPPL. Với cách liệt kê này, bước đầu đã giúp cho người ban hành, áp dụng phân biệt được văn bản quy phạm và không quy phạm. Nhưng trên thực tế, việc liệt kê như vậy dẫn đến tình trạng vừa thừa, vừa thiếu. Nhiều tình huống phát sinh cần ban hành văn bản chưa được liệt kê tại các quy định này rất khó để có căn cứ xác định (nhất là đối với các văn bản có nội dung là chủ trương, đường lối, chính sách mang tính định hướng, nhiệm vụ có tính chất chiến lược).

Những hạn chế trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ định nghĩa về văn bản QPPL. Định nghĩa về văn bản QPPL hiện hành mới chỉ xác định được các tiêu chí về cơ quan ban hành, trình tự, thủ tục ban hành, tương đối rõ về hình thức văn bản (10 hình thức/tên gọi văn bản). Nhưng vấn đề cốt lõi nhất của một văn bản QPPL là “quy tắc xử sự chung”, thì rất trừu tượng. Do vậy, Luật mới cần làm rõ khái niệm “quy phạm pháp luật” và “văn bản quy phạm pháp luật” tránh những nhận thức sai trong thực tiễn như đã nêu ở trên. Nói cách khác, hai khái niệm “quy phạm pháp luật” và “văn bản quy phạm pháp luật” cần được định nghĩa một cách khoa học và chặt chẽ để phân biệt được văn bản QPPL với văn bản hành chính, các văn bản pháp luật khác và văn bản áp dụng pháp luật.

Trong các trình bày về quy phạm pháp luật, quan niệm cho rằng, QPPL là quy tắc hành vi có tính bắt buộc chung, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của Nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội”(2) theo chúng tôi là quan niệm đã thể hiện rất đạt bản chất của QPPL. Từ đây, cũng có thể hiểu cụ thể hơn rằng, QPPL là quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Tuy vậy, quan niệm về QPPL còn phải được làm rõ hơn. Điều quan trọng là làm thế nào để có thể dễ dàng nhận diện chính xác được các QPPL (quy tắc xử sự chung) trong thực tiễn. Điểm mấu chốt để phân biệt với văn bản pháp luật khác là phải xác định quy tắc xử sự chung là gì để phân biệt nó với các văn bản pháp luật cũng đặt ra quy tắc xử sự nhưng không phải mang dấu hiệu “chung”.

Quy phạm là danh từ gốc Hán có nghĩa đen là khuôn thước (quy là thước, phạm là khuôn, com pa - quay trong phạm vi). Như vậy, danh từ quy phạm dùng để chỉ cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta phải nói và làm theo. Về cơ cấu của QPPL, đa số các luật gia đều cho rằng, QPPL thông thường có ba bộ phận: Giả định, quy định, chế tài.

Bộ phận giả định của QPPL xác định điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc sống, mà khi gặp các điều kiện đó, các chủ thể sẽ phải xử sự theo cách thức Nhà nước đặt ra. Nó trả lời câu hỏi: Ai (cá nhân hay tổ chức nào)? Khi nào, trong điều kiện, hoàn cảnh nào? Thiếu giả định, thì QPPL sẽ không có ý nghĩa vì không có “địa chỉ” áp dụng.

Bộ phận quy định của QPPL định hướng hành vi xử sự của cá nhân, tổ chức được thực hiện hay không được thực hiện và cách thức thực hiện hành vi đó, trả lời cho câu hỏi được làm gì (quyền), không được làm gì (hành vi bị cấm), phải làm gì (nghĩa vụ) và làm như thế nào (thủ tục, trình tự thực hiện). Quy định là hạt nhân của QPPL. Không có nó, QPPL sẽ là vô nghĩa.

Bộ phận chế tài, là bộ phận xác định biện pháp tác động mà Nhà nước dự kiến áp dụng đối với chủ thể không thực hiện đúng mệnh lệnh được nêu trong phần quy định của QPPL (truy cứu trách nhiệm pháp lý). Chế tài là bộ phân thể hiện rõ nhất tính “pháp luật” của QPPL, phân biệt nó với các quy phạm khác trong đời sống xã hội. Không có chế tài, QPPL không còn là QPPL.

Quan niệm về QPPL có ba thành phần trên đây được gọi là QPPL trừu tượng, còn gọi là QPPL có cơ cấu ba thành phần. Không nhất thiết ba bộ phận của QPPL đều được thể hiện trong một điều luật, một văn bản pháp luật, nhưng trong một hệ thống pháp luật thì phải có được ba thành phần đó. Và cũng cần chú ý rằng, trong thể hiện ra bên ngoài, QPPL có thể có đầy đủ ba bộ phận, nhưng cũng có thể chỉ gồm hai, có bộ phận được trình bày ẩn. Quy phạm pháp luật được phân thành nhiều loại như: Quy phạm chung (quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích, quy phạm tuyên bố), quy phạm cụ thể dưới các dạng quy phạm cấm đoán, quy phạm cho phép, quy phạm trao quyền), quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục… Quy phạm có dấu hiệu bên ngoài để nhận diện đó là: Tính bắt buộc chung (không xác định cụ thể đối tượng thi hành) và khả năng áp dụng nhiều lần (lặp đi lặp lại).

Tất nhiên, để xác định một văn bản pháp luật là văn bản QPPL, thì không thể chỉ nêu quan niệm hay định nghĩa về QPPL, mà còn cần phải xác định cả những dấu hiệu khác như: Cơ quan có thẩm quyền ban hành, trình tự, thủ tục ban hành, khẳng định QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện, được thực hiện nhiều lần với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng…

Trên thế giới, khái niệm văn bản QPPL được các nước xử lý theo nhiều cách khác nhau. Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp đã tiến hành sưu tầm các luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản luật và văn bản pháp quy của trên 16 quốc gia. Nghiên cứu cho thấy, có 9/16 nước không định nghĩa văn bản pháp luật, có 5/16 nước quy định về khái niệm, chủ yếu là các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây như: Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria. Về cơ bản, khái niệm văn bản pháp luật của các nước có định nghĩa gần giống với khái niệm văn bản QPPL của Việt Nam, với một số điểm chung như: Là văn bản có chứa đựng quy tắc chung; do cơ quan nhà nước ban hành hoặc thông qua; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần. Ngoài ra, một số nước có thêm quy định về xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL,… Đối với những nước không xác định khái niệm văn bản QPPL, họ chỉ liệt kê hình thức văn bản; quy định thẩm quyền ban hành (cho chính quyền địa phương, thậm chí trao quyền cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt như Trung Quốc),…

Như vậy, rất ít quốc gia có Luật Ban hành văn bản QPPL. Đối với hầu hết các nước, việc ban hành văn bản QPPL đã thành truyền thống lâu đời và không gặp phải rắc rối trong việc xác định thế nào là một văn bản QPPL và cũng không xem đây là một vấn đề cần tranh luận. Văn bản quy định như thế nào, thì cứ làm như vậy.

Do đó, với lần xây dựng luật mới này, không nên quá cầu toàn và kỳ vọng vào việc sẽ có một định nghĩa hoàn hảo giải quyết được triệt để những vướng mắc, khó khăn phát sinh trong thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế trước đây, ngoài việc quy định rõ hơn về hình thức, nội dung và thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, khi xây dựng Luật hợp nhất lần này sẽ phải đưa ra định nghĩa rõ ràng về QPPL và văn bản QPPL. Điều quan trọng ở đây, theo chúng tôi, cần đi theo hướng xác định rõ QPPL là quy tắc xử sự bắt buộc được áp dụng nhiều lần trong phạm vi toàn xã hội (cả nước hoặc một địa phương), còn văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL và được ban hành, công bố, thi hành theo quy định của Luật này, đảm bảo cho việc nhận dạng về hình thức văn bản QPPL được đơn giản, thuận tiện và hiệu quả.

Tài liệu tham khảo:

1. Theo Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 08/5/2013 của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2012 và Kết luận của Đoàn Kiểm tra Sở Tư pháp Hà Nội về việc kiểm tra công tác ban hành, kiểm tra văn bản QPPL tại quận Hà Đông năm 2013.

2. Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2003.

ThS. Ngô Hồng Thủy