Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng có phẩm chất và năng lực luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Trên cơ sở các quan điểm của Đảng, trong thời gian qua, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức tạo cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng cũng như công tác tổ chức cán bộ. Bên cạnh các quy định của Hiến pháp năm 2013, các quy định pháp luật hiện hành về cán bộ được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Cán bộ, công chức; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Công đoàn; Luật Viên chức, Luật Thanh niên; Luật Lao động; Luật Bảo hiểm; Luật Kiểm toán nhà nước; Luật Phòng, chống tham nhũng… và các văn bản dưới luật như nghị định, thông tư… Với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, đặc biệt là Luật Cán bộ, công chức năm 2008, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với các đối tượng là “cán bộ” đã có sự phân biệt nhất định với các đối tượng khác là “công chức”, “viên chức”.

Để hướng dẫn thi hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức. Trên cơ sở các quy định của Luật Cán bộ, công chức, có thể xác định các đối tượng là cán bộ theo phép loại trừ các chức vụ, chức danh sau đây:

- Tổng Bí thư, Chánh Văn phòng Trung ương Đảng, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Văn phòng Trung ương Đảng; Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và Ủy viên Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Ủy ban Kiểm tra Trung ương; Trưởng Ban, các Phó Trưởng ban và Thủ trưởng các đơn vị thuộc các Ban Đảng ở Trung ương.

- Bí thư, Phó Bí thư tỉnh ủy, thành ủy các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Bí thư, Phó Bí thư huyện ủy, quận ủy, thị ủy của các huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước.

- Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội - Tổng Thư ký Quốc hội; Tổng Kiểm toán Nhà nước; Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.

- Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập.

- Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Thường trực và Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.

- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

- Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

- Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ban Chấp hành Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; Bí thư, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Ban chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Cựu chiến binh Việt Nam.

- Người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội và tổ chức tương đương ở cấp tỉnh, cấp huyện.

- Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã.

Tại thời điểm hiện nay, theo thống kê có khoảng 3.500.000 người hưởng lương đang làm việc trong các cơ quan, tổ chức thuộc các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong đó, nếu không tính những người là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ, thì số lượng cán bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ các chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ khoảng 160.000 cán bộ, (trong đó có khoảng 145.000 cán bộ cấp xã).

Có thể nói, ở Việt Nam, dù càng ngày càng có sự phân biệt giữa những người hoạt động trong khu vực công, hay còn gọi là trong “hệ thống chính trị”, nhưng về cơ bản trong quan niệm chung và trên thực tế, “cán bộ” vẫn là khái niệm chung để chỉ tất cả những người làm việc trong bộ máy công quyền. Trong thời gian dài chúng ta đã đồng nhất cán bộ, công chức, viên chức vào một nhóm, dẫn đến không xác định rõ được tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ, cũng như phạm vi cơ quan, tổ chức cán bộ chịu sự quản lý... nên chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ. Do vậy, có thể khẳng định đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là một thể thống nhất rất khó có thể phân biệt rạch ròi về tư cách chủ thể.

Văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về vấn đề cán bộ, công chức, công vụ hiện nay là Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng còn rất nhiều hạn chế trong việc phân định cán bộ với công chức. Sự phân biệt giữa cán bộ và công chức chủ yếu mang tính hình thức mà chưa phản ánh những yếu tố mang tính bản chất, xuất phát từ chức trách và vai trò của nó trong việc thực hiện quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước… Ngay trong định nghĩa về cán bộ cũng không có sự thống nhất về phạm vi đối tượng là cán bộ. Ví dụ, theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức xác định: “Cán bộ là công dân Việt Nam... trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện…”), tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 4 thì ở cấp xã cũng có những đối tượng là cán bộ và về bản chất cán bộ cấp xã cũng là những người được “bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ”; đồng thời theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thì cán bộ cấp xã cũng bao gồm các chức vụ, chức danh tương đồng với nhiều chức vụ, chức danh cán bộ ở cấp tỉnh, cấp huyện như: Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam) và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Cũng cần nói thêm rằng, thực tế ở nước ta, cán bộ đều có ở tất cả các cấp hành chính, cho nên đặc điểm hoạt động của cán bộ mang tính chất hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách để định hướng là không thực sự rõ ràng, nhất là cán bộ ở cấp cơ sở.

Sự “trộn lẫn” giữa cán bộ, công chức, viên chức trong cùng một loại cơ quan, tổ chức khác nhau có thể coi là một trong những yếu tố quan trọng khiến cho việc phân biệt trên cơ sở các đặc điểm riêng của từng loại là hết sức khó khăn. Chẳng hạn, trong một cơ quan đảng vừa có cán bộ, vừa có công chức, lại vừa có cả viên chức và những người lao động khác. Thiết nghĩ, việc xác định mỗi loại phải căn cứ vào tính chất công việc và tính chất công việc phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của từng loại cơ quan, tổ chức. Khi nói đến công chức là người ta muốn nói đến những người làm ở cơ quan công quyền, thực hiện quyền lực công mà theo lý thuyết chung thì đó là quyền lực nhà nước. Không ai có thể nhân danh quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với công chúng và xã hội ngoài những người trong bộ máy nhà nước. Từ đó, có thể xác định phần lớn những người hoạt động trong bộ máy nhà nước là công chức, với những ngạch bậc khác nhau. Sự ổn định, sự tinh thông, kinh nghiệm nghề nghiệp sẽ là các yêu cầu cơ bản của đội ngũ công chức. Những người không trực tiếp thực hiện quyền lực công, quyền lực nhà nước và không nằm trong bộ máy nhà nước nên gọi chung là cán bộ. Cán bộ là những người thực hiện sứ mệnh chính trị, làm việc trong các cơ quan tham mưu, lãnh đạo hoạch định đường lối chính sách với các mức độ khác nhau.

Thực tế ở Việt Nam, điều đáng nói là những người đứng đầu các cơ quan nhà nước, đặc biệt là ở cấp trung ương là những người được bầu cử đôi khi vừa trực tiếp thực hiện quyền lực công, vừa là người tham gia hoạch định chính sách. Sự nổi trội về trách nhiệm quản lý hành chính khiến cho vai trò của họ trong việc tham gia hoạch định chính sách với tư cách là một chính khách có phần mờ nhạt. Chẳng hạn, một vị bộ trưởng thường được quan tâm nhiều và cũng dành phần lớn thời gian để thực hiện trách nhiệm người đứng đầu cơ quan quản lý của một ngành, lĩnh vực, thậm chí là người đứng đầu một cơ quan, trong khi lẽ ra, với tư cách là một chính khách, một thành viên Chính phủ, thì mối quan tâm chủ yếu phải là những vấn đề có tính chất vĩ mô, những chủ trương, định hướng lớn của Chính phủ. Những người làm trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, dù có đảm nhiệm những công việc mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ thì vẫn là những người tham mưu cho cơ quan hoạch định chủ trương, chính sách, không trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước, nên việc họ được coi như công chức hành chính hiện nay là không hoàn toàn hợp lý, mà nên xếp họ vào đội ngũ cán bộ.

Về nguyên tắc, cán bộ là đối tượng được xác định với những tiêu chí khác biệt so với các đối tượng khác như công chức, viên chức. Hiện nay, các đối tượng là viên chức đã được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng (Luật Viên chức), trong khi đó, cán bộ và công chức hiện nay được điều chỉnh trong cùng một đạo luật (Luật Cán bộ, công chức) với nhiều quy định điều chỉnh tương tự nhau và chưa có sự tách bạch. Ngay cả hiện nay, rất hiếm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh riêng về cán bộ, bởi vậy, đối chiếu với các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ, thì việc điều chỉnh cán bộ và công chức trong cùng một đạo luật là chưa đảm bảo tính phù hợp, khả thi của nội dung pháp luật điều chỉnh về cán bộ.

Về vấn đề này, so sánh với pháp luật các nước trên thế giới thấy rằng, ở các nước không có khái niệm “cán bộ” như ở nước ta, mà thường dùng khái niệm “công chức” để chỉ những công dân được tuyển dụng để thực thi công vụ trong bộ máy nhà nước - tiếp cận việc thực thi công vụ của công chức từ mối quan hệ về quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân. Do đó, nhiều nước đều ban hành Luật Công chức để điều chỉnh, quản lý công chức trong bộ máy nhà nước. Tùy vào vị trí việc làm, chức vụ đảm nhiệm, pháp luật của nhiều nước quy định rõ ràng các ngạch công chức cụ thể, trong đó, ngạch công chức cao cấp, chính khách có thể hiểu tương đương như chức vụ, chức danh cán bộ ở nước ta hiện nay ngoài những người là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ.

Tóm lại, việc xác định rõ phạm vi cán bộ có ý nghĩa quyết định sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ, góp phần xây dựng một hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý cán bộ ở Việt Nam hiện nay. Đây là một vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu, nhằm xây dựng một đội ngũ cán bộ đủ năng lực đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ mới.

ThS. Nguyễn Thị Lê Thu

Học viện Hành chính Quốc gia