Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà cao nhất là Chính phủ đã sử dụng triệt để pháp luật trong vai trò là công cụ để quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Về nguyên tắc, toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cũng như cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy đó đều phải trên cơ sở pháp luật và theo sự điều chỉnh của pháp luật.
1. Sự cần thiết ban hành văn bản quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra
Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà cao nhất là Chính phủ đã sử dụng triệt để pháp luật trong vai trò là công cụ để quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Về nguyên tắc, toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước cũng như cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy đó đều phải trên cơ sở pháp luật và theo sự điều chỉnh của pháp luật. Tuy nhiên, ngay bản thân Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước khác cũng phải tự kiểm soát mình, tự thể hiện sự dân chủ, minh bạch, dám chịu trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân. Ở lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) thể hiện ở trách nhiệm của Nhà nước trước Nhân dân trong việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật; ở việc xem xét, truy cứu trách nhiệm đối với người, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật.
Như chúng ta đã biết, tùy vào phạm vi, tính chất mà văn bản QPPL có đối tượng áp dụng và tầm ảnh hưởng khác nhau, tuy nhiên, việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật của các cơ quan hành pháp thường gây ảnh hưởng nặng nề tới tình hình kinh tế, xã hội. Do vậy, việc ban hành văn bản QPPL chuẩn mực, phù hợp với đường lối phát triển của đất nước, phù hợp với toàn hệ thống văn bản QPPL là đỏi hỏi tất yếu. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản QPPL thời gian qua cho thấy, đã có nhiều trường hợp văn bản QPPL trái pháp luật, gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhưng chưa có trường hợp nào người, cơ quan ban hành văn bản bị xử lý trách nhiệm, cũng chưa có trường hợp nào được bồi thường thiệt hại từ việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra. Điều này cũng có nguyên nhân xuất phát từ thực tế hệ thống văn bản QPPL của chúng ta hiện nay chưa có văn bản nào quy định, hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, nên chưa có cơ sở để xem xét, xử lý.
Từ trách nhiệm của Nhà nước trước Nhân dân, từ trách nhiệm của cán bộ, công chức trong vai trò “công bộc” của Nhân dân, từ dũng khí “nhận trách nhiệm” khi làm sai, từ kết quả của hoạt động tự kiểm soát quyền lực trong các cơ quan hành chính nhà nước cũng như chịu sự “kiểm soát quyền lực” từ phía Nhân dân, tạo sự bình đẳng, dân chủ trong quan hệ Nhà nước - Nhân dân, từ tính pháp quyền của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa… thì việc xem xét, ban hành văn bản QPPL quy định cụ thể làm cơ sở để xử lý trách nhiệm cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật là phù hợp với thực tiễn, nguyên tắc chung trong quản lý nhà nước và quy luật tự nhiên. Hoặc nói một cách đơn giản, dù là ai, khi đã được Nhân dân giao phó quyền lực, nếu thực hiện nhiệm vụ sai trái, thì tùy tính chất, mức độ đều phải chịu trách nhiệm. Điều này góp phần quan trọng vào việc tiếp tục xây dựng và củng cố tầng lớp cán bộ, công chức có trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân, có lòng tự trọng và quan trọng hơn là có ý thức tuân thủ pháp luật trong mỗi việc mình làm, đồng thời, là điều kiện quan trọng để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, củng cố thêm nền tảng, cơ sở, điều kiện để các giai tầng trong xã hội phát triển tự do, dân chủ, bình đẳng, công bằng; là tiền đề quan trọng để hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ hội nhập, đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa… Tùy theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, hậu quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và tính chất, mức độ lỗi mà cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.
Như vậy, cần phải thấy rằng, xem xét, truy cứu trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật là việc làm cần thiết. Ngoài xem xét, xử lý trách nhiệm khi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, một loạt các vi phạm pháp luật trong kiểm tra văn bản QPPL cũng cần được xem xét, xử lý, có như vậy, việc tăng cường chất lượng và nâng cao ý thức kỷ luật trong kiểm tra văn bản mới được bảo đảm.
Song song với việc xem xét, xử lý trách nhiệm của người, cơ quan ban hành văn bản, thì việc xem xét, tính toán, định lượng mức độ thiệt hại trên thực tế của đối tượng chịu sự áp dụng của văn bản trái pháp luật để thực hiện chế độ bồi thường là hết sức quan trọng và cần thiết. Điều này tạo cho các chủ thể tham gia vào tất cả các quan hệ xã hội có thể yên tâm về tính rõ ràng, minh bạch và tính chịu trách nhiệm của Nhà nước, cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản QPPL... tạo môi trường pháp lý trong sạch, lành mạnh đủ sức thu hút đầu tư, kinh doanh, góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Việc quy định trách nhiệm bồi thường, khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra cũng chính là một phần của việc truy cứu trách nhiệm người, cơ quan có thẩm quyền đã ban hành văn bản. Theo đó, ngoài xem xét, xử lý trách nhiệm của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ và (hoặc) trách nhiệm hình sự (nếu có) thì người, cơ quan ban hành văn bản còn phải chịu trách nhiệm do việc ban hành văn bản trái pháp luật của mình bằng trách nhiệm bồi thường cho đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Do vậy, việc xem xét, tính toán mức độ thiệt hại của các đối tượng này, đồng thời, xác định cơ quan, người có trách nhiệm khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại là cần thiết và công bằng.
2. Một số kiến nghị về việc ban hành văn bản quy định cụ thể làm cơ sở cho việc xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra
Như đã phân tích, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và thực hiện các hành vi vi phạm trong kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa lớn đối với quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như hiệu lực, hiệu quả của các quy định về kiểm tra văn bản QPPL. Việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật hiện nay được quy định tại Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, đối tượng để xem xét trách nhiệm bao gồm tập thể cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản; cá nhân người đứng đầu cơ quan; cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật; Ngoài ra, cơ quan, người ban hành văn bản khi nhận được thông báo, kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo quy định thì bị xử lý theo quy định.
Về hình thức, các đối tượng đã nêu ở trên có thể phải chịu trách nhiệm pháp lý theo quy định của pháp luật về: (i) Kỷ luật cán bộ, công chức và thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thực hiện theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức; (ii) Trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.
Có thể nhận thấy rằng, về đối tượng, hành vi, hình thức xử lý đã được quy định. Tuy nhiên, tại sao đến nay trên thực tế hầu như vẫn chưa có trường hợp nào bị xử lý kỷ luật và không có trường hợp nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự do ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng? Là bởi vì, chưa có bất kỳ một quy định nào cụ thể hơn các quy định trên để hướng dẫn thực hiện các quy định này. Về mặt tính chất, định lượng, trình tự, thủ tục… là chưa chi tiết, chưa đầy đủ, vì thế, không thể thực hiện được các quy định này trên thực tiễn, mặc dù, điều đó là rất cần thiết và có ý nghĩa đối với công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Khoản 4 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP giao cho “Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể các quy định tại Điều này”. Chúng tôi cho rằng, các vấn đề trên có thể dựa trên cơ sở các quy định hiện hành của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức để quy định cụ thể. Theo đó, hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL được coi là một nhiệm vụ của công chức, là hoạt động công vụ. Việc soạn thảo, ban hành văn bản trái pháp luật được coi là vi phạm nghĩa vụ công chức trong thi hành công vụ theo quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008, do vậy, có thể áp dụng trình tự, thủ tục và các biện pháp kỷ luật của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP.
Ngoài ra, các hành vi sau cũng cần được xem xét, xử lý như:
(i) Hành vi vi phạm quy định tại Điều 33 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, bao gồm: Không gửi văn bản đã ban hành đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo quy định; không cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản; không thực hiện việc đăng công báo, niêm yết, đưa tin các văn bản quy phạm pháp luật đã được xử lý trên các phương tiện thông tin đại chúng theo quy định của pháp luật; không tổ chức tự kiểm tra để phát hiện, xử lý văn bản trái pháp luật do mình ban hành; không tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản khi có yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân; có hành vi cản trở, gây khó khăn cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra trong quá trình kiểm tra văn bản; báo cáo sai sự thật khi thực hiện các quyền quy định tại các khoản 4 và 5 Điều 32 của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP; không thực hiện những quyết định, yêu cầu, kiến nghị xử lý của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản trái pháp luật do mình ban hành và những hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá trình thực hiện các quy định trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản;
(ii) Hành vi vi phạm pháp luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định tại Điều 37 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, bao gồm: Không tổ chức kiểm tra, xử lý các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý; không kiểm tra, xử lý văn bản khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc đề nghị, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các cơ quan thông tin đại chúng; không xử lý hoặc không báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; ban hành quyết định xử lý trái pháp luật, đưa ra yêu cầu, kiến nghị trái pháp luật đối với cơ quan, người có văn bản được kiểm tra; kiểm tra, xử lý văn bản không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý; không chuyển cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản các văn bản không thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý của mình và những hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá trình thực hiện các quy định tại Nghị định số 40/20100/NĐ-CP và các văn bản pháp luật khác có liên quan trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản…
Ngoài ra, văn bản này còn có trách nhiệm hướng dẫn đối với “trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” (điểm c khoản 2 Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Tuy nhiên, việc hướng dẫn nội dung này lại chưa có cơ sở rõ ràng, bởi cơ sở của trách nhiệm hình sự được quy định tại Điều 2 Bộ luật Hình sự, đó là “chỉ người nào phạm một tội đã được Bộ luật hình sự quy định mới phải chịu trách nhiệm hình sự”. Hiện nay, Bộ luật Hình sự chưa quy định “tội soạn thảo, ban hành văn bản trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng” hoặc hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng. Trường hợp áp dụng nhóm các tội xâm phạm về chức vụ quy định tại Chương XXI Bộ luật Hình sự năm 1999 thì cũng cần có quy định cụ thể của cơ quan có thẩm quyền thì mới đủ cơ sở để hướng dẫn.
Trong thời gian tới, khi Quốc hội sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự hiện hành, cần nghiên cứu, bổ sung loại tội phạm liên quan đến vấn đề này để có cơ sở xem xét, xử lý hình sự. Trước mắt, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn xử lý kỷ luật cán bộ, công chức trong việc ban hành văn bản trái pháp luật và xử lý các vi phạm trong kiểm tra văn bản QPPL.
Về chế độ bồi thường khi áp dụng văn bản trái pháp luật gây hậu quả: Hiện nay, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Theo đó, “hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật…”[1]. Trong số các hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra quy định tại Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, không có hành vi nào là hành vi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng chưa có quy định về vấn đề này. Do đó, đến nay chưa có cơ sở pháp lý cho việc bồi thường thiệt hại do ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra.
Từ thực tiễn nêu trên, trong thời gian tới, khi Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thống nhất giữa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) và sửa đổi, bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cần phải nghiên cứu, quy định trách nhiệm bồi thường đối với hành vi ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức và cá nhân.
ThS. Lê Thị Uyên
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp
[1] Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
