1. Xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành

Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản được thực hiện dưới hai hình thức là xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm. Cụ thể:

1.1. Xử lý các hành vi vi phạm hành chính về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản

Hiện nay, xử lý vi phạm hành chính về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản được quy định ở Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính; Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính. Những văn bản này quy định khung về nguyên tắc, chủ thể, hình thức, trình tự, thủ tục… khi xử lý vi phạm hành chính nói chung và kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản nói riêng.

Văn bản pháp luật quy định trực tiếp hành vi vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản là Nghị định số 42/2019/NĐ-CP ngày 16/5/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản có hiệu lực thi hành kể từ ngày 05/7/2019 (Nghị định số 42/2019/NĐ-CP).

- Hành vi vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản được thực hiện dưới các dạng sau:

(i) Nhóm hành vi vi phạm về bảo vệ môi trường sống của các loài thủy sản: Đây là những hành vi do tổ chức, cá nhân thực hiện ảnh hưởng tới hành lang di chuyển, đường di cư, khu sinh sản tập trung, nơi cư trú của các loài thủy sản…

(ii) Nhóm hành vi vi phạm về bảo vệ các loài thủy sản: Nhóm này gồm những hành vi thực hiện không đúng quy trình, phương án khai thác làm ảnh hưởng xấu đến số lượng, chất lượng của loài thủy sản, như: Vi phạm quy định về khu vực cấm khai thác thủy sản; vi phạm quy định về quản lý các loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm.

(iii) Nhóm hành vi vi phạm về khai thác trái phép như: Vi phạm quy định về giấy phép khai thác; vi phạm quy định về hạn ngạch sản lượng khai thác thủy sản; sử dụng các ngư cụ bị cấm để khai thác thủy sản; vi phạm quy định về sử dụng điện để khai thác thủy sản, vi phạm quy định về tàng trữ, sử dụng chất cấm, hóa chất cấm, chất độc để khai thác thủy sản; vi phạm vùng khai thác thủy sản.

- Về hình thức xử lý vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản: Hình thức xử phạt chính đối với hành vi vi phạm trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản là phạt tiền lên đến 1.000.000.000 đồng. Mức tiền phạt được quy định trong Nghị định số 42/2019/NĐ-CP là mức áp dụng đối với cá nhân, trừ hành vi vi phạm quy định về quản lý cảng cá. Tổ chức có cùng hành vi vi phạm như của cá nhân thì mức phạt tiền bằng hai lần mức phạt tiền đối với cá nhân. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà tổ chức, cá nhân còn có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung như: Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn, đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật, phương tiện. Ngoài ra, tổ chức, cá nhân còn có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả như: Buộc thả thủy sản còn sống trở lại môi trường sống của chúng; buộc chuyển giao thủy sản thuộc danh mục loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm đã chết cho cơ quan có thẩm quyền để xử lý; buộc thả bổ sung thủy sản nguy cấp, quý, hiếm theo quy định; buộc tháo dỡ tàu cá thuộc diện cấm phát triển hoặc tàu cá được đóng mới, cải hoán không có văn bản chấp thuận của cơ quan có thẩm quyền; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đối với các phân khu chức năng trong Khu bảo tồn biển, môi trường sống của thủy sản, khu vực biển.

- Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản: Chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản được quy định cụ thể từ Điều 46 đến Điều 53 Nghị định số 42/2019/NĐ-CP. Trong những chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản, kiểm ngư là chủ thể mới được quy định trong Luật Thủy sản năm 2017, theo đó, kiểm ngư là lực lượng chuyên trách của Nhà nước, thực hiện chức năng thực thi pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Có thể thấy, Luật Thủy sản năm 2017 đã tạo cơ sở pháp lý để lực lượng kiểm ngư hoạt động ổn định, đúng quy định và định hướng phát triển của ngành, qua đó, nâng cao hiệu quả kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản. Kiểm ngư thực hiện kiểm tra và xử lý các vi phạm về bảo vệ nguồn lợi thủy sản, đặc biệt là các hoạt động khai thác mang tính chất hủy diệt, góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản.

Trên thực tiễn, trong gần 05 năm, kể từ khi thành lập, Kiểm ngư Việt Nam đã phát hiện, kiểm soát, ngăn chặn 80.145 lượt chiếc, trong đó, tàu cá nước ngoài là trên 42.000 lượt chiếc vi phạm pháp luật về thủy sản trên các vùng biển[1]. Trong 06 tháng đầu năm 2019, Tổng cục Thủy sản đã xử phạt 78 tàu cá vi phạm với tổng số tiền xử phạt là 222,6 triệu đồng. Chỉ trong 02 tháng đầu năm 2019, Chi cục Thủy sản Nghệ An đã phối hợp với các Đồn biên phòng tuyến biển, Chi cục Kiểm ngư vùng 1 thực hiện kiểm tra 156 phương tiện. Qua đó, phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính 29 phương tiện với tổng số tiền 162.300.000 đồng; tịch thu 06 bộ kích điện, 05 lưới giã, 145 dây điện[2]. Chi cục Thủy sản TP. Đà Nẵng đã tổ chức 02 đợt thanh tra, kiểm tra 570 tàu cá và đã xử phạt hành chính 04 hành vi vi phạm về không có nhật ký khai thác thủy sản, không ghi nhật ký khai thác theo quy định[3].

Có thể nói, hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản nói chung, trong kiểm soát suy thoái nguồn lực thủy sản nói riêng ngày càng được hoàn thiện, phù hợp với thực tiễn, chủ trương và thông lệ quốc tế. Đặc biệt là việc ban hành Nghị định số 42/2019/NĐ-CP giúp hoàn thiện hệ thống văn bản Ngành Thủy sản, qua đó, góp phần đưa pháp luật vào thực tế một cách nhanh hơn, hiệu quả hơn, bảo đảm tính khả thi của pháp luật. Bên cạnh đó, nâng cao ý thức, trách nhiệm của người dân về kiểm soát suy thoái nguồn lực thủy sản. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, còn nhiều khó khăn trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản, ví dụ ở tỉnh Quảng Ninh, với địa bàn quản lý rộng, có nhiều đảo, vùng vịnh và luồng đi lại trên biển, tàu thuyền phân tán ở các ngư trường khác nhau khiến công tác kiểm tra, kiểm soát của các lực lượng chức năng gặp nhiều khó khăn. Các đối tượng xấu có thể tận dụng yếu tố này để thực hiện các hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, do chậm trễ trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên một số hành vi vi phạm mới được phát hiện nhưng chưa có quy định để xử lý vi phạm hành chính; quy định của pháp luật có sự bất cập, có sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật gây khó khăn cho cơ quan chức năng trong việc xử lý vi phạm từ đầu năm 2019 đến nay. Cụ thể:

(i) Khoản 5 Điều 50 Luật Thủy sản năm 2017 và khoản 5 Điều 45 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản (Nghị định số 26/2019/NĐ-CP) có quy định trường hợp thu hồi giấy phép khai thác thủy sản. Tuy nhiên, Nghị định số 42/2019/NĐ-CP không quy định những trường hợp này và không quy định thu hồi giấy phép khai thác là một trong những hình thức xử phạt. Một trong những trường hợp bị thu hồi giấy phép khai thác là khai thác thủy sản trái phép ngoài vùng biển Việt Nam được quy định tại Điều 26 Nghị định số 42/2019/NĐ-CP chỉ quy định hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động từ 03 tháng đến 12 tháng. Như vậy, Nghị định số 42/2019/NĐ-CP đã thu hẹp hình thức xử phạt so với quy định tại Luật Thủy sản năm 2017.

(ii) Nghị định số 42/2019/NĐ-CP quy định buộc chuyển giao thủy sản thuộc danh mục nguy cấp, quý hiếm đã chết cho cơ quan có thẩm quyền để xử lý. Khoản 5 Điều 8 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định trường hợp tang vật là bộ phận hoặc cá thể đã chết phải được bàn giao cho Bảo tàng Thiên nhiên Việt Nam hoặc cơ quan nghiên cứu khoa học để làm tiêu bản, trưng bày, nghiên cứu, tuyên truyền, giáo dục hoặc tiêu hủy. Tuy nhiên, thời gian phân hủy của các loài thủy sản là khác nhau dẫn tới việc khi bàn giao cho các cơ quan có thẩm quyền thì bộ phận hoặc cá thể không còn đủ tiêu chuẩn để làm tiêu bản, trưng bày hay nghiên cứu. Bên cạnh đó, mỗi cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận chuyển giao thủy sản nguy cấp, quý, hiếm phải có hệ thống, quy trình bảo quản, xử lý. Bởi vậy, sẽ tốn kém kinh phí cũng như hiệu quả kiểm soát không cao.

Xử lý vi phạm hành chính luôn đóng vai trò quan trọng trong xử lý vi phạm pháp luật nói chung, trong kiểm soát suy thoái nguồn lực thủy sản nói riêng. Số vụ vi phạm còn nhiều sẽ ảnh hưởng tới mục tiêu mà pháp luật muốn điều chỉnh. Do đó, nâng cao ý thức của người dân trong việc chấp hành quy định của pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản, giảm số lượng các vụ vi phạm hành chính là điều mà các cơ quan quản lý nhà nước cần hướng tới.

1.2. Xử lý các hành vi phạm tội gây suy thoái nguồn lợi thủy sản

Bộ luật Hình sự năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13 không quy định tội danh riêng đối với các chủ thể phạm tội gây suy thoái nguồn lực thủy sản. Tuy nhiên, Luật quy định một số điều có liên quan đến nguồn lợi thủy sản, môi trường sống của thủy sản như: Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản (Điều 242); Tội vi phạm về quản lý, bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm (Điều 244); Tội vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 245); Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại (Điều 246).

Truy cứu trách nhiệm hình sự pháp nhân quy định trong Bộ luật Hình sự năm 2015 là điểm mới của pháp luật hình sự. Nội dung này được quy định tại Chương XI gồm 16 điều và rải rác trong một số điều khác. Pháp nhân thương mại phải chịu trách nhiệm hình sự trong 31 tội phạm quy định tại Điều 76, trong đó, các hành vi phạm tội gây suy thoái nguồn lợi thủy sản với chế tài gồm 03 hình thức chính là: Phạt tiền, đình chỉ hoạt động có thời hạn và đình chỉ hoạt động vĩnh viễn; 03 hình phạt bổ sung (cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định; cấm huy động vốn; phạt tiền khi không áp dụng là phạt chính); 04 biện pháp tư pháp (tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm; trả lại tài sản sửa chữa hoặc bồi thường thiệt hại, buộc công khai xin lỗi; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; buộc thực hiện một số biện pháp khắc phục, ngăn chặn hậu quả tiếp tục xảy ra).

Bên cạnh đó, với việc định rõ ranh giới giữa vi phạm hành chính với tội phạm ở Điều 242 Bộ luật Hình sự năm 2015 sẽ giúp các cơ quan tố tụng thống nhất, thuận tiện, minh bạch trong việc giải quyết các vụ việc vi phạm gây suy thoái nguồn lợi thủy sản; tổ chức, cá nhân cũng dễ dàng hiểu được các quy định của pháp luật, qua đó, có những hành động phù hợp, tránh vi phạm pháp luật.

Gần đây, thông qua các kênh truyền thông đại chúng, chúng ta biết được việc mua bán tôm hùm đất (tôm càng đỏ) thuộc danh mục sinh vật ngoại lai cấm nhập khẩu vào Việt Nam (ban hành kèm theo Thông tư số 35/2018/TT-BTNMT ngày 28/12/2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường). Việc kinh doanh, tiêu thụ loài này là vi phạm quy định pháp luật về đa dạng sinh học và thủy sản. Người nào cố tình nhập khẩu, phát tán loại tôm hùm đỏ này sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự quy định theo Điều 246 Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) về tội nhập khẩu phát tán các loài ngoại lai xâm hại.

Vừa qua, Formosa - một pháp nhân đã gây ra sự cố môi trường biển nghiêm trọng tại 04 tỉnh ven biển miền Trung (Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên Huế). Cá biển chết hàng loạt, ảnh hưởng tới nguồn lợi thủy sản ven bờ, loài sinh vật biển tầng đáy, hủy diệt các rạn san hô. Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, với sự tham gia của nhiều nhà khoa học trong và ngoài nước tiến hành điều tra, đánh giá và chỉ sau thời gian khoảng 02 tháng đã tìm ra nguyên nhân và xác định thủ phạm gây ra sự cố là Công ty TNHH Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh (Formosa). Trước những chứng cứ khoa học và rõ ràng, Formosa đã phải nhận trách nhiệm và xin lỗi Chính phủ, nhân dân Việt Nam về việc gây ra sự cố môi trường biển miền Trung. Ngày 30/8/2016, Formosa đã hoàn thành việc thực hiện chuyển tiền bồi thường cho Việt Nam với tổng số tiền là 500.000.000 đô la Mỹ theo đúng cam kết. Đồng thời, Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với Formosa với số tiền phạt là 4.485.000.000 đồng và buộc Formosa phải thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm theo quy định của pháp luật. Như vậy, Formosa không bị khởi tố.

Từ những quy định và vụ việc trên có thể thấy rằng, quy định về việc xử lý các hành vi phạm tội gây suy thoái nguồn lực thủy sản tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, đến nay, chưa có vụ khởi tố theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015.

2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam trong thời gian tới

Để tăng cường và nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam hiện nay cần thực hiện một số giải pháp sau đây:

Một là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản theo hướng sửa đổi các quy định chưa rõ ràng, thiếu tính khả thi; thống nhất nội dung các quy định có sự mâu thuẫn giữa các văn bản quy phạm pháp luật để tạo sự thuận lợi, đồng nhất trong việc hiểu và áp dụng pháp luật, chẳng hạn như, cần có sự thống nhất giữa Luật Thủy sản năm 2017, Nghị định số 26/2019/NĐ-CP với Nghị định số 42/2019/NĐ-CP trong việc quy định mở rộng hay thu hẹp hình thức xử phạt vi phạm hành chính về kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản…

Hai là, cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương phối hợp trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra và triển khai công tác quản lý nhà nước trong hoạt động khai thác thủy sản nhằm kiểm soát cường lực khai thác, bảo đảm sử dụng bền vững, kiểm soát suy thoái nguồn lợi thủy sản.

Ba là, việc xây dựng kế hoạch tuần tra, kiểm soát dựa trên đánh giá tình hình thực tiễn về tàu thuyền, ngư trường, căn cứ mùa vụ, thời tiết. Nội dung kế hoạch phải xác định rõ mục tiêu, phạm vi triển khai, nội dung, phương pháp triển khai, đơn vị chủ trì, phối hợp để nâng cao hiệu quả kiểm soát nguồn lợi thủy sản. Xử lý nghiêm các trường hợp tàu cá vi phạm quy định về khai thác.

Bốn là, tăng cường kiểm tra, giám sát việc đăng ký, đăng kiểm tàu cá và cấp giấy phép khai thác thủy sản. Cần có biện pháp xử lý nghiêm khắc các trường hợp khai thác khi chưa có giấy phép khai phép khai thác.

Năm là, thiết lập hệ thống bảo quản loài thủy sản nguy cấp, quý, hiếm phục vụ công tác nhận chuyển giao từ tổ chức, cá nhân vi phạm nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ loài thủy sản.

Sáu là, đào tạo, nâng cao nghiệp vụ của lực lượng kiểm ngư. Đầu tư đội tàu mạnh để thực thi nhiệm vụ, trang bị công cụ hỗ trợ, thiết bị hiện đại và có chính sách tài chính bảo đảm điều kiện, chế độ làm việc của kiểm ngư để họ yên tâm hoạt động giám sát khai thác thủy sản trên biển. Lực lượng kiểm ngư cũng là lực lượng tiếp xúc nhiều với ngư dân, thực hiện hướng dẫn, nâng cao ý thức của ngư dân chấp hành các quy định của Nhà nước, hiểu rõ hơn về vai trò của nguồn lợi thủy sản không chỉ dừng lại ở giá trị kinh tế, vì vậy việc đào tạo và nâng cao nghiệp vụ của lực lượng kiểm ngư là việc làm cần thiết.

Nguyễn Bá Hưng

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn