Tóm tắt: Bài viết phân tích khía cạnh pháp lý về quan hệ phân cấp, ủy quyền giữa các chủ thể: Bộ, Ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và các Ban Quản lý Khu công nghiệp, Khu kinh tế.

Abstract: The article analyzes the legal aspects of the decentralization and authorization relationship between the following entities: the ministry, the people's committee, specialized agencies under the people's committee and the management boards of industrial and economic zones.

1. Ban Quản lý Khu công nghiệp, Khu kinh tế

Hiện nay, cả nước đã thành lập được 335 Khu công nghiệp (KCN) với tổng diện tích 97,84 nghìn ha; 17 Khu kinh tế (KKT) được thành lập với tổng diện tích mặt đất và mặt nước gần 850 nghìn ha. Các KCN, KKT trên cả nước đã thu hút được 9.784 dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài với tổng vốn đăng ký đạt 194,69 tỷ USD, vốn thực hiện 109,79 tỷ USD; 1.387 dự án đầu tư trong nước, với tổng vốn đăng ký 1.461 tỷ đồng, vốn thực hiện 533 tỷ đồng[1].

Luật Đầu tư năm 2020 đưa ra khái niệm KCN, KKT (Điều 3) và phân định rõ một số thẩm quyền được giao trực tiếp cho Ban Quản lý (BQL) KCN, KKT như chấp thuận chủ trương đầu tư (Điều 32); cấp, điều chỉnh, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án đầu tư trong KCN, KKT trong một số trường hợp (Điều 39).

Tiếp theo Luật Đầu tư năm 2020, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chính phủ quy định về quản lý Khu công nghiệp và Khu kinh tế (Nghị định số 35/2022/NĐ-CP) xác định: BQL KCN, Khu chế xuất (KCX), KKT là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với KCN, KKT trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương theo quy định tại Nghị định này và quy định khác của pháp luật có liên quan; quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất, kinh doanh cho doanh nghiệp trong KCN, KKT. BQL KCN, KKT thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại Nghị định này và quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 67).

Như vậy, các nhiệm vụ của BQL KCN, KKT có thể khái quát thành các nhóm như sau:

- Nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong luật, nghị định với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với KCN, KKT;

- Nhiệm vụ và quyền hạn theo phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

- Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.

2. Cơ sở pháp lý của quan hệ phân cấp, ủy quyền đối với Ban Quản lý Khu công nghiệp, Khu kinh tế

2.1. Pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương

Các điều 13, 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) xác định nguyên tắc phân cấp, ủy quyền như sau:

Cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Trong trường hợp cần thiết (trừ trường hợp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác), cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp, UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản.

Theo Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), ở địa phương, chủ thể ủy quyền có thể là: UBND, Chủ tịch UBND; chủ thể nhận ủy quyền là: UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND, đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND, Phó Chủ tịch UBND, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND.

Như vậy, quy định mang tính nguyên tắc về ủy quyền tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) không đề cập đến BQL KCN, KKT.

Những quy định cụ thể của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) lại xác định phạm vi ủy quyền theo hướng: UBND tỉnh có quyền phân cấp, ủy quyền cho UBND cấp dưới, cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh (Điều 21). Tương tự như vậy, với UBND huyện (Điều 28). Từ đây, liệu có thể hiểu rằng, BQL sẽ là chủ thể thuộc diện cơ quan, tổ chức khác như quy định vừa nêu.

2.2. Pháp luật về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước

Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), trên cơ sở bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ương, Chính phủ phân cấp cho chính quyền địa phương quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý phù hợp với điều kiện và khả năng của chính quyền địa phương. Căn cứ vào năng lực và điều kiện cụ thể của chính quyền địa phương, Chính phủ có thể ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó (Điều 25). Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ “Quyết định phân cấp cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý theo phạm vi lãnh thổ; phân cấp, ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị trực thuộc” (khoản 6 Điều 34).

Theo Điều 9 và Điều 26 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 101/2020/NĐ-CP ngày 28/8/2020 của Chính phủ), trong mối quan hệ với chính quyền địa phương, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ “Quyết định phân cấp hoặc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của bộ theo quy định của pháp luật”.

2.3. Pháp luật chuyên ngành

Theo Luật Đầu tư năm 2020, các bộ, cơ quan ngang bộ, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền cho BQL KCN, KKT thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong KCN, KKT (Điều 69).

Nghị định số 35/2022/NĐ-CP quy định trách nhiệm của bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh: Hướng dẫn, quy định, thực hiện việc phân cấp, ủy quyền cho BQL KCN, KKT thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc thẩm quyền của mình và của cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đầu tư, doanh nghiệp, xây dựng, lao động, công nghiệp, thương mại, tài nguyên và môi trường, khoa học và công nghệ, du lịch và ngành, lĩnh vực khác được quy định tại Nghị định này và quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 52).

Đối chiếu với những nguyên tắc về phân cấp, đặc biệt là ủy quyền trong hệ thống hành chính nhà nước, pháp luật chuyên ngành đã sử dụng khái niệm hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền và hình thành trách nhiệm cho một số cơ quan của Chính phủ ban hành thông tư hướng dẫn ủy quyền cho các BQL KCN, KKT.

Việc phân cấp, ủy quyền, như đã phân tích, là vấn đề được quyết định bởi chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng khi xét thấy cần và có thể chuyển giao cho các chủ thể luật định một cách phù hợp và dự liệu khả năng hoàn thành. Quá trình phân cấp, ủy quyền sẽ cần lưu ý cả nội dung mà luật không cho phép phân cấp, ủy quyền hay những quy định đặc thù khác.

Bàn về khía cạnh pháp lý khi cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp, các chuyên gia về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã lưu ý: Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên thực hiện ủy quyền cho UBND cấp dưới trực tiếp thì cần phải xác định nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đến đâu thì ủy quyền đến đó, không ủy quyền những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật không thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình[2].

Như vậy, để triển khai quy định nói trên, cần làm rõ một số vấn đề trên cơ sở quan hệ phân cấp, ủy quyền của pháp luật hiện hành: (i) BQL hiện chưa được xác định trong danh mục các chủ thể được ủy quyền theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); (ii) Chưa rõ nội dung và cơ sở của việc hướng dẫn ủy quyền của các bộ cho BQL, trong khi ủy quyền/hay không ủy quyền là quyết định của UBND, kèm theo trách nhiệm của chính người ủy quyền.

3. Một số nội dung ủy quyền cụ thể

Như đã nêu, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP giao một số bộ hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền cho các BQL KCN, KKT như: Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền thực hiện nhiệm vụ quy định tại điểm d khoản 3 Điều 68 của Nghị định này[3] trên cơ sở xem xét đề nghị của UBND cấp tỉnh và đánh giá năng lực của từng BQL KCN, KKT (Điều 58) hay Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền cho BQL KCN, KKT thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về lao động quy định tại điểm c khoản 3 Điều 68 của Nghị định này[4] và quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 60).

Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đang dự thảo thông tư hướng dẫn việc phân cấp, ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước về lao động trong các KCN, KKT. Dự thảo nêu rõ, BQL KCN thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn về lao động thuộc UBND cấp tỉnh đối với lao động làm việc trong KCN theo quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 68 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP[5].

Phân cấp, ủy quyền cho các BQL là nhu cầu phát sinh từ thực tiễn và đáp ứng đòi hỏi từ chính các địa phương.

Ngay trong quá trình xây dựng dự thảo Nghị định thay thế Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 22/5/2018 của Chính phủ quy định về quản lý Khu công nghiệp và Khu kinh tế, để có đầy đủ cơ sở pháp lý trong việc thực hiện phân cấp, ủy quyền chức năng quản lý nhà nước cho BQL KKT Nghi Sơn và các KCN, UBND tỉnh Thanh Hóa đã đề nghị các bộ: Kế hoạch và Đầu tư, Tư pháp, Tài nguyên và Môi trường, Lao động - Thương binh và Xã hội, Thanh tra Chính phủ thống nhất việc phân cấp, ủy quyền cho BQL thực hiện quản lý nhà nước về lao động, môi trường và thanh tra[6].

Có ý kiến đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường sửa đổi Điều 11 Thông tư số 27/TT-BTNMT ngày 29/5/2015 theo hướng phân cấp, giao quyền trực tiếp hoặc ủy quyền theo lộ trình cho BQL KKT thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong KKT, Khu công nghệ cao theo quy định tại khoản 15 Điều 1 Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu kinh tế[7].

Giao thêm nhiệm vụ thanh tra cho BQL KCN, KKT cũng là một trong những kiến nghị, xuất phát từ tinh thần chỉ đạo của Chính phủ tại Nghị quyết số 48/NQ-CP ngày 06/5/2021 về việc tăng cường kiểm tra, giám sát trong việc thành lập, đầu tư, mở rộng KCN và Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước[8].

Để triển khai việc phân cấp, ủy quyền cho các BQL, phúc đáp yêu cầu thực tế, vẫn cần làm rõ những khía cạnh pháp lý của quan hệ giữa các chủ thể có liên quan. Trong đó, có quan niệm về vị trí và tư cách pháp lý của BQL.

Theo Nghị định số 35/2022/NĐ-CP, BQL thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực, chẳng hạn như thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn về lao động thuộc UBND cấp tỉnh đối với lao động làm việc trong KCN, KKT (khoản 2 Điều 68).

Quy chế hoạt động của một số BQL cũng xác định BQL là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh, làm nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh khi được phân cấp, ủy quyền; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh theo quy định tại Nghị định số 35/2022/NĐ-CP và quy định khác của pháp luật có liên quan[9]. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND được xác định rõ vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức, danh mục, mối quan hệ công tác trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và các nghị định của Chính phủ (Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 107/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020). Bên cạnh đó, một số luật và nghị định chuyên ngành quy định cụ thể nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, nhất là ở cấp tỉnh. Ví dụ, khoản 1 Điều 119 Bộ luật Lao động năm 2019 quy định: “Người sử dụng lao động sử dụng từ 10 người lao động trở lên phải đăng ký nội quy lao động tại cơ quan chuyên môn về lao động thuộc UBND cấp tỉnh nơi người sử dụng lao động đăng ký kinh doanh”. Hoặc, doanh nghiệp đưa người lao động Việt Nam đi đào tạo, nâng cao trình độ, kỹ năng nghề ở nước ngoài có thời gian dưới 90 ngày phải đăng ký hợp đồng nhận lao động thực tập tại cơ quan chuyên môn về lao động thuộc UBND cấp tỉnh nơi doanh nghiệp đặt trụ sở chính[10].

Ngoài ra, khi làm nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND, BQL sẽ không thể áp dụng trình tự, thủ tục như các sở thực hiện trước đây (từ việc nhận hồ sơ, thẩm định đến theo dõi, kiểm tra). Thêm vào đó, BQL không được giao chức năng thanh tra như đã nhiều lần kiến nghị. Về nguyên tắc, sẽ là thuận lợi cho việc triển khai nếu thông tư “hướng dẫn” phân cấp, ủy quyền thiết kế cả quy trình thực hiện ứng với chủ thể là BQL. Tuy nhiên, thông tư không được chứa đựng thủ tục hành chính, trừ khi được luật, nghị quyết của Quốc hội cho phép[11].

Vì vậy, có ý kiến cho rằng, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP chưa phải là khung pháp lý cao nhất nên một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của BQL KCN, KKT trong tình trạng bị một số luật chuyên ngành khác chi phối, gây khó khăn, vướng mắc và chồng chéo giữa các luật chuyên ngành. Mặt khác, hệ thống pháp luật chuyên ngành liên quan đến KCN, KKT chưa đồng bộ, thường xuyên thay đổi[12].

Trong khi chưa có Luật riêng về KCN, KKT, một số nội dung về phân cấp, ủy quyền có thể được nghiên cứu, làm rõ để tuân thủ các quy định về phân cấp, ủy quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.

TS. Hoàng Thị Ngân

Nguyên Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và Công vụ, Văn phòng Chính phủ

[1]. Xem: Thực trạng và tồn tại trong quá trình quy hoạch, đầu tư khu công nghiệp và quá trình phát triển đô thị gắn với nhà ở công nhân, https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/71101/thuc-trang-va-ton-tai-trong-qua-trinh-quy-hoach-dau-tu-khu-cong-nghiep-va-qua-trinh-phat-trien-do-thi-gan-voi-nha-o-cong-nhan.aspx.

[2]. Xem: Bàn về khía cạnh pháp lý khi cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2617.

[3]. Tổ chức, thực hiện thẩm định, phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường; cấp, cấp đổi, điều chỉnh, cấp lại, thu hồi giấy phép môi trường đối với dự án đầu tư trong KCN, KKT.

[4]. Nhận báo cáo về việc cho thôi việc nhiều người lao động; tiếp nhận báo cáo giải trình của doanh nghiệp trong KCN, KKT về nhu cầu sử dụng người nước ngoài đối với từng vị trí công việc mà người Việt Nam chưa đáp ứng được.

[5]. Xem: Ban quản lý khu công nghiệp được ủy quyền quản lý nhà nước về lao động thế nào?, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/ban-quan-ly-khu-cong-nghiep-duoc-uy-quyen-quan-ly-nha-nuoc-ve-lao-dong-the-nao-119221124160930507.html.

[6]. Công văn số 3604/UBND-KSTTHCNC đề nghị các bộ: Kế hoạch và Đầu tư, Tư pháp, Tài nguyên và Môi trường, Lao động - Thương binh và Xã hội, Thanh tra Chính phủ thống nhất việc phân cấp, ủy quyền cho Ban quản lý thực hiện quản lý nhà nước về lao động, môi trường và thanh tra, https://thanhhoa.dcs.vn/tinhuy/pages/2022-3-25/De-nghi-tiep-tuc-phan-cap-uy-quyen-cho-Ban-Quan-lyp4g2g9nyd69l.aspx.

[7]. Xem: Phân cấp, giao quyền cho Ban quản lý khu kinh tế trong quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ môi trường tại khu kinh tế, http://botruong.monre.gov.vn/tin-tuc/chi-dao-dieu-hanh/phan-cap-giao-quyen-cho-ban-quan-ly-khu-kinh-te-trong-quan-ly-nha-nuoc-ve-linh-vuc-bao-ve-moi-truong-8236.

[8]. Xem: Đề nghị giao chức năng thanh tra cho Ban quản lý khu công nghiệp, https://thanhtravietnam.vn/nghien-cuu-trao-doi/de-nghi-giao-chuc-nang-thanh-tra-cho-ban-quan-ly-khu-cong-nghiep-199167.html.

[9]. Xem: Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu kinh tế và các khu công nghiệp tỉnh Thái Bình, https://bqlkcn.thaibinh.gov.vn/gioi-thieu/chuc-nang-nhiem-vu-quyen-han/chuc-nang-nhiem-vu-quyen-han-cua-ban-quan-ly-cac-khu-cong-ng.html.

[10]. Điểm a khoản 1 Điều 39 Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2020.

[11]. Xem: Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

[12]. Xem: Tích cực, chủ động tháo gỡ “điểm nghẽn” của Nghị định số 35/2022/NĐ-CP, https://hiza.hanoi.gov.vn/tin-hoat-dong/-/view_content/4539805-tich-cuc-chu-dong-thao-go-diem-nghen-cua-nghi-dinh-so-35-2022-nd-cp.html.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 380), tháng 5/2023)