Tóm tắt: Trong bài viết, tác giả bình luận những điểm mới về đối tượng và phương thức kê khai tài sản, thu nhập theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Abstract: In this paper, the author makes comments of new points on subjects and methods of declaring assets, income in accordance with the Anti-Corruption Law of 2018 and puts forward recommendations for law completion on this issue.

1. Đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập

Đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập của hệ thống pháp luật các quốc gia trên thế giới là khác nhau. Có quốc gia có hệ thống đối tượng kê khai hẹp, chỉ bao gồm những người có vị trí cao, yêu cầu kê khai ngắn gọn, đơn giản; cũng có nhiều quốc gia có hệ thống đối tượng kê khai rộng và yêu cầu kê khai đầy đủ hơn[1]. Trong quá trình lấy ý kiến đối với Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, có nhiều ý kiến đề xuất khác nhau về thay đổi đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập, ví dụ như: Đề nghị giới hạn phạm vi đối tượng kê khai tài sản, thu nhập là những người có chức vụ nhất định, có nguy cơ tham nhũng cao nhằm tập trung kiểm soát; đề nghị giữ nguyên phạm vi đối tượng có nghĩa vụ kê khai như Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 hoặc thu hẹp theo hướng đại biểu Hội đồng nhân dân từ cấp tỉnh trở lên mới phải kê khai; đề nghị kê khai thêm tài sản, thu nhập của những người ở hàng thừa kế thứ nhất của người có nghĩa vụ kê khai; đề nghị cán bộ lãnh đạo, quản lý sau khi nghỉ hưu cũng phải thực hiện việc kê khai tài sản, thu nhập khi có phát sinh tài sản mới[2].

Hiện nay, Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã quy định mở rộng đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập so với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, cụ thể như sau:

- Bổ sung sĩ quan công an nhân dân; sĩ quan quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp vào diện phải kê khai tài sản, thu nhập[3].

- Quy định mọi cán bộ, công chức đều thuộc diện phải kê khai tài sản, thu nhập[4].

Theo tác giả, xác định đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập phải đảm bảo hai yêu cầu: (i) Khoanh vùng nhóm đối tượng có nguy cơ tham nhũng cao xét theo tiêu chí chức vụ, quyền hạn và ngành nghề, lĩnh vực công tác. Việc yêu cầu kê khai tràn lan là không cần thiết vì sẽ gây ảnh hưởng đến hiệu quả, chất lượng của hoạt động kê khai, tốn chi phí và nhân lực. (ii) Phạm vi đối tượng có nghĩa vụ kê khai và năng lực quản lý, khả năng theo dõi, kiểm soát tài sản, thu nhập của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập phải tương xứng.

Đối chiếu quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 với hai yêu cầu trên, tác giả nhận định: (i) Với quy định “cán bộ, công chức” và “sĩ quan công an nhân dân; sĩ quan quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp” đều là đối tượng có nghĩa vụ kê khai sẽ làm gia tăng số lượng người kê khai hàng năm, tăng lượng thông tin cần thu thập và xử lý, có thể gây áp lực cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập. (ii) Dù sẽ làm gia tăng số lượng người kê khai nhưng việc mở rộng đó là cần thiết. Bởi lẽ, Việt Nam là một quốc gia nặng về công vụ hành chính, chế độ lương và đãi ngộ đối với cán bộ, công chức khá thấp so với nhu cầu cuộc sống nên tình trạng tham nhũng hiện đang xảy ra nhiều ở bộ phận công chức có chức vụ thấp hoặc không có chức vụ lãnh đạo, quản lý. Do vậy, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 bổ sung sĩ quan công an nhân dân; sĩ quan quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp và mọi cán bộ, công chức vào diện phải kê khai tài sản, thu nhập là hợp lý với bối cảnh nền hành chính tại Việt Nam. (iii) Để việc mở rộng đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập không bị coi là vượt quá khả năng của các cơ quan có trách nhiệm kiểm soát tài sản, thu nhập thì yêu cầu điều chỉnh về phương thức kê khai và mức độ kiểm soát tài sản, thu nhập đối với từng nhóm đối tượng là cần thiết, vì trong số các đối tượng có nghĩa vụ kê khai, sẽ có nhóm “có nguy cơ tham nhũng cao” và nhóm “ít có nguy cơ tham nhũng”.

2. Phương thức kê khai tài sản, thu nhập

Điều 46 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 quy định tất cả các đối tượng có nghĩa vụ kê khai đều phải thực hiện chung một phương thức là kê khai hàng năm dẫn đến thực trạng số lượng các bản kê khai ngày càng nhiều, gây khó khăn trong xử lý khối lượng lớn giấy tờ, dữ liệu. Do đó, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đổi mới căn bản việc kê khai tài sản, thu nhập theo 04 phương thức tương ứng với chức vụ, vị trí công tác của các nhóm đối tượng:

- Kê khai lần đầu: Áp dụng đối với người đang là cán bộ, công chức; sĩ quan công an nhân dân; sĩ quan quân đội nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp tại thời điểm Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có hiệu lực.

- Kê khai hàng năm: Áp dụng đối với người giữ chức vụ từ Giám đốc Sở và tương đương trở lên; người làm công tác tổ chức cán bộ, quản lý tài chính công, tài sản công, đầu tư công hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy, chỉ những người công tác tại vị trí có nguy cơ tham nhũng cao là những đối tượng phải thực hiện kê khai tài sản, thu nhập hàng năm.

- Kê khai bổ sung: Áp dụng đối với người có nghĩa vụ kê khai có biến động về tài sản, thu nhập trong năm có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên, có nghĩa là các đối tượng không thuộc diện phải kê khai hàng năm thì chỉ kê khai khi có biến động lớn với tài sản, thu nhập.

- Kê khai phục vụ công tác cán bộ: Được thực hiện đối với người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân; người dự kiến bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác.

3. Bình luận và kiến nghị

Các quốc gia lựa chọn phương thức kê khai tài sản, thu nhập dựa trên năng lực quản lý, mục đích quản lý và đặc thù nền hành chính. Có thể kể đến các phương thức kê khai tài sản, thu nhập như sau:

(i) Kê khai ở thời điểm đầu và cuối nhiệm kỳ kết hợp với kê khai hàng năm: Được áp dụng ở các quốc gia như Achentina, Slovenia và Mỹ, đối với tất cả các công chức. Ba Lan cũng là nước áp dụng phương thức kê khai này nhưng phạm vi đối tượng áp dụng hẹp hơn, chỉ áp dụng đối với người làm trong lĩnh vực lập pháp.

(ii) Kê khai mới cho từng năm hoặc cập nhật bổ sung hàng năm: Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2012) thì đây là phương thức được ưa chuộng hơn so với các phương thức còn lại. Một số nước như Cộng hòa Séc và Ailen quy định công chức phải kê khai hàng năm[5]. Đây cũng là phương thức kê khai tài sản, thu nhập được áp dụng tại Việt Nam theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 trong hơn 10 năm qua.

Hai phương thức kê khai nói trên có ưu điểm là cho phép Nhà nước thu thập được khối lượng thông tin khổng lồ và rất chi tiết về tài sản, thu nhập của công chức, làm căn cứ xác định có hay không tồn tại việc làm giàu bất chính. Tuy nhiên, khối lượng thông tin thu thập được từ quá trình thực hiện cơ chế kê khai hàng năm cũng là thách thức lớn đối với cơ quan quản lý, đòi hỏi các cơ quan này phải có một lực lượng nhân sự hùng hậu và công nghệ hiện đại để xử lý và xác minh thông tin do các đối tượng kê khai. Nếu quốc gia nào áp dụng phương thức kê khai hàng năm nhưng không đủ tiềm lực về con người và vật chất, kỹ thuật thì việc kê khai chỉ mang tính hình thức, thủ tục. Ở Achentina, để đạt được hiệu quả trong kiểm soát tài sản, họ áp dụng phương thức kê khai ở thời điểm đầu và cuối nhiệm kỳ kết hợp với kê khai hàng năm và giải pháp thực hiện là áp dụng hệ thống kê khai trực tuyến, tạo điều kiện để các cơ quan quản lý tiếp cận được tới 95% các tờ khai tài sản được lưu trữ ở các cơ quan chủ quản của đối tượng kê khai, bảo đảm khả năng tìm kiếm, phân tích dữ liệu hợp lý để xác minh thông tin được kê khai theo mục tiêu cho khoảng 33.000 tờ khai mỗi năm[6]. Pháp luật về kê khai tài sản của Indonesia cho phép người kê khai được chọn cách nộp tờ khai bổ sung, thay vì khai lại toàn bộ mỗi lần đến hạn kê khai để giải quyết số lượng và lượng thông tin khổng lồ của các bản kê khai tài sản.

(iii) Kê khai ở thời điểm đầu và cuối nhiệm kỳ kết hợp với kê khai bổ sung khi có phát sinh thay đổi đáng kể trong giá trị thu nhập, tài sản (được áp dụng ở Đức, Pháp, Croatia). Pháp luật về cơ chế kiểm soát tài sản của Đức quy định mỗi công chức phải kê khai ở thời điểm đầu của nhiệm kỳ 04 năm, nhưng sau đó, công chức phải báo cáo nếu có thu nhập bổ sung, thù lao hay quà biếu trong thời gian này. Pháp luật của Pháp quy định nếu các đối tượng rơi vào trường hợp kê khai đột xuất thì sẽ chuyển trách nhiệm tuân thủ cho người kê khai và người kê khai phải có nghĩa vụ tự biết rằng mình thuộc đối tượng phải kê khai đột xuất[7].

Đối chiếu điểm mới về “phương thức kê khai tài sản, thu nhập” quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 với các phương thức kê khai tài sản, thu nhập được áp dụng tại một số quốc gia đã được phân tích phía trên, tác giả nhận định:

Thứ nhất, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có sự thay đổi căn bản về phương thức kê khai tài sản, thu nhập là hợp lý và cần thiết, xuất phát từ những hạn chế trong công tác quản lý, kiểm soát tài sản, thu nhập khi thực hiện theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005, đồng thời có tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới.

Thứ hai, xét về mặt quy định, phương thức kê khai tài sản, thu nhập của Việt Nam không thực sự giống các phương thức mà các nước trên thế giới áp dụng. Theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, mọi đối tượng có nghĩa vụ kê khai lần đầu để Nhà nước thu thập cơ sở dữ liệu kiểm soát tài sản, thu nhập, sau đó họ không cần phải kê khai lại vào các năm tiếp theo, trừ khi thuộc một trong ba trường hợp:

- Là người giữ chức vụ từ Giám đốc Sở và tương đương trở lên hoặc có làm công tác liên quan đến tổ chức cán bộ, quản lý tài chính hoặc trường hợp khác theo quy định của Chính phủ (phải kê khai hàng năm);

- Có biến động tài sản trong năm từ 300 triệu đồng trở lên (phải kê khai bổ sung);

- Tham gia ứng cử vào một số vị trí hoặc được dự kiến bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác (kê khai phục vụ công tác quản lý).

Nhưng xét về bản chất, phương thức kê khai tài sản, thu nhập tại Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 là sự kết hợp của phương thức (i) và (iii). Trong đó, kê khai hàng năm của phương thức (i) không được áp dụng triệt để mà chỉ áp dụng với một số đối tượng có chức vụ; kê khai bổ sung của phương thức (iii) được áp dụng khi có biến động lớn về tài sản và kê khai đầu - cuối nhiệm kỳ được Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 ghi nhận “kê khai phục vụ công tác quản lý”, áp dụng đối với các trường hợp ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân; người dự kiến bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ khác, ví dụ như: Khi được bổ nhiệm giữ chức vụ mới, anh A phải kê khai tài sản, thu nhập, đây có thể được xem là kê khai đầu nhiệm kỳ. Hết nhiệm kỳ, anh A được bổ nhiệm lại hoặc được bổ nhiệm giữ chức vụ khác, anh A tiếp tục phải thực hiện kê khai, đây có thể được xem là kê khai khi kết thúc nhiệm kỳ đối với vị trí công tác cũ và là kê khai đầu nhiệm kỳ đối với vị trí công tác mới. Tuy nhiên, cũng với quy định và cách hiểu như trên, khi anh A rời vị trí công tác và không tiếp tục đảm nhận các vị trí có chức vụ khác, hoặc trước khi nghỉ hưu, anh A không có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập (nếu anh A không thuộc vào những trường hợp phải kê khai hàng năm hoặc kê khai bổ sung). Từ đó cho thấy, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã bỏ sót trường hợp kê khai khi chấm dứt công tác tại các vị trí trong cơ quan nhà nước để kiểm soát tài sản, thu nhập có được trong suốt quá trình công tác.

Thứ ba, phương thức kê khai bổ sung áp dụng khi có biến động về tài sản, thu nhập trong năm có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên tại khoản 2 Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có một số hạn chế:

- Dễ xảy ra tình trạng các đối tượng không tự nguyện thực hiện kê khai bổ sung;

- Đối với những tài sản, thu nhập không phải là tiền thì việc định giá tài sản, thu nhập có giá trị trên hay dưới 300 triệu đồng là rất phức tạp, đặc biệt là những tài sản có giá trị thay đổi nhanh theo biến động thị trường. Do vậy, khi ban hành các văn bản hướng dẫn Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, cơ quan nhà nước cần có quy định rõ về phương án thẩm định giá trị tài sản; tổ chức, cá nhân nào có nghĩa vụ định giá; trường hợp không thống nhất về giá trị tài sản thì giải quyết như thế nào.

- Tạo “khe hở” cho một số đối tượng không thuộc diện kê khai hàng năm che giấu tài sản, thu nhập bất chính khi họ có hành vi tham nhũng nhưng tài sản tham nhũng không lớn, không có biến động đột xuất, ví dụ như nhận hối lộ khi thực hiện thủ tục hành chính vì nếu không có biến động tài sản có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên trong năm thì họ không có nghĩa vụ kê khai. Do vậy, cần có quy định những đối tượng không thuộc diện kê khai tài sản, thu nhập hàng năm thì ngoài kê khai bổ sung khi có biến động, họ phải kê khai định kỳ từ 03 - 05 năm/lần để kiểm soát tổng số tài sản, thu nhập biến động trong các năm.

Qua phân tích trên có thể thấy rằng, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có những quy định mới nhằm khắc phục những hạn chế trong công tác kê khai tài sản, thu nhập. Tuy vậy, các quy định này cần được tiếp tục nghiên cứu và hướng dẫn chi tiết để công tác kê khai tài sản, thu nhập thực sự trở thành một biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả.

ThS. Lữ Thị Ngọc Diệp

Đại học Lao động - Xã hội cơ sở II