Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân là một dự luật bao quát các vấn đề mang tính cốt lõi của quá trình trưng cầu ý dân, từ đề xướng, chuẩn bị, tổ chức tiến hành, xác định kết quả cũng như giá trị pháp lý của cuộc trưng cầu ý dân. Trên cơ sở những phân tích, đánh giá về pháp luật trưng cầu ý dân hiện hành, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước, đồng thời, tham khảo pháp luật một số nước về trưng cầu ý dân, chúng tôi xin được đề xuất một số vấn đề có tính cơ bản, cốt lõi mà dự thảo Luật Trưng cầu ý dân cần quan tâm điều chỉnh, bao gồm:

1. Về quy mô các cuộc trưng cầu ý dân

Có hai mức độ trưng cầu ý dân là trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc và trưng cầu ý dân ở địa phương. Thực tế này cũng rất đa dạng ở các nước, nhưng phần lớn là có hai mức độ quy mô trưng cầu ý dân. Ví dụ, ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp... vừa có trưng cầu ý dân ở phạm vi cả nước, vừa có trưng cầu ý dân ở địa phương. Tuy nhiên, pháp luật một số nước lại chỉ quy định về loại hình trưng cầu ý dân ở địa phương, mà không có trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước, điển hình là Mỹ, Cộng hòa Liên bang Đức, Nhật Bản…

Trong thực tiễn đời sống xã hội của Việt Nam, nhu cầu tổ chức các cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương và nhất là ở cấp đơn vị hành chính cơ sở bao giờ cũng nhiều hơn nhu cầu trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc. Do đó, cần quy định rõ trong dự luật quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân, nhất là trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương và ở cấp cơ sở. Điều này sẽ giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề vướng mắc trong đời sống kinh tế - xã hội của địa phương, đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra.

Tuy nhiên, việc tổ chức trưng cầu ý dân cũng chỉ nên giới hạn ở trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước hoặc trưng cầu ý dân trên phạm vi tỉnh, vùng lãnh thổ (quy ước vùng lãnh thổ lớn hơn tỉnh). Đối với những vấn đề thuộc phạm vi cấp huyện và cơ sở không nên tổ chức trưng cầu ý dân. Bởi lẽ, tổ chức trưng cầu ý dân rất tốn kém, mà ở phạm vi cấp huyện và cơ sở nhân dân được tham gia vào cả quá trình từ khởi xướng, xây dựng nội dung, trực tiếp quyết định, trực tiếp thực hiện và kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện, nếu như trưng cầu ý dân phạm vi tham gia của nhân dân chỉ dừng lại ở quyết định đồng ý hay không đồng ý.

2. Về đối tượng trưng cầu ý dân

Đối tượng trưng cầu ý dân, cần được quy định theo hướng mở, tức là theo cách liệt kê và thêm những vấn đề khác do Quốc hội quyết định. Quy định theo hướng mở như vậy, một mặt là cơ sở pháp lý cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân, mặt khác sẽ đảm bảo tính kịp thời khi cần trưng cầu ý dân về một vấn đề quan trọng trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Căn cứ vào quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân sẽ có đối tượng trưng cầu ý dân tương ứng.

Đối với những cuộc trưng cầu ý dân ở phạm vi quốc gia, sẽ là những vấn đề như: Thông qua một bản Hiến pháp mới; hoặc bổ sung, sửa đổi Hiến pháp hiện hành thì bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân. Sở dĩ việc sửa đổi, thông qua Hiến pháp cần bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân là vì Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, nên một bản Hiến pháp rất cần được xây dựng dựa trên sự đồng thuận của người dân, có như vậy, giá trị tối thượng của bản Hiến pháp mới được đề cao và bảo đảm thực hiện. Ngoài ra, những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội có ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đất nước cũng là những vấn đề cần quy định để đưa ra trưng cầu ý dân.

Đối với những cuộc trưng cầu ý dân ở phạm vi địa phương, những vấn đề cần phải quy định để đưa ra trưng cầu ý dân là việc chia tách hay nhập các đơn vị hành chính và những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội có ảnh hưởng đến sự phát triển của địa phương.

3. Về thủ tục đưa ra sáng kiến trưng cầu ý dân

Ở mỗi quốc gia lại có các quy định khác nhau về thủ tục đưa ra sáng kiến trưng cầu ý dân. Ở Thụy Sĩ, sáng kiến nhân dân phải được thực hiện theo đúng quy định về số lượng chữ ký, thời gian thu thập và được lập thành hồ sơ gửi văn phòng của Chính phủ. Ở cấp liên bang, trưng cầu ý dân về luật cần có 50.000 chữ ký của nhân dân được thu thập trong khoảng thời gian 100 ngày. Ở Pháp, sáng kiến trưng cầu ý dân thuộc về Tổng thống. Pháp luật trưng cầu ý dân ở Pháp không quy định nhân dân là chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân.

Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp, trong đó nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, tuy nhiên trên thực tế, người dân rất khó có thể đưa được một vấn đề ra trưng cầu ý dân, vì vậy, người dân sẽ thực hiện quyền sáng kiến thông qua cơ quan đại diện của mình. Từ đó, dự thảo Luật Trưng cầu ý dân nên quy định theo hướng chủ thể có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân tùy thuộc vào quy mô của cuộc trưng cầu ý dân, cụ thể: (1) Đối với những cuộc trưng cầu ý dân có quy mô trên phạm vi toàn quốc, thì đại biểu Quốc hội có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân; (2) Đối với những cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương, thì đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân. Và khi có quá bán số đại biểu yêu cầu thì Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân tỉnh phải ra quyết định trưng cầu ý dân.

4. Xác định cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân và cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu ý dân

4.1. Về cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân

Theo Điều 70 Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân là của Quốc hội. Quy định này dường như có sự chú trọng đến trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước hơn là trưng cầu ý dân trên phạm vi địa phương, bởi Quốc hội là cơ quan duy nhất được trao thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Như vậy, nếu như dự thảo Luật Trưng cầu ý dân quy định theo hướng xác định quy mô trưng cầu ý dân trên cả nước và cả ở địa phương thì sẽ là một sự quá tải rất lớn đối với Quốc hội, bởi Quốc hội Việt Nam không phải cơ quan hoạt động thường xuyên. Vì vậy, để đưa được quy định về trưng cầu ý dân ở địa phương vào dự thảo Luật Trưng cầu ý dân, thì phải tiến hành đề nghị sửa đổi quy định của Hiến pháp về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân. Như vậy, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước và vùng lãnh thổ, còn trưng cầu ý dân ở địa phương, để linh hoạt và sát thực thì thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân nên giao cho Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

4.2. Về cơ quan tổ chức trưng cầu ý dân

Liên quan đến việc tiến hành tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân, thì ở các nước khác nhau có những quy định khác nhau về cơ quan có thẩm quyền tổ chức việc trưng cầu ý dân. Có những nước cơ quan tổ chức việc trưng cầu ý dân thuộc về một cơ quan của Quốc hội; có nước duy trì một hội đồng bầu cử chuyên trách phụ trách việc tổ chức bầu cử và tổ chức việc trưng cầu ý dân; có nước khi có một sáng kiến trưng cầu ý dân được tuyên bố là hợp pháp thì một ủy ban lâm thời được thành lập để phụ trách việc tổ chức trưng cầu ý dân. Hiến pháp năm 2013 quy định ở khoản 3 Điều 74: “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn tổ chức trưng cầu ý dân theo quy định của Quốc hội”. Tuy nhiên, khi chúng ta quy định về quy mô trưng cầu ý dân ở cả hai cấp, thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu ý dân cũng nên phân ra theo hai cấp. Với cuộc trưng cầu ý dân trên quy mô toàn quốc, thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu ý dân là Uỷ ban thường vụ Quốc hội, còn đối với cuộc trưng cầu ý dân ở phạm vi địa phương, thì thường trực Hội đồng nhân dân sẽ tiến hành tổ chức trưng cầu ý dân, sau đó, báo cáo lên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội kết quả của cuộc trưng cầu ý dân.

5. Hiệu lực pháp lý của một cuộc trưng cầu ý dân

Hiệu lực pháp lý của một cuộc trưng cầu ý dân là việc xác định xem liệu kết quả của cuộc trưng cầu ý dân có giá trị bắt buộc hay chỉ có tính chất tham khảo. Từ đó, sẽ có hai loại hiệu lực của trưng cầu ý dân là hiệu lực bắt buộc và hiệu lực tham khảo. Nếu một cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc, thì các cơ quan nhà nước buộc phải thực hiện theo kết quả mà cuộc trưng cầu ý dân đó đem lại. Mặt khác, nếu là trưng cầu ý dân có hiệu lực tham khảo, thì kết quả của cuộc trưng cầu ý dân chỉ có ý nghĩa tham vấn và không bắt buộc phải thực hiện theo kết quả đó.

Pháp luật của một số quốc gia đều xác định rõ hiệu lực pháp lý của trưng cầu ý dân. Các nước như Armenia, Estonia, Pháp, Ý, Thổ Nhĩ Kỳ thì quy định tất cả các cuộc trưng cầu ý dân đều có hiệu lực bắt buộc. Trong khi đó, ở Đan Mạch, luật quy định về mặt nguyên tắc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc, nhưng cũng không loại trừ những cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực tham khảo. Ở một số quốc gia khác thì có sự phân biệt rõ ràng giữa trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc và trưng cầu ý dân có tính chất tham khảo tuỳ theo bản chất của vấn đề đưa ra trưng cầu. Ví dụ: Ở Andorra, Úc và Tây Ban Nha, trưng cầu ý dân về một vấn đề quan trọng chỉ mang tính tham khảo, nhưng trưng cầu ý dân về Hiến pháp thì có hiệu lực bắt buộc; ở Lithuania thì trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc nếu đó là các cuộc trưng cầu ý dân về các sáng kiến pháp luật do người dân đề xuất hay khởi xướng và các trưng cầu ý dân về các quy định của Hiến pháp, còn các vấn đề khác thì chỉ là trưng cầu ý dân có tính chất tham khảo. Tuy nhiên, một số quốc gia lại xác định hiệu lực pháp lý của trưng cầu ý dân căn cứ trên số lượng cử tri. Ví dụ: Ở Ba Lan và Bồ Đào Nha, trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc trong trường hợp đa số cử tri đi bỏ phiếu, còn nếu không đủ đa số cử tri bỏ phiếu, thì kết quả trưng cầu ý dân chỉ có hiệu lực tham khảo.

Có nhiều ý kiến cho rằng, trong điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta hiện nay, chúng ta chỉ nên tiến hành các cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc, không cần thiết phải tổ chức các cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực tham khảo. Bởi vì, tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân đòi hỏi chi phí rất lớn về nhân lực và tài chính, tương đương với tổ chức bầu cử. Những trường hợp cần tham khảo ý kiến nhân dân thì có thể chỉ tổ chức lấy ý kiến nhân dân là việc chúng ta vẫn thường làm và đã có kinh nghiệm. Hình thức lấy ý kiến nhân dân tạo điều kiện cho nhân dân có thể đóng góp nhiều hơn mà ít tốn kém hơn cho Nhà nước. Cơ quan có thẩm quyền có thể đăng tải văn bản trên báo, phát tin trên đài truyền thanh, truyền hình, gửi dự thảo văn bản cho cơ quan, tổ chức có liên quan để tổ chức đóng góp ý kiến. Tuy nhiên, hoạt động lấy ý kiến nhân dân sẽ chỉ thu thập được ý kiến của một bộ phận nhỏ cử chi trong cả nước, đó không phải là ý kiến của phần lớn nhân dân. Vì vậy, một số vấn đề Nhà nước muốn tham khảo ý kiến của nhân dân thì vẫn phải tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân chứ không thể thay thế bằng việc lấy ý kiến nhân dân. Việc quy định hiệu lực pháp lý của cuộc trưng cầu ý dân bao gồm cả bắt buộc và tham khảo sẽ mở rộng được phạm vi các vấn đề được trưng cầu tạo điều kiện để nhân dân phát huy hơn nữa quyền làm chủ của mình.

Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân cần quy định rõ những vấn đề nào được đưa ra trưng cầu ý dân. Kết quả của cuộc trưng cầu ý dân nào sẽ có hiệu lực pháp lý bắt buộc đối với cơ quan nhà nước và những cuộc trưng cầu ý dân nào chỉ có hiệu lực pháp lý tham khảo. Theo ý kiến cá nhân của tác giả, đối tượng trưng cầu ý dân sẽ được quy định theo hướng mở, bao gồm những vấn đề được liệt kê và những vấn đề khác do Quốc hội quyết định. Những vấn đề được liệt kê trong dự thảo luật sẽ có hiệu lực pháp lý bắt buộc, còn những vấn đề khác do Quốc hội quy định thì hiệu lực pháp lý sẽ có giá trị tham khảo.

Phạm Thanh Hưng

Khoa Luật, Học viện Cảnh sát nhân dân