Tóm tắt: Bài viết bàn về một số khía cạnh pháp lý liên quan đến tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nói riêng, từ đó, kiến nghị ban hành đạo luật về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh.
Abstract: The article discusses a number of legal aspects related to the state of emergency in general and the state of epidemic emergency in particular, thereby proposing the promulgation of a law on the state of emergency due to the epidemic.

1. Về tình trạng khẩn cấp
Tình trạng khẩn cấp đề cập đến một số tình huống ngoại lệ đặc biệt mà khi tình huống ấy xảy ra, chính quyền phải áp dụng ngay một số biện pháp đặc biệt để bảo vệ quốc gia, bảo vệ người dân, giữ vững ổn định trật tự an toàn xã hội. Trong pháp luật của nhiều quốc gia, các tình huống sau đây có thể dẫn đến việc ban bố tình trạng khẩn cấp: (i) Thiên tai, thảm họa thiên nhiên như sóng thần, động đất, núi lửa; (ii) Chiến tranh hoặc tình trạng bất ổn vi phạm nghiêm trọng đến trật tự công cộng như bạo loạn, khủng bố; (iii) Dịch bệnh trên diện rộng; (iv) Rủi ro công nghệ như rò rỉ hoặc nổ các nhà máy điện nguyên tử.
Ở nước ta, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp được ban hành năm 2000 (Pháp lệnh năm 2000) quy định về các trường hợp khi có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban hành tình trạng khẩn cấp. Khái niệm về tình trạng khẩn cấp cũng được hiểu khá thống nhất trong hệ thống pháp luật của nhiều quốc gia, bao gồm các yếu tố sau: (i) Đây là một trạng thái đặc biệt, ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm; (ii) Đây là tình huống gây ra những hệ quả nghiêm trọng đối với vận mệnh quốc gia, tác động vào hoạt động của xã hội khiến nó không thể vận hành được một cách bình thường; (iii) Trong tình trạng khẩn cấp, Chính phủ được áp dụng những biện pháp đặc biệt mà trong tình huống bình thường những biện pháp này khó có thể hoặc không thể được áp dụng.
2. Tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh
Tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh là một quy định pháp lý đặc biệt cho phép một quốc gia áp dụng những biện pháp ngoại lệ để đối phó với tình huống đặc biệt nguy hiểm liên quan đến dịch bệnh gây ra những khủng hoảng nghiêm trọng về sức khỏe nhân dân.
Cũng giống như các hiện tượng thuộc phạm vi tình trạng khẩn cấp nói chung (như thiên tai, bạo loạn, khủng bố), tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh hội đủ tất cả các đặc điểm chung của tình trạng khẩn cấp, cụ thể như sau:
Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh cũng là những hiện tượng ngoại lệ, bất bình thường, xảy ra đột ngột và gây ra những hậu quả vô cùng nguy hiểm cho sự an toàn của con người và sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia.
Thứ hai, bản chất của tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh cũng luôn gắn liền với sự mở rộng thẩm quyền cho các cơ quan thuộc nhánh hành pháp, bởi chỉ có hệ thống các cơ quan này với chức năng và những nguồn lực sẵn có của mình mới có thể hành động nhanh, gọn, kịp thời, chủ động để ứng phó với tình trạng khẩn cấp nhằm bảo vệ sự an toàn của quốc gia, của người dân, giảm thiểu tối đa thiệt hại.
Thứ ba, để bảo vệ lợi ích chung của xã hội, trong tình trạng khẩn cấp nói chung hay tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng, chính quyền đều phải sử dụng những biện pháp đặc biệt nhằm nhanh chóng ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả. Những chính sách, biện pháp đó có thể dẫn đến việc hạn chế quyền tự do dân chủ, tự do cá nhân hoặc hạn chế quyền của công dân về các mặt chính trị, kinh tế, xã hội.
Thứ tư, giống như các hiện tượng khác của tình trạng khẩn cấp, tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh cũng là một tình huống có tính chất tạm thời và được giới hạn về mặt không gian, thời gian.
Tuy nhiên, so với các hiện tượng khác của tình trạng khẩn cấp, tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh có những điểm khác biệt căn bản:
(i) Nếu như đối với những trường hợp khác của tình trạng khẩn cấp như khủng bố vũ trang, bạo loạn hoặc thiên tai, các tình huống xảy ra chỉ giới hạn trong phạm vi một khu vực, một hay một số thành phố, một vài khu dân cư được xác định, vì vậy, số lượng dân cư bị tác động thường trong một giới hạn nhất định thì đối với tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh, nhất là những đại dịch có tính chất toàn cầu, tất cả mọi người dù ở đâu, trong bất cứ khu vực nào, thậm chí có thể trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia hay liên quốc gia, cũng đều có nguy cơ bị nhiễm bệnh. Sự khác biệt này cần thiết được nhận dạng, bởi những chính sách, biện pháp áp dụng cho các tình huống khẩn cấp như vũ trang, bạo loạn hay thiên tai chưa chắc đã phù hợp khi áp dụng cho tình huống khẩn cấp do dịch bệnh.
(ii) Nếu như trong các tình huống thiên tai, bạo loạn hay khủng bố, người ta có thể nhìn tương đối rõ “hình hài” của “kẻ thù”, dự đoán được những diễn biến, tuy bất thường nhưng phần nào vẫn có thể đoán biết được, để từ đó tìm ra cách ứng phó thì trong tình trạng dịch bệnh, nhiều khi ta không nhận dạng được “kẻ thù” vì sự biến hóa khôn lường và rất nhanh chóng của nó, như đại dịch Covid-19 hiện nay được tạo ra bởi vi-rút SARS-CoV-2 với nhiều biến chủng.
Ngoài ra, cũng có thể thấy rõ, trừ tình trạng chiến tranh có thể kéo dài nhiều năm, thông thường các tình huống khẩn cấp như bạo loạn, khủng bố, thiên tai thường diễn ra trong thời gian tương đối ngắn, vài ngày, vài tuần, cá biệt có thể trong vài tháng. Nhưng đối với một đại dịch thì vấn đề sẽ phức tạp, khó lường hơn. Lịch sử loài người đã từng biết đến dịch cúm Tây Ban Nha với thời gian xảy ra kéo dài tới gần ba năm (từ tháng 01/1918 - tháng 12/1920). Đại dịch Covid-19 hiện nay cũng đã xảy ra hơn hai năm và chưa biết khi nào kết thúc.
Những khác biệt có tính chất căn bản nói trên giữa tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng đòi hỏi các biện pháp được áp dụng trong quá trình chống dịch cần phải được xem xét trên cơ sở vừa nhận dạng được các đặc điểm giống nhau trong các tình huống của tình trạng khẩn cấp nói chung, vừa nhìn ra được sự khác biệt của tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng, để từ đó lựa chọn được những biện pháp ứng phó phù hợp.
3. Vai trò của pháp luật trong tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng
Trong tình trạng khẩn cấp, khi đời sống xã hội bị đảo lộn, trở nên bất thường; khi những tình huống cực kỳ nguy hiểm của tình trạng khẩn cấp trực tiếp đe dọa an ninh quốc gia, đe dọa cuộc sống của người dân, gây bất ổn cho xã hội khiến sự vận hành bình thường của các guồng máy trong xã hội bị đứt gãy, thì Nhà nước phải ngay lập tức có các biện pháp ứng phó kịp thời để giải quyết sự cố, ngăn chặn tối đa thiệt hại, bảo vệ an toàn đời sống, tài sản của người dân. Việc giải quyết sự cố, đưa ra các biện pháp ứng phó thích hợp là những hành động cần phải được thực hiện một cách khoa học, hợp lý, chuẩn mực, dựa trên những tiêu chí được xác định, chứ không phải là những hành động tự phát, được tiến hành một cách tùy tiện. Trong tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng, cần một cơ chế pháp lý đồng bộ để “dẫn lối” cho các hành vi, cho các phản ứng của cá nhân, của các định chế xã hội. Pháp luật là công cụ để siết lại kỷ cương, duy trì trật tự khi hoạt động của xã hội đang bị xáo trộn.
4. Sự cần thiết ban hành luật về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh
Trong hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã có những quy định về tình trạng khẩn cấp. Văn bản chứa đựng những quy phạm chung nhất có phạm vi áp dụng trực tiếp trong tình huống khẩn cấp là Pháp lệnh năm 2000 vẫn còn hiệu lực thi hành.
Phạm vi những lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp theo Pháp lệnh năm 2000 là: (i) Sự cố, thảm họa thiên nhiên; (ii) Sự cố, thảm họa do con người gây ra; (iii) Dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên diện rộng đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội¹.
Pháp lệnh năm 2000 cũng đưa ra các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp trong từng lĩnh vực: Khi có thảm họa, khi có dịch bệnh và khi có tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
Ngoài ra, để điều chỉnh quan hệ pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong từng lĩnh vực, pháp luật Việt Nam đã có một số đạo luật chuyên ngành, ví dụ như: Luật Quốc phòng năm 2018 có một số điều quy định về tình trạng khẩn cấp khi đất nước có nguy cơ bị xâm lược, bạo loạn có vũ trang nhưng chưa xảy ra tình trạng chiến tranh; trong lĩnh vực y tế, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 quy định một số tình huống công bố dịch và các biện pháp áp dụng khi có dịch bệnh xảy ra.
Cụ thể hóa Pháp lệnh năm 2000, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm (Nghị định số 71/2002/NĐ-CP). Điều đó có nghĩa là trong lĩnh vực tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh, văn bản có giá trị cao nhất hiện nay không phải là một văn bản ở tầm luật mà chỉ là một văn bản ở tầm pháp quy. Trong gần hai năm xảy ra dịch bệnh Covid-19, đây là các văn bản được sử dụng làm cơ sở pháp lý để Thủ tướng Chính phủ ban hành một số quyết định, chỉ thị khi điều hành các hoạt động phòng, chống dịch Covid-19. Tuy nhiên, vì đã được ban hành cách đây hàng chục năm, Nghị định số 71/2002/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều điểm không còn phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay.
Theo Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền liên quan đến tình trạng khẩn cấp được quy định như sau: (i) Thẩm quyền quy định về tình trạng khẩn cấp thuộc về Quốc hội; (ii) Thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội; trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được thì thẩm quyền công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hay ở từng địa phương được trao cho Chủ tịch nước; (iii) Thẩm quyền thi hành lệnh tổng động viên, động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác được trao cho Chính phủ.
Một trong những đặc điểm của tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh nói riêng, đó là tính cấp bách. Đây là đặc điểm đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền phải phản ứng nhanh, mạnh, kịp thời để ứng phó được và giảm thiểu tối đa thiệt hại. Đặc điểm này cũng dẫn đến sự cần thiết phải mở rộng và trao thẩm quyền ứng phó với tình trạng khẩn cấp cho các cơ quan hành pháp, đứng đầu là Thủ tướng. Theo pháp luật hiện hành ở nước ta, Thủ tướng Chính phủ không có thẩm quyền trong việc quyết định, ban bố hay bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Hiến pháp năm 2013, Pháp lệnh năm 2000, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 lại trao các thẩm quyền (ban bố, công bố, chấm dứt) liên quan đến tình trạng khẩn cấp cho Chủ tịch nước hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội - những thiết chế mà với bản chất tự nhiên của nó không thể có được những phản ứng nhanh, kịp thời. Ngay cả thẩm quyền thi hành “lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp khác” cũng được Hiến pháp năm 2013 trao cho tập thể Chính phủ chứ không phải cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Trong bối cảnh “nước sôi lửa bỏng” như dịch bệnh Covid-19, việc phải chờ đợi một quyết định của tập thể có hợp lý hay không?
Từ những phân tích nêu trên, có thể thấy, mặc dù Việt Nam đã có một số quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp nói chung cũng như tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực y tế nói riêng, nhưng những quy định của các văn bản này còn khá nhiều khoảng trống, chưa cụ thể; nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo; một số nội dung không hợp lý, lạc hậu dẫn đến sự lúng túng, bất cập khi áp dụng. Bên cạnh đó, trong trường hợp có dịch bệnh nguy hiểm, các quy định điều chỉnh tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực này mới chỉ ở tầm một văn bản pháp quy chứ không phải là một đạo luật được ban hành bởi Quốc hội.
Những hạn chế nói trên đòi hỏi Quốc hội, một mặt cần thiết phải “nâng cấp” Pháp lệnh năm 2000 lên thành văn bản luật để điều chỉnh những vấn đề chung nhất về tình trạng khẩn cấp trong các lĩnh vực; mặt khác, cần ban hành một đạo luật điều chỉnh riêng vấn đề tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh. Việc ban hành một đạo luật chuyên ngành điều chỉnh lĩnh vực tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh sẽ đáp ứng được đòi hỏi cả về mặt lý luận và thực tiễn như sau:
Về mặt lý luận, việc ban hành một đạo luật chuyên ngành về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh sẽ tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động điều hành của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ khi xảy ra đại dịch. Với một đạo luật được Quốc hội ban hành trong đó phân định và trao thẩm quyền một cách hợp lý cho các chủ thể ở Trung ương (Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng…) và địa phương (Chủ tịch Ủy ban nhân dân, lãnh đạo các sở, ban, ngành…) sẽ tạo ra hành lang pháp lý thống nhất và hữu hiệu cho công tác điều hành của các chủ thể đó.
Về mặt thực tiễn, tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh có những điểm đặc thù không giống như tình trạng khẩn cấp trong các lĩnh vực khác, vì vậy, các chính sách và biện pháp áp dụng cho tình trạng khẩn cấp nói chung sẽ không phát huy tác dụng khi tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh xảy ra. Ví dụ, tình trạng khẩn cấp về thiên tai chỉ tác động đến một khu vực nhất định và ảnh hưởng đến cuộc sống của đồng bào ở vùng có thiên tai, chính sách hỗ trợ của Nhà nước trong tình hình này chỉ khu trú trong phạm vi khu vực và dân cư tại đó. Nhưng trong tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh như vừa xảy ra với Covid-19, cả xã hội không chỉ người nghèo mà các doanh nghiệp cũng bị tác động rất lớn, vì vậy, chính sách hoặc các biện pháp ứng phó với tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh cũng phải có độ bao phủ rộng hơn so với các chính sách, biện pháp ứng phó trong tình trạng khẩn cấp về thiên tai. Những vấn đề này sẽ được giải quyết khi có một đạo luật điều chỉnh riêng vấn đề tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh.
Bên cạnh đó, thực tiễn ứng phó với đại dịch Covid-19 vừa qua cho thấy, vì chưa có sự hướng dẫn thống nhất (liên quan đến thẩm quyền của các chủ thể có liên quan hoặc các biện pháp áp dụng trong đại dịch), nên mỗi địa phương hiểu và áp dụng Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ một cách khác nhau, không có sự thống nhất, liên thông với nhau. Tình trạng như thời gian qua tỉnh thì mở cửa cho dân tỉnh mình trở về, tỉnh thì không chấp nhận là minh chứng cho sự lúng túng, không thống nhất trong điều hành của chính quyền. Một đạo luật được ban hành trong lĩnh vực tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh sẽ giải quyết được các bất cập đó.
Ngoài ra, để bảo vệ lợi ích chung, các biện pháp ứng phó với tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh bao gồm nhiều biện pháp trong đó có những biện pháp hạn chế quyền con người, quyền cơ bản của công dân (như quyền đi lại, quyền hội họp, quyền về đời sống riêng tư…). Những biện pháp đó là cần thiết trên cơ sở cân nhắc sự tương xứng giữa hậu quả nguy hiểm của dịch bệnh với các biện pháp ứng phó. Tuy nhiên, vì đây là những biện pháp hạn chế quyền con người nên rất cần được tiến hành cẩn trọng, một văn bản ở tầm luật trong lĩnh vực này do Quốc hội ban hành sẽ giúp giải quyết hợp lý vấn đề này.

TS. Nguyễn Thị Thu Vân
Phó Viện trưởng Viện Pháp luật kinh tế,
Trường Đại học Tài chính - Ngân hàng Hà Nội

1. Dẫn theo Nguyễn Thị Minh Hà, Thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo pháp luật Việt Nam và những vấn đề đặt ra; Phạm Hồng Thái, Tạ Đức Hòa, Thẩm quyền, thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp theo pháp luật Việt Nam và những vấn đề đặt ra; Báo cáo tại Hội thảo quốc tế trực tuyến Pháp luật về tình trạng khẩn cấp do Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức, ngày 15 - 17/6/2020.