Abstract: The article analyzes the current situation and causes of the delay in promulgating legal documents detailing and guiding the implementation of laws and codes and proposes solutions to continue building and improving the legal system according to the requirements of building a socialist rule of law State in Vietnam in the new situation.

Một trong những hạn chế trong hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay là tình trạng chậm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, bộ luật (gọi chung là luật). Hiện tượng này diễn ra trong thời gian khá dài vừa qua, chưa được khắc phục căn bản, đã trực tiếp làm suy giảm tính kịp thời, hiệu lực, hiệu quả quản lý xã hội bằng pháp luật. Trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hiện tượng đó cần được đánh giá khách quan về thực trạng và nguyên nhân để có giải pháp khắc phục hữu hiệu trong tình hình mới.

1. Thực trạng và nguyên nhân

1.1. Thực trạng

Nhìn tổng thể trong thời gian qua, công tác xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội đã có nhiều cố gắng về số lượng, chất lượng và tiến độ. Nhờ đó, nhiều luật, bộ luật sau khi được ban hành đã kịp thời đi vào cuộc sống, góp phần hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước trên các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội, nhất là trong thời gian chịu ảnh hưởng nặng nề từ đại dịch Covid-19. Tuy nhiên, bên cạnh đó, vẫn còn tồn tại tình trạng chậm (nợ) ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

Thực tế cho thấy, tình trạng chậm ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật thường xảy ra khi có luật mới hoặc khi sửa đổi, bổ sung luật hiện hành, đã diễn ra thường xuyên trong thời gian qua. Đặc biệt, trong trường hợp luật có những quy định phức tạp, nhạy cảm hoặc liên quan đến nhiều cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì mức độ chậm trễ càng cao.

Cho đến nay, tình trạng đó vẫn chưa được khắc phục triệt để. Theo Báo cáo tổng hợp kết quả giám sát của Quốc hội khóa XIV (2016 - 2020), tính đến tháng 8/2020, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã ban hành văn bản quy định chi tiết được 485/572 (chiếm tỷ lệ 85%) nội dung được giao trong các luật; còn 87/572 (chiếm tỷ lệ 15%) nội dung chưa có văn bản quy định chi tiết được ban hành[1]. Ngay cả trong các nội dung đã được quy định chi tiết đúng thời hạn, vẫn còn 184/485 (chiếm tỷ lệ 38%) nội dung có hiệu lực chậm hơn. Báo cáo nói trên còn liệt kê cụ thể số lượng văn bản chậm dưới 06 tháng (138 văn bản, chiếm tỷ lệ 75%), chậm từ 06 tháng đến 01 năm (có 21 văn bản, chiếm tỷ lệ 11%) và chậm từ 01 năm đến 02 năm (có 25 văn bản, chiếm tỷ lệ 14%). Trong đó, đáng lưu ý những trường hợp có từ 80% - 100% nội dung của luật chưa có văn bản quy định chi tiết được ban hành.

Ngoài ra, kết quả giám sát còn cho thấy, vẫn còn tồn tại những văn bản hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Hình sự năm 1999 đã hết hiệu lực thi hành nhưng chưa có văn bản khác sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc thay thế. Ngay trong số các văn bản quy định chi tiết cũng còn trường hợp chưa có sự phân định rõ giữa nội dung quy định chi tiết luật với nội dung quy định biện pháp tổ chức thi hành luật, hoặc có trường hợp tuy ban hành đủ về nội dung nhưng có những quy định chưa cụ thể, khả thi, gây khó khăn trong triển khai thực hiện.

Theo báo cáo của Ủy ban Pháp luật tại phiên họp ngày 13/9/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XV, tuy số lượng văn bản nợ đã giảm khá nhiều nhưng tình trạng đó vẫn chưa được khắc phục triệt để. Trong số những văn bản quy định chi tiết đã ban hành, có 55 văn bản ban hành chậm (chiếm tỷ lệ 60,44%); trong đó, văn bản chậm lâu nhất là 1 năm 5 tháng; loại văn bản chậm nhiều nhất là nghị định (35/55 văn bản). Trong số những văn bản nợ, thậm chí có luật được ban hành và có hiệu lực năm 2019 nhưng đến thời điểm thống kê vẫn chưa có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành[2].

Thực tế đó cho thấy, dù sự chậm trễ đó bắt nguồn từ nguyên nhân nào cũng đều đem lại những hậu quả xấu cho xã hội ở những khía cạnh như: Làm cho luật, nghị quyết của Quốc hội chậm đi vào cuộc sống, ảnh hưởng tiêu cực đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật của Nhà nước, nhất là những lĩnh vực cấp bách, nhạy cảm; làm suy giảm lòng tin của công dân, tổ chức về tính kịp thời, đồng bộ, hiệu lực của của pháp luật trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; tạo thêm những “khoảng trống” của hệ thống pháp luật, càng chậm trễ thì khoảng trống đó càng lớn, càng bất lợi cho quản lý xã hội; trong quan hệ quốc tế, điều này ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình nội luật hóa và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia theo nguyên tắc và tập quán quốc tế.

1.2. Nguyên nhân

Nhìn tổng thể, tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật trong thời gian qua bắt nguồn từ những nguyên nhân chủ yếu sau:

Thứ nhất, trong thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, các quan hệ xã hội biến động nhanh, trong đó, đã xuất hiện nhiều vấn đề hoàn toàn mới, chưa có tiền lệ trong thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp luật. Ví dụ: Cưỡng chế thi hành án với pháp nhân thương mại (Luật Thi hành án dân sự), vấn đề an ninh mạng (Luật An ninh mạng)… thu hút sự quan tâm của dư luận cả trong và ngoài nước. Thực tế đó đã gây áp lực không nhỏ về chuyên môn và thời gian đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc dự thảo các quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

Thứ hai, Việt Nam đang hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng trong bối cảnh thế giới và khu vực có nhiều thay đổi đa dạng, nhanh chóng, đã tác động không nhỏ tới hoạt động nội luật hóa điều ước quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quyền con người, kinh tế - thương mại (như với Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình dương - CPTPP). Trong đó, có nhưng vấn đề khá phức tạp, nhạy cảm về chính trị, xã hội, an ninh quốc gia, quan hệ đối ngoại mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần cân nhắc, thận trọng khi quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.

Thứ ba, trong hai năm qua, cả nước tập trung sự quan tâm và mọi nguồn lực cho cuộc chiến với đại dịch Covid-19, đã ảnh hưởng đến nhiều hoạt động quản lý nhà nước, trong đó, có hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành luật nói riêng. Có thể coi sự chậm trễ trong hoạt động quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật ở một số lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật trong bối cảnh này là khách quan, bất khả kháng và chấp nhận được.

Thứ tư, quy trình xây dựng pháp luật còn những hạn chế, bất cập nên nhiều luật được ban hành trong tình trạng chưa “chín”, luật “ống”, luật “khung”; một số luật, pháp lệnh còn những quy định có tính nguyên tắc, để lại nhiều nội dung cần quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; quy định về “ủy quyền lập pháp” còn những vấn đề chưa hợp lý nên cũng tạo những trở ngại cho việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tuy đã được sửa đổi, bổ sung vào tháng 6/2020 nhưng đến nay, cũng đã bộc lộ một số nội dung về hình thức, thẩm quyền, quy trình cần được tiếp tục hoàn thiện.

Thứ năm, trách nhiệm của một số bộ, ngành chưa thực sự cao trong tham gia phối hợp xây dựng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật. Có trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo xin ý kiến góp ý nhiều lần nhưng cũng chỉ nhận được ý kiến phản hồi rất chung chung, có tính phương pháp luận chứ không phúc đáp cụ thể những vấn đề đặt ra từ dự thảo.

Thứ sáu, nguồn lực cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chưa được bảo đảm đầy đủ. Năng lực xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số bộ, cơ quan ngang bộ còn hạn chế do quy trình, thủ tục làm việc còn những bất cập, chất lượng chuyên môn và trách nhiệm chưa cao trong công việc của cán bộ, công chức trong các cơ quan đó.

2. Hướng khắc phục

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng xác định mục tiêu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong giai đoạn mới: “Xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển nhanh, bền vững”[3]. Để thực hiện mục tiêu đó, một trong những vấn đề đặt ra là phải kịp thời khắc phục tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật đã tồn tại trong nhiều năm qua. Trong điều kiện hiện nay, để thực hiện yêu cầu đó, sẽ cần đến nhiều tiền đề, giải pháp về nhận thức và hành động của các chủ thể hoạt động xây dựng pháp luật trong một tiến trình không ngắn. Trong đó, điều quan trọng nhất là tiếp tục đổi mới tư duy pháp lý và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật theo hướng xây dựng và ban hành các luật, bộ luật có đủ điều kiện để hạn chế tối đa việc xây dựng và ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, với đặc thù của hoạt động xây dựng pháp luật của Việt Nam thì đây là vấn đề lớn, phức tạp, liên quan đến nhiều chủ thể nên chưa thể giải quyết rốt ráo trong “một sớm một chiều”. Vì vậy, trước mắt, cần tập trung tổ chức thực hiện một số biện pháp cụ thể, cấp thiết sau đây:

Thứ nhất, cần rà soát lại khung thể chế về xây dựng pháp luật từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này nhằm phát hiện để khắc phục những hạn chế, bất cập trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nghiêm túc thực hiện yêu cầu của Nghị quyết số 68/NQ-CP ngày 12/5/2020 của Chính phủ ban hành Chương trình cắt giảm, đơn giản hóa quy định liên quan đến hoạt động kinh doanh giai đoạn 2020 - 2025. Theo đó, Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ phải cắt giảm tối đa số lượng văn bản quy định chi tiết theo hướng: 01 luật chỉ ban hành tối đa 02 nghị định quy định chi tiết (trường hợp đặc thù phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định); 01 nghị định chỉ ban hành 01 thông tư hướng dẫn. Thực hiện nghiêm điều này, một mặt, sẽ góp phần giải quyết tình trạng “văn bản chồng văn bản” trong hệ thống pháp luật, mặt khác, sẽ giải phóng bớt nghĩa vụ, áp lực của các cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật - nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng quá tải công việc, trở thành “nợ” nghĩa vụ pháp lý của họ trước cơ quan lập pháp và xã hội. Để đồng bộ với yêu cầu trên của Chính phủ, trước mắt, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nên có quy định về hạn chế tối đa việc ban hành nghị định, thông tư của Chính phủ và của các bộ, cơ quan ngang bộ. Tiếp tục thực hiện nghiêm điểm b khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 67/2013/QH13 ngày 29/11/2013 của Quốc hội về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành: “… Trong dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, chỉ giao quy định chi tiết đối với nội dung quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật hoặc vấn đề chưa có tính ổn định cao, nhưng phải trình kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết; bảo đảm văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết”.

Thứ hai, cho đến nay, hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam vẫn thực hiện theo quy trình “3 tầng”: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Chính phủ ban hành nghị định; người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thông tư. Theo quy trình này, thẩm quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết sẽ nằm ngoài thẩm quyền và trách nhiệm của Quốc hội. Đó cũng là một lý do dẫn đến tình trạng tuy luật đã có hiệu thi hành nhưng chưa thể thực hiện vì phải chờ nghị định, thông tư. Như vậy, sự chậm trễ ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã trở thành “vật cản” đầu tiên để đưa luật vào cuộc sống. Do đó, trong khi chưa thể xác lập được quy trình tối ưu cho hoạt động xây dựng pháp luật, để khắc phục tình trạng trên, cần thực hiện không có ngoại lệ quy định tại khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020): “Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp. Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Đó chính là phương án “trọn gói” trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo cách nói của nhiều nhà nghiên cứu khoa học pháp lý. Tuy vậy, trên thực tế, việc trình dự thảo văn bản quy định chi tiết kèm theo các dự án luật, pháp lệnh vẫn còn thực hiện chưa thường xuyên, chưa đồng bộ và nhất là chưa trù liệu hết những tình huống có thể phát sinh nên đã ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản. Vì thế, cần phải có quy định cụ thể, thiết thực về sự phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện nghĩa vụ của các cơ quan tham gia soạn thảo, thẩm định, trình dự thảo và hậu quả pháp lý đối với họ nếu không hoàn thành nghĩa vụ theo quy định.

Đồng thời, tiếp tục cải tiến và thực hiện phổ biến phương pháp “làm một luật sửa nhiều luật” ứng dụng vào xây dựng, ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung nhiều luật, pháp lệnh có liên quan. Thực tế cho thấy, nếu được thực hiện chỉn chu, hợp lý về nội dung, phương pháp khoa học thì đây là giải pháp khá thiết thực, tiết kiệm và hiệu quả nhằm giảm tải số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

Thứ ba, tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật của cơ quan nhà nước có liên quan mật thiết với trách nhiệm người đứng đầu cơ quan đó. Trong những trường hợp như vậy, người đứng đầu và cấp phó của họ có lỗi trong việc chỉ đạo, điều hành công việc, chưa nghiêm túc, chưa bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong thực thi nhiệm vụ của cơ quan mình. Tuy nhiên, trên thực tế, chưa có trường hợp nào người đứng đầu các bộ, cơ quan ngang bộ phải chịu trách nhiệm về sự chậm trễ trong ban hành văn bản thuộc nghĩa vụ của mình. Điều này cho thấy, việc áp dụng Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ trong trường hợp này là chưa nghiêm minh, công bằng. Một trong những lý do là trong Nghị định đó cũng như một số nghị định khác có liên quan đã bộc lộ một số bất cập về tính cụ thể, rõ ràng và khả thi nên khó áp dụng vào thực tế. Ví dụ, để hiểu “người đứng đầu” cụ thể là những ai thì phải vận dụng nhiều văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Thêm vào đó, việc quy định trách nhiệm của người đứng đầu trong trường hợp chậm (chứ không phải không làm) thực hiện nghĩa vụ là không thật rõ ràng (bao lâu thì sẽ bị coi là “chậm”?). Do vậy, để có thể truy cứu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước trong trường hợp này thì trước tiên, cần hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan, chẳng hạn, cần có quy định: Sau khi đã đôn đốc 03 lần sẽ xử lý trách nhiệm người đứng đầu. Song song với đó, Chính phủ cần tiếp tục tăng cường hiệu lực công tác kiểm tra, rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn thi hành; khắc phục triệt để tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết.

Thứ tư, Chính phủ cần chỉ đạo kịp thời việc tổ chức nghiên cứu, đề xuất các giải pháp cụ thể, khả thi để kiện toàn và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan pháp chế, tổ chức làm công tác xây dựng pháp luật ở các bộ, cơ quan ngang bộ. Đặc biệt, cần tập trung nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ công chức làm công tác pháp chế và xây dựng pháp luật của các cơ quan đó. Theo số liệu tại Hội nghị Tổng kết 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tính đến tháng 12/2018, số lượng cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách, pháp luật ở bộ, cơ quan ngang bộ là 5.138 người, trong đó, có 1.929 người có trình độ đại học, 3.030 người có trình độ sau đại học, 475 người ở Bộ Tư pháp, 472 người làm việc ở Vụ Pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ. Về đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế, tính đến ngày 01/01/2020, cả nước có 8.546 người làm công tác pháp chế, trong đó, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có 4.173 người[4]. Tuy vậy, thực tế cho thấy, lực lượng cán bộ pháp chế tại các bộ, cơ quan ngang bộ còn mỏng, một bộ phận còn phải kiêm nhiệm; một số người có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ còn hạn chế, bất cập, nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hay xây dựng một thiết chế thi hành pháp luật. Đồng thời, cần có giải pháp cụ thể, đồng bộ để xây dựng, bố trí, điều động, luân chuyển cán bộ, công chức có chức năng làm công tác xây dựng pháp luật, pháp chế theo hướng chuyên nghiệp và hiện đại, đáp ứng các yêu cầu công việc đặt ra.

Thứ năm, gắn liền với các biện pháp trên, không thể thiếu sự quan tâm đầu tư thỏa đáng nguồn kinh phí và tăng cường cơ sở vật chất, cải thiện điều kiện làm việc trên cơ sở ứng dụng công nghệ hiện đại trong hoạt động của các cơ quan xây dựng, ban hành văn bản quy định chí tiết và hướng dẫn thi hành luật.

Tóm lại, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật cho dù bắt nguồn từ nguyên nhân nào, đều ảnh hưởng tiêu cực đến tính kịp thời, hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, vai trò quản lý của Nhà nước trong đời sống xã hội. Đó là một trong những trở lực của hoạt động xây dựng pháp luật trong điều kiện tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Vì vậy, nhận diện thấu đáo về thực trạng, hậu quả và nguyên nhân của tình trạng trên để tìm kiếm giải pháp khả thi nhằm khắc phục tình trạng đó là yêu cầu khách quan, cấp thiết của hoạt động xây dựng pháp luật và gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật ở nước ta trong tình hình mới.

TS. Vũ Anh Tuấn

Học viện Chính trị Khu vực III

[1].https://quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/ content/tintuc/Lists/News&ItemID=48383.

[2].http://www.vietnamplus.vn/kiem-soat-chat-viec-ban-hanh-cac-van-ban-quy-dinh-chi-tiet/ 740508.vnp.

[3]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập 1, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr. 175.

[4]. Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Số 374, tháng 2/2023)