Một trong những điểm mới quan trọng của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là việc tách bạch giữa thiết kế chính sách và thể hiện chính sách thành các quy phạm pháp luật. Cụ thể, trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tập trung vào xác định nội dung của chính sách, tác động của chính sách, các giải pháp để thực hiện chính sách[1]. Việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức và đối tượng chịu sự tác động cũng như thẩm định, thẩm tra trong giai đoạn này tập trung vào nội dung chính sách. Tại giai đoạn soạn thảo, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo văn bản phù hợp với chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản, trường hợp có vấn đề chính sách mới phát sinh phải giải trình[2]. Khi Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo văn bản, một trong những nội dung cần thẩm định là sự phù hợp với chính sách[3].

Tuy nhiên, tách biệt giữa chính sách và pháp luật là vấn đề khá trừu tượng và phức tạp. Ở cấp độ nào là chính sách và cấp độ nào là quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật có thể thể hiện các quan điểm chính sách như thế nào sẽ luôn là câu hỏi được đặt ra trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật theo quy trình mới. Để hình dung cụ thể hơn về vấn đề này, tác giả chia sẻ ví dụ về việc thể hiện quan điểm, chính sách thành các quy phạm pháp luật thông qua quy định về đặt cọc trong quan hệ cho thuê bất động sản ở bang Victoria.

Trong quan hệ thuê bất động sản, tiền đặt cọc được coi là khoản tiền đảm bảo người thuê tuân thủ các điều khoản đã thỏa thuận trong hợp đồng thuê nhà. Trong trường hợp không giữ gìn nhà sạch sẽ, làm hư hỏng hoặc nợ tiền thuê, người cho thuê (chủ nhà hoặc đại lý) có quyền yêu cầu được nhận một phần hoặc toàn bộ tiền đặt cọc khi hợp đồng chấm dứt.

Pháp luật bang Victoria phân biệt hai loại cho thuê bất động sản là cho thuê nhà ở và cho thuê vì mục đích thương mại. Quan hệ thuê và cho thuê nhà ở được điều chỉnh bởi Luật về thuê nhà ở 1977 (Residential Tenancies Act 1997) trong khi quan hệ thuê và cho thuê bất động sản lẻ với mục đích thương mại được điều chỉnh bởi Luật về cho thuê lẻ bất động sản 2003 (Retail Leases Act 2003). Nhà nước có chính sách điều chỉnh khác nhau đối với hai nhóm quan hệ này và chính điều đó đã dẫn tới sự khác biệt giữa trong pháp luật về đặt cọc đối với hai nhóm quan hệ này.

1. Đặt cọc nhằm đảm bảo nghĩa vụ của người thuê nhà ở

Luật về thuê nhà ở 1997 coi người thuê nhà là bên yếu thế. Trong khi công nhận biện pháp đặt cọc trong luật để bảo vệ lợi ích của bên cho thuê và đảm bảo trách nhiệm của bên đi thuê nhà, nhà lập pháp bang Victoria cũng quan tâm đến các chính sách để bảo vệ bên đi thuê nhà. Cụ thể, hạn chế để tiền đặt cọc không bị đặt ra ở mức quá cao, gây khó khăn cho những người thu nhập thấp. Người cho thuê nhà cũng không được tùy tiện sử dụng tiền cọc và không được tùy tiện khấu trừ tiền cọc, gây thiệt hại cho bên đi thuê nhà. Chính sách này đã được thể hiện qua những quy định về mức tiền đặt cọc, cách thức quản lý và sử dụng tiền đặt cọc.

Về mức đặt cọc: Luật về thuê nhà ở 1997 quy định nếu tiền cho thuê nhà từ 350 đô la Úc/tuần trở xuống thì mức tiền đặt cọc không được quá một tháng tiền thuê nhà. Quy định này mặc định những bất động sản có mức thuê thấp thì khả năng gây ra những hư hại lớn là không cao, do vậy, bên cho thuê không thể đặt ra mức tiền đặt cọc quá cao đối với bên đi thuê, được coi là không có khả năng tài chính dồi dào vì phải lựa chọn thuê nhà giá thấp. Ngược lại, khi bất động sản có giá cho thuê cao tức là giá trị của bất động sản sẽ cao và bên thuê được xem là có khả năng tài chính cao hơn nên bên cho thuê không bị hạn chế khi đưa ra mức đặt cọc.

Về quản lý tiền đặt cọc: Theo Mục 405 Luật về thuê nhà ở 1997, tiền đặt cọc được quản lý tại Cơ quan quản lý tiền đặt cọc của người thuê nhà (Residential Tenancies Bond Authority, thường gọi tắt là RTBA)[4]. Khi người thuê nhà nộp tiền đặt cọc, chủ nhà hoặc đại lý của họ có trách nhiệm đưa cho người thuê nhà giấy nộp tiền đặt cọc đã được bên cho thuê điền và ký vào để người thuê nhà ký.

Bên cho thuê nhà có trách nhiệm nộp tiền đặt cọc cho RTBA (bằng séc hoặc lệnh chuyển tiền) cùng với giấy nộp tiền đặt cọc đã được các bên ký trong vòng 05 ngày. RTBA sẽ gửi biên nhận cho cả bên thuê và bên cho thuê. Nếu không nhận được biên nhận trong vòng 15 ngày làm việc kể từ thời điểm nộp tiền, người thuê nhà có thể liên hệ trực tiếp với RTBA để hỏi về vấn đề này.

Việc quy định tiền đặt cọc được giao cho bên trung gian giữ đảm bảo người cho thuê không thể tùy tiện sử dụng tiền đặt cọc hay tùy tiện khấu trừ tiền đặt cọc, đồng thời đảm bảo cũng ràng buộc trách nhiệm của bên đi thuê nhà đối với bên cho thuê.

Về việc khấu trừ/hoàn trả tiền đặt cọc: Theo Mục 411, 412 Luật về thuê nhà ở 1997, RBTA sẽ chỉ trả tiền đặt cọc theo đề nghị của cả hai bên ký hoặc theo quyết định của Tòa án. Điều này có nghĩa là không bên nào được tự ý rút tiền đặt cọc. Đơn đề nghị của các bên có thể xác định phần tiền đặt cọc trả cho từng bên. Nếu một phần hoặc toàn bộ tiền đặt cọc được trả cho chủ nhà (trường hợp khấu trừ) thì đơn đó phải được bên thuê nhà ký không sớm hơn 07 ngày so với thời điểm chấm dứt hợp đồng thuê nhà.

Cũng nhằm mục đích bảo vệ lợi ích của bên thuê nhà, Luật yêu cầu bên cho thuê phải lập một bản đánh giá hiện trạng. Đánh giá hiện trạng này phải được bên thuê nhà ký chấp thuận và lưu giữ một bản. Trong trường hợp không đồng ý với bản đánh giá hiện trạng do bên cho thuê lập, bên thuê nhà được bổ sung, chỉnh sửa bản đánh giá cho phù hợp với hiện trạng khi tiếp nhận nhà. Bản đánh giá hiện trạng là căn cứ quan trọng để xác định bên thuê nhà có thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong việc bảo vệ, giữ gìn nhà cho thuê hay không.

Thực tiễn áp dụng biện pháp đặt cọc trong quan hệ thuê nhà ở: Các quy định như trên có thể nói đã bảo vệ khá tốt lợi ích của người đi thuê nhà cũng như đảm bảo trách nhiệm của người thuê với người cho thuê. Thông thường, bên thuê nhà thường phải chấp nhận các điều kiện mà bên cho thuê đưa ra và không có cơ hội đàm phán. Nhờ các quy định chặt chẽ của Luật về thuê nhà ở, bên cho thuê không thể tùy tiện khấu trừ theo ý chí chủ quan của mình. Vào thời điểm kết thúc hợp đồng thuê nhà, bên cho thuê sẽ căn cứ vào bản đánh giá hiện trạng để xác định bên thuê nhà có thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình hay không. Trường hợp cho rằng bên thuê nhà có vi phạm, bên cho thuê có thể tính toán và ấn định mức phải bồi thường và yêu cầu khấu trừ vào tiền đặt cọc. Nếu bên thuê đồng ý thì hai bên sẽ ký vào đơn đề nghị gửi cho RTBA, trong đó, xác định phần tiền cọc trả cho từng bên. Trong trường hợp không đồng ý, bên thuê có thể từ chối ký đơn đề nghị và bên cho thuê có thể kiện bên thuê ra Tòa án người tiêu dùng. Quy trình này cho phép bên thuê có được vị thế cân bằng với bên cho thuê trong trường hợp có bất đồng và khuyến khích hai bên thương lượng để tìm ra giải pháp cân bằng. Trong nhiều trường hợp thực tế, người thuê nhà được nhận lại toàn bộ số tiền đã đặt cọc.

Trong quá trình thực hiện hợp đồng, nếu bên thuê nhà chuyển giao hợp đồng thuê cho một người khác theo thỏa thuận của các bên thì thông thường, bên thuê nhà mới sẽ trả tiền cho người thuê nhà cũ, đồng thời hai bên ký văn bản chuyển nhượng tiền đặt cọc. Bên cho thuê nhà có trách nhiệm thông báo với RTBA để chuyển tiền đặt cọc sang tên của bên thuê nhà mới.

Như vậy, với quan điểm bảo vệ người yếu thế trong quan hệ thuê nhà ở, đồng thời tạo điều kiện cho sự phát triển của thị trường cho thuê nhà, pháp luật bang Victoria đưa ra các quy định khá chi tiết về mức tiền đặt cọc, quản lý tiền đặt cọc và hoàn trả, khấu trừ tiền đặt cọc trong quan hệ thuê nhà. Các quy định này vừa tính đến vị thế yếu hơn của bên đi thuê nhà, vừa đảm bảo sự cân bằng hợp lý trong mối quan hệ giữa các bên.

2. Đặt cọc nhằm đảm bảo thực thi nghĩa vụ của người thuê lẻ bất động sản với mục đích thương mại

Khác với Luật về thuê nhà ở, Luật về thuê lẻ bất động sản đặt bên thuê và bên cho thuê trong mối quan hệ cân bằng và không bên nào được coi là yếu thế. Do vậy, trong khi sử dụng đặt cọc như một biện pháp bảo vệ lợi ích của bên cho thuê và đảm bảo trách nhiệm của bên đi thuê, từ đó, thúc đẩy sự phát triển của thị trường cho thuê bất động sản, các nhà lập pháp ở đây đã đề cao quyền tự do thỏa thuận của các bên và chú trọng đến mục đích sử dụng tiền và tài sản để sinh lời. Cũng với lý do trên mà chính sách bảo vệ lợi ích của phía đi thuê như trong quan hệ thuê nhà ở không được đưa vào Luật về thuê lẻ bất động sản.

Sự khác biệt nêu trên được thể hiện ngay trong các quy định về mức đặt cọc, quản lý tiền cọc và việc khấu trừ, hoàn trả tiền cọc.

Về mức đặt cọc: Luật về thuê lẻ bất động sản không có quy định về mức đặt cọc như trong quan hệ thuê nhà ở. Mức tiền đặt cọc có thể là một khoản tiền cố định, khoản tiền tính theo mức tiền thuê trong một giai đoạn cụ thể (chẳng hạn như một tháng tiền thuê nhà). Mức đặt cọc trên thực tế sẽ do các bên thỏa thuận.

Về quản lý tiền đặt cọc: Khác với quan hệ thuê nhà ở, không có cơ quan nhà nước nào chịu trách nhiệm quản lý tiền đặt cọc trong quan hệ thuê bất động sản có mục đích thương mại. Tuy nhiên, theo quy định tại Mục 24 Luật về thuê lẻ bất động sản thì bên cho thuê phải giữ tiền đặt cọc trong một tài khoản ngân hàng có sinh lời. Điều này cũng cho thấy sự khác biệt về chính sách quản lý giữa việc thuê nhà để ở và thuê với mục đích kinh doanh.

Bên cho thuê nhà có trách nhiệm công khai các khoản lãi suất thu được từ tiền đặt cọc và có trách nhiệm giữ khoản lãi này giống như giữ khoản tiền do người thuê nhà trả. Tiền lãi sẽ được cộng vào số tiền đặt cọc, có nghĩa là sẽ phải được trả lại cho người thuê vào thời điểm kết thúc hợp đồng nếu người thuê hoàn thành tất cả các nghĩa vụ của mình. Tương tự, nếu người thuê không hoàn tất nghĩa vụ theo hợp đồng, lãi suất này có thể được bên cho thuê giữ lại giống như các phần khác của tiền cọc.

Về việc khấu trừ, hoàn trả tiền đặt cọc: Vào thời điểm kết thúc hợp đồng thuê, nếu bên thuê đã thực hiện tất cả các nghĩa vụ của mình, bên thuê có quyền nhận lại tiền đặt cọc. Mục 24 Luật về cho thuê lẻ bất động sản năm 2003 không ấn định thời gian cụ thể cho việc hoàn trả, nhưng quy định rằng cần phải được hoàn trả sớm nhất trong điều kiện cho phép. Luật cũng không yêu cầu về việc phải lập báo cáo hiện trạng bất động sản vào thời điểm bắt đầu hợp đồng thuê giống như trong trường hợp thuê nhà ở (theo Luật về thuê nhà ở). Do vậy, các bên phải tự đưa ra yêu cầu về vấn đề này.

Thực tiễn áp dụng biện pháp đặt cọc trong quan hệ thuê bất động sản vì mục đích thương mại: Do pháp luật không có những quy định cụ thể về đặt cọc áp dụng cho quan hệ thuê bất động sản vì mục đích thương mại, các bên đều phải thận trọng và chủ động đưa ra các đề nghị cũng như thỏa thuận nhằm

đảm bảo quyền và lợi ích của mình. Trên thực tế, các tranh chấp về đặt cọc phát sinh khá nhiều[5]. Các tình huống phát sinh tranh chấp thường liên quan đến việc trả lại tiền đặt cọc khi kết thúc hợp đồng, các khoản lãi phát sinh phải trả cho bên thuê, các khoản khấu trừ, vấn đề đối chiếu hiện trạng khi trả lại bất động sản thuê so với khi bắt đầu hợp đồng thuê và liên quan đến quản lý tiền cọc, đặc biệt khi có thay đổi như: (i) Bên thuê chuyển giao hợp đồng thuê cho người khác; (ii) Người cho thuê bán bất động sản của mình hoặc (iii) Người cho thuê chuyển quyền quản lý từ đại lý này sang đại lý khác.

Để giúp các doanh nghiệp phòng tránh các tình huống tranh chấp, Ủy ban về các doanh nghiệp nhỏ của Victoria đưa ra các khuyến nghị về các biện pháp phòng ngừa tranh chấp đối với quan hệ về thuê bất động sản vì mục đích thương mại để các bên có thể áp dụng. Thông thường, các bên cũng đều có sự hỗ trợ của luật sư để tư vấn trong những trường hợp cụ thể. Trên thực tế, việc quản lý tiền cọc cũng như xử lý các tình huống phát sinh được thực hiện như sau:

(i) Về việc quản lý tiền cọc: Bên cho thuê phải gửi tiền đặt cọc vào ngân hàng. Trên thực tế, không có ngân hàng nào có loại tài khoản dành riêng cho việc quản lý tiền đặt cọc của bên thuê nhà. Một số ngân hàng có thể có những loại tài khoản đặc biệt để giữ tiền cọc, nhưng phần lớn ngân hàng sẽ sử dụng những tài khoản thông thường. Bên cho thuê nhà có thể trao đổi với ngân hàng về nhu cầu của mình để có thể được đáp ứng ở mức độ cho phép.

(ii) Về việc lập báo cáo hiện trạng: Các bên sẽ tự thỏa thuận và quyết định có lập báo cáo cũng như thực hiện các biện pháp khác để ghi nhận hiện trạng của bất động sản vào thời điểm bắt đầu hợp đồng thuê (như chụp ảnh, ghi hình) để phòng tránh các tranh chấp, bất đồng có thể phát sinh.

(iii) Đối với những trường hợp có thay đổi trong quá trình thực hiện hợp đồng, các bên sẽ phải tự xem xét để có những biện pháp xử lý tiền đặt cọc phù hợp. Khi bên thuê chuyển giao hợp đồng thuê cho bên khác, bên được chuyển giao trả tiền đặt cọc cho người cho thuê còn người cho thuê có trách nhiệm trả cho bên chuyển giao tiền đặt cọc và các khoản lãi phát sinh. Nếu bên chuyển giao cũng bán cả doanh nghiệp của mình cho bên nhận chuyển giao, các bên có thể thỏa thuận: Với tư cách là một phần của hợp đồng mua bán, bên chuyển giao sẽ để lại tiền đặt cọc đã trả cho bên cho thuê. Tiền đặt cọc sẽ trở thành tài sản của bên nhận chuyển giao. Điều quan trọng là tất cả các nội dung trên phải được các bên thảo luận và ghi nhận thành văn bản được ký bởi cả bên chuyển giao, bên nhận chuyển giao và bên cho thuê để tránh hiểu lầm về sau. Nếu bên cho thuê bán bất động sản của mình, một hợp đồng thuê lẻ thường sẽ quy định rằng người bán phải chuyển giao toàn bộ tiền cọc và lãi suất phát sinh cho người chủ bất động sản mới; hoặc trong trường hợp bên thuê được ngân hàng bảo lãnh thì bên thuê phải cung cấp một chứng thư bảo lãnh mới thay thế cho chứng thư cũ nếu người chủ mới yêu cầu. Bên thuê phải tự mình đảm bảo việc có văn bản xác nhận việc chuyển giao tiền cọc. Nếu bên cho thuê thay đổi đại diện quản lý bất động sản và tiền đặt cọc là do bên quản lý bất động sản giữ thì người đại diện bị thay phải chuyển lại tiền đặt cọc cùng với lãi phát sinh cho người đại diện mới, và chuyển giao cho bên thuê văn bản xác nhận việc này. Khi được thông báo về việc yêu cầu văn bản xác nhận về việc đã chuyển giao tiền đặt cọc nếu chưa nhận được văn bản này. Trong trường hợp có chứng thư bảo lãnh của ngân hàng thì bên thuê phải xác nhận các chi tiết của chứng thư này với người đại diện quản lý bất động sản mới.

3. Liên hệ với Việt Nam

Từ chính sách và các quy định về đặt cọc trong quan hệ cho thuê bất động sản của bang Victoria, ta có thể rút ra một số liên hệ với như sau:

Thứ nhất, ở góc độ xây dựng và thực thi pháp luật về giao dịch bảo đảm, có thể thấy, Luật về thuê nhà ở và Luật về thuê lẻ bất động sản vì mục đích thương mại quan niệm về đặt cọc tương tự như quan niệm về đặt cọc tại Điều 328 Bộ luật Dân sự năm 2015 của Việt Nam. Tuy nhiên, thay vì chỉ quy định về bản chất của quan hệ đặt cọc, các đạo luật này dự liệu nhiều tình huống có thể phát sinh trên thực tế liên quan đến đặt cọc và có những biện pháp điều chỉnh tương ứng. Mức độ điều chỉnh đối với từng loại quan hệ là khác nhau và sự khác nhau này phụ thuộc vào quan điểm của Nhà nước về mức độ cần can thiệp để bảo vệ lợi ích của các bên. Đối với quan hệ thuê nhà ở, quan điểm bảo vệ lợi ích của người thuê nhà thể hiện rất rõ trong việc Nhà nước đặt ra nhiều quy định cụ thể hạn chế sự tùy tiện của người cho thuê trong việc quản lý và khấu trừ tiền cọc. Ngược lại, đối với quan hệ thuê bất động sản vì mục đích thương mại, mức độ can thiệp của Nhà nước hạn chế hơn, thể hiện quan điểm là vị thế của các bên cân bằng và do đó, các bên cần có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết bảo vệ lợi ích của mình. Tuy nhiên, một số quy định liên quan đến lợi ích thương mại (ví dụ lãi suất) lại được đưa vào, thể hiện tính chất của quan hệ kinh doanh.

Đối chiếu với các quy định trên, quy định về đặt cọc trong Bộ luật Dân sự của Việt Nam hiện nay mới dừng lại ở mức quy định chung, các quy định pháp luật liên quan cũng chưa dự liệu hết các tình huống phát sinh cũng như chưa thể hiện được quan điểm điều chỉnh cụ thể như trong quy định của hai đạo luật của bang Victoria. Do vậy, các quy định của hai đạo luật này có thể là một gợi ý tốt cho việc cụ thể hóa pháp luật nhằm triển khai quy định tại Điều 328 Bộ luật Dân sự của Việt Nam.

Thứ hai, ở góc độ xây dựng pháp luật nói chung, chính sách và các quy định về đặt cọc trong quan hệ cho thuê bất động sản của bang Victoria cho thấy tính nhất quán của việc đề ra chính sách và soạn thảo các quy định pháp luật. Một chính sách cần làm rõ từ sự cần thiết, mục tiêu của chính sách và các quy định pháp luật không chỉ thể hiện đúng quan điểm của chính sách mà cần có những quy tắc cụ thể để đảm bảo việc thực thi chính sách. Chẳng hạn, đối với giao dịch đặt cọc trong quan hệ cho thuê nhà ở, mục tiêu của chính sách là bảo vệ lợi ích của người đi thuê nhà tránh khỏi nguy cơ bị người cho thuê nhà lạm dụng, đồng thời vẫn bảo vệ người cho thuê nhà. Sự cần thiết của chính sách này dựa trên quan điểm người đi thuê nhà là bên yếu thế so với người cho thuê nhà, đồng thời để đảm bảo thúc đẩy sự phát triển của thị trường cho thuê nhà. Chính sách trên được cụ thể hóa thành các quy định pháp luật cụ thể là giới hạn mức đặt cọc tối đa, đặt ra một cơ quan trung gian quản lý tiền cọc và quy định một quy trình chặt chẽ để việc khấu trừ/hoàn trả tiền cọc được thực hiện một cách công bằng, hợp lý cho cả hai bên. Những chính sách này không áp dụng đối với quan hệ cho thuê nhà vì mục đích thương mại, do vậy nó cũng làm thay đổi các quy định tương ứng trong nhóm quy phạm pháp luật về vấn đề này. Đây sẽ là một ví dụ tốt cho việc thực hiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mới theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

TS. Trần Thị Quang Hồng

Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

[1]Cụ thể, Điều 34 quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Điều 37 về việc lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh yêu cầu: tờ trình trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải có mục tiêu, nội dung của chính sách, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn.

[2] Điều 55 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[3] Điều 58 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[4]RTBA là cơ quan của Ủy ban người tiêu dùng bang Victoria trực thuộc Bộ Tư pháp.

[5]https://www.vsbc.vic.gov.au/news-publication/security-deposits-and-the-retail-leases-act-what-you-should-know/.