Tóm tắt: Dân chủ trực tiếp là hình thức người dân tự mình quyết định (không thông qua những người do mình bầu ra như dân chủ đại diện) các luật lệ và chính sách quan trọng của cộng đồng và quốc gia. Bài viết phân tích vấn đề dân chủ, dân chủ trực tiếp trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng. Từ đó, bài viết rút ra một số yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật về dân chủ trực tiếp ở nước ta trong thời gian tới.

Abstract: Direct democracy is a form in which the people decide for themselves (not through their elected representatives like representative democracy) the important laws and policies of the community and the nation. The article analyzes democracy and direct democracy in Documents of the 13th Party Congress. From that, the article gives some requirements for the law improvement on direct democracy in the coming time.

1. Khái quát chung về dân chủ trực tiếp

Dân chủ trực tiếp (direct democracy) là một trong hai hình thức chính của dân chủ (hình thức thứ hai là dân chủ đại diện - representative democracy). Đây là hình thức người dân tự mình quyết định (không thông qua những người do mình bầu ra như dân chủ đại diện) các luật lệ và chính sách quan trọng của cộng đồng và đất nước[1]. Dân chủ trực tiếp gắn liền với nguồn gốc bản chất của khái niệm dân chủ. Theo tiếng Hy Lạp, khái niệm dân chủ (demokratia) có nghĩa là “quyền lực hay sự cai trị của nhân dân” (power/rule of the people)[2]. Chính vì vậy, dân chủ trực tiếp còn được gọi là dân chủ đích thực hay nguyên nghĩa (pure/true democracy) và cách thức, hiệu quả thực thi hình thức này được xem là tiêu chí quan trọng đánh giá liệu chính quyền có thực sự “của dân, do dân và vì dân” hay không[3].

Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới hiện đang áp dụng các hình thức (hay công cụ) dân chủ trực tiếp sau đây[4]: (i) Trưng cầu ý dân; (ii) Sáng kiến của công dân; (iii) Sáng kiến chương trình nghị sự; (iv) Bãi miễn đại biểu dân cử; (v) Dân chủ trực tiếp điện tử. Tùy thuộc vào đặc điểm chính trị, kinh tế, xã hội... của mỗi quốc gia mà hệ thống các hình thức dân chủ trực tiếp có thể sẽ được bổ sung, phát triển. Ngoài những hình thức dân chủ trực tiếp cơ bản này, còn có một số hình thức khác như: Bầu cử, ứng cử; lấy ý kiến nhân dân; phản biện xã hội; khiếu nại, tố cáo... Theo một nghiên cứu của Viện Quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử của Thụy Điển (The International Institute for Democracy and Electoral Assistance - IDEA) công bố vào năm 2008, việc áp dụng các hình thức dân chủ trực tiếp trên thế giới đã tăng lên đáng kể trong vài thập kỷ gần đây, xét cả về số quốc gia áp dụng và số vấn đề được đề xuất và đưa ra bỏ phiếu[5].

Có thể thấy, đặc tính chủ yếu của các hình thức dân chủ trực tiếp là nhanh chóng. Vì vậy, chúng luôn bảo đảm tính nguyên vẹn ý chí chính trị của nhân dân; đồng thời, có tác dụng chuyển tải ý chí chính trị của nhân dân một cách trực tiếp các vấn đề quốc gia. Bên cạnh đó, nhân dân cũng có đủ cơ sở để kiểm soát con đường chính trị của các cơ quan quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, dân chủ trực tiếp không phải chỉ có ưu điểm, mà còn có những nhược điểm. Do đó, trong khi nó cần được thúc đẩy, việc lựa chọn hình thức và thời điểm thực hiện dân chủ trực tiếp cần phải được cân nhắc thận trọng. Thực tiễn trên thế giới cho thấy, không có khuôn mẫu chung cho việc vận dụng các hình thức dân chủ trực tiếp ở mọi quốc gia, cũng như cho các giai đoạn lịch sử của mỗi quốc gia[6].

2. Các yêu cầu hoàn thiện pháp luật về dân chủ trực tiếp theo Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng

Ở Việt Nam, dân chủ xã hội chủ nghĩa vừa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa động lực của sự phát triển đất nước. Trải qua các thời kỳ phát triển, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn nhất quán quan điểm chiến lược này[7]. Điều này cũng được thể hiện trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng (trong đó có vấn đề dân chủ trực tiếp):

Thứ nhất, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhấn mạnh, cần thực hiện đúng đắn, hiệu quả dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện, nhất là dân chủ ở cơ sở[8]. Theo đó, thực hiện dân chủ trực tiếp, nhất là dân chủ ở cơ sở tiếp tục là một trong những giải pháp trọng tâm để đưa đất nước ta bước vào một giai đoạn phát triển mới[9]. Như vậy, Đại hội lần thứ XIII tiếp tục nhấn mạnh vị trí, vai trò của các hình thức dân chủ đối với sự phát triển của đất nước.

Thứ hai, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng khẳng định: “Thực hành và phát huy rộng rãi dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ và vai trò chủ thể của nhân dân; phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc; củng cố, nâng cao niềm tin của nhân dân; tăng cường tạo đồng thuận xã hội; tiếp tục đổi mới nội dung, phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội”[10]. Xuất phát từ định hướng này, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã bổ sung, phát triển những quan điểm mới về thực hành và phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa (trong đó có dân chủ trực tiếp) như sau[11]:

- Đề cao quyền làm chủ trực tiếp và vai trò tự quản của nhân dân. Đây không phải là yêu cầu mới đặt ra lần đầu nhưng việc thực thi còn vướng mắc, hiệu quả thực tế chưa cao. Do vậy, nhấn mạnh yêu cầu “quyền làm chủ trực tiếp và vai trò tự quản của nhân dân” chính là cách để phát huy hiệu quả tích cực, thực tế vai trò là chủ và làm chủ của người dân trong đời sống xã hội, thể hiện đúng và đầy đủ hơn bản chất tốt đẹp của chế độ ta là chế độ của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Bên cạnh đó, từ quan niệm về dân xuyên suốt trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Đảng chủ trương phải thân dân, tin dân, trọng dân, gần dân, sát dân, hiểu dân, yêu dân, kính dân, vì dân; gắn với phương châm mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ ra: Óc nghĩ, mắt trông, tai nghe, chân đi, miệng nói, tay làm[12].

- Bổ sung thêm nội dung, phương châm thực hiện dân chủ như, “dân kiểm tra, dân giám sát” trong phương châm mới lần này là “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”[13]. Theo đó, có thể hiểu, dân giám sát quá trình thực hiện dân chủ, giám sát mọi vấn đề, mọi công việc của đất nước, của các địa phương và dân thụ hưởng là cái đích cuối cùng, mục tiêu cuối cùng của một chế độ vì dân, dân thụ hưởng những thành tựu về các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội do dân là chủ, làm chủ và tạo nên những thành tựu đó. Sáu yếu tố trong phương châm nêu trên là các yếu tố cơ bản, quan hệ thống nhất hữu cơ, biện chứng với nhau trong thực hiện dân chủ[14].

- Xác định rõ hơn vai trò “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội làm nòng cốt để nhân dân làm chủ”[15]. Mô hình chính trị và cơ chế vận hành của hệ thống chính trị là Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ. Vai trò lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước, nòng cốt của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội đều hướng đến thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.

- Khẳng định “vai trò chủ thể, vị trí trung tâm của nhân dân trong chiến lược phát triển đất nước, trong toàn bộ quá trình xây dựng và bảo vệ Tổ quốc” và “đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước là nền tảng chính trị, pháp lý để nhân dân thực hiện quyền làm chủ”. Có thể nhận thấy, sự thay đổi và phát triển nhanh về kinh tế, xã hội, nhất là trong điều kiện hình thành xã hội thông tin, dẫn đến những thách thức đối với việc bảo đảm tốt hơn các quyền công dân, đặc biệt là các quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân. Việc mở rộng sự tham gia của người dân vào công việc quản lý nhà nước, nhất là trong xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật ở nước ta tiếp tục được đề cao trong những năm vừa qua. Theo Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, trong mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước phải thực sự xuất phát từ cuộc sống, nguyện vọng, quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân, lấy hạnh phúc, ấm no của nhân dân làm mục tiêu phấn đấu; phải phát huy mạnh mẽ vai trò sáng tạo, sự ủng hộ và tham gia tích cực của nhân dân.

Với những quan điểm nêu trên, để tiếp tục phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoàn thiện pháp luật về dân chủ nói chung, dân chủ trực tiếp nói riêng cần bám sát nhiệm vụ trọng tâm (đã được xác định trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng): “Hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách, nhằm phát huy mạnh mẽ dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ của nhân dân; đồng thời, tăng cường pháp chế, bảo đảm kỷ cương xã hội, trước hết là việc thực thi tinh thần “thượng tôn pháp luật”, gương mẫu tuân theo pháp luật, kỷ cương và thực hành dân chủ xã hội chủ nghĩa của cấp ủy, tổ chức Đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội các cấp; của cán bộ, đảng viên; tăng cường đại đoàn kết toàn dân tộc”[16]. Từ đó, cần thực hiện một số giải pháp cụ thể như sau:

Một là, hoàn thiện cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện phải gắn liền với phát huy dân chủ trong Đảng và bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Đảng ta là Đảng cầm quyền và nguyên tắc “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội làm nòng cốt để nhân dân làm chủ”[17] là nguyên tắc cốt lõi trong đời sống chính trị - xã hội ở nước ta. Để có thể phát huy dân chủ cũng như hoàn thiện cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện trong bối cảnh hiện nay, cần có sự đổi mới trong phương thức lãnh đạo của Đảng, trong tổ chức và hoạt động của Đảng, trong mối quan hệ giữa Đảng với Nhà nước, giữa Đảng với nhân dân và xã hội. Đồng thời, cần có cơ chế cụ thể, cởi mở để nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với Đảng như cơ chế phản biện xã hội, cùng với việc phát huy vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội, của các thiết chế dân sự, các cộng đồng tự quản trong xây dựng và phát triển xã hội[18].

Hai là, tiếp tục đề cao vai trò chủ thể, vị trí trung tâm của nhân dân trong chiến lược phát triển đất nước, trong toàn bộ quá trình xây dựng, bảo vệ Tổ quốc. Cần vận động nhân dân tham gia xây dựng hệ thống chính trị, các thiết chế bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Theo đó, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách, các điều kiện và cách thức vận hành để thực thi dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tốt nhất quyền làm chủ của nhân dân dưới mọi hình thức, phát huy vai trò tích cực của nhân dân trong việc tự quyết định, tự quản lý trong cộng đồng. Đa dạng hóa các hình thức tham gia của nhân dân trong quản lý nhà nước bao gồm cả các hình thức tham gia trực tuyến phù hợp với tiến trình xây dựng Chính phủ điện tử, Chính phủ số trước tác động của Cách mạng công nghiệp lần thứ tư. Tiếp tục cụ thể hóa, hoàn thiện hóa thể chế thực hành dân chủ theo tinh thần Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Hiến pháp năm 2013, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Ba là, thể chế hóa và thực hiện tốt, có hiệu quả phương châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”[19]. Ví dụ, muốn để “dân kiểm tra, giám sát”, Nhà nước phải có cơ chế bảo đảm cho nhân dân thực hiện việc kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; “dân thụ hưởng” khi dân có đầy đủ những quyền lợi, trách nhiệm và nghĩa vụ trong quá trình thực hiện dân chủ[20]. Trong đó, cần bổ sung quy định chi tiết về sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp xã, trong đó có kế hoạch đầu tư, thu và chi ngân sách xã để phát huy sức mạnh trong nhân dân, đóng góp vào phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

Bốn là, trong quá trình hoàn thiện cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp phải bảo đảm thực hiện ngày càng tốt hơn quyền làm chủ của nhân dân trong việc quản lý nhà nước và xã hội. Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua tất cả các cơ quan nhà nước chứ không chỉ thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Ngoài hình thức sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước thì nhân dân còn có thể trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước thông qua bầu cử, trưng cầu ý dân, bãi miễn đại biểu dân cử... Tất cả các cơ quan nhà nước đều đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và đều phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và vì lợi ích của nhân dân.

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế, việc lấy ý kiến một cách thực chất của các đối tượng bị tác động, người dân và doanh nghiệp phải là yêu cầu bắt buộc trong quá trình hình thành nên đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước[21]. Hệ thống pháp luật cần định hình đầy đủ hơn, rõ nét hơn cơ chế và cách thức để người dân tham gia quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản pháp luật tạo cơ sở, bảo đảm để người dân tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước. Ví dụ, trách nhiệm giải trình phải được kết hợp giữa hai yếu tố, đó là sự giải trình và sự chịu trách nhiệm. Việc chịu trách nhiệm sẽ không có đầy đủ ý nghĩa của nó nếu như việc chịu trách nhiệm đó không dựa trên căn cứ nào - chịu trách nhiệm phải dựa trên sự giải trình, thông qua giải trình mà xác định rõ được trách nhiệm của chủ thể. Ngược lại, chỉ giải trình mà không chịu trách nhiệm gì hoặc không kèm theo chế tài - thì sự giải trình đó không hơn nhiều là sự biện hộ, không có căn cứ ràng buộc trách nhiệm đối với các chủ thể thực hiện[22].

Có thể thấy, trong tiến trình đổi mới, Đảng ta đã nhận thức ngày càng rõ vai trò của dân chủ và đã tập trung xây dựng thiết chế, hoàn thiện thể chế, đổi mới cơ chế và chính sách để bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền làm chủ của nhân dân. Quá trình dân chủ hóa các lĩnh vực của đời sống xã hội đã tạo ra động lực to lớn cho sự nghiệp đổi mới. Tuy vậy, nó vẫn chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn; nhận thức về vấn đề dân chủ và phát huy dân chủ (trong đó có dân chủ trực tiếp) trong điều kiện một Đảng duy nhất cầm quyền vẫn còn nhiều vấn đề chưa được giải đáp một cách thấu đáo...[23]. Hệ thống pháp luật hiện hành chưa đầy đủ, chắc chắn để bảo đảm thực hiện hiệu quả hoạt động dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện... Trong bối cảnh triển khai Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng cũng như xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta cần tiếp tục thực hiện các giải pháp toàn diện, mạnh mẽ để thúc đẩy, đổi mới hơn nữa hoạt động thực hiện dân chủ trực tiếp nói riêng và quá trình dân chủ hóa nói chung ở nước ta.

TS. Trương Hồng Quang
ThS. Hòa Thị Thủy
Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp