Với lịch sử phát triển của Luật Lao động Hoa Kỳ cho thấy, những quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp lao động bao gồm cả cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Nhà nước và tư nhân, trong đó khuyến khích cơ chế giải quyết tư nhân, đồng thời cũng đảm bảo hài hòa giữa tính bắt buộc và tính tự nguyện trong giải quyết tranh chấp lao động.
1. Cơ chế giải quyết tranh chấp lao động ở Hoa Kỳ
1.1. Những đặc trưng cơ chế giải quyết tranh chấp lao động tại Hoa Kỳ
Thứ nhất, cơ chế giải quyết tranh chấp tư nhân được ưu tiên hơn cơ chế giải quyết tranh chấp nhà nước
Phần lớn các nước trên thế giới hiện nay có xu hướng vừa duy trì các cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Nhà nước, vừa thừa nhận và khuyến khích các cơ chế giải quyết tranh chấp lao động do các bên tranh chấp tự thiết lập[1]. Ở Hoa Kỳ, cơ chế giải quyết tranh chấp tư nhân đóng vai trò quan trọng hơn so với cơ chế giải quyết tranh chấp của Nhà nước. Cơ chế giải quyết tranh chấp do các bên tự thiết lập được khuyến khích vì những lý do sau:
- So với cơ chế giải quyết tranh chấp do Nhà nước thiết lập, các cơ chế do các bên thỏa thuận tỏ ra phù hợp với hoàn cảnh thực tế và yêu cầu của các bên tranh chấp;
- Cơ chế giải quyết tranh chấp do các bên thỏa thuận có ưu điểm đó là được tự do lựa chọn người giải quyết tranh chấp có kiến thức, kinh nghiệm trên cơ sở sự tin tưởng của cả hai bên;
- Các cơ chế giải quyết tranh chấp do các bên thỏa thuận góp phần ngăn ngừa và hạn chế các “hành động công nghiệp” (được hiểu là các hành động của 01 trong 02 bên nhằm gây sức ép với bên còn lại như đình công, bế xưởng của bên người lao động hay việc cho thôi việc hàng loạt, cấm tăng ca của bên người sử dụng lao động). Với ý nghĩa đó, cơ chế giải quyết tranh chấp này vừa tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp, vừa giúp giảm bớt gánh nặng của Nhà nước trong việc hỗ trợ, can thiệp giải quyết các “hành động công nghiệp”.
Nhiều nước trên thế giới đã có những biện pháp khác nhau để khuyến khích cơ chế giải quyết tranh chấp lao động có tính tư nhân. Những biện pháp là ghi nhận cơ chế trong pháp luật lao động; quy định bắt buộc các bên phải thỏa thuận về cơ chế giải quyết tranh chấp trong thỏa ước lao động tập thể (có nước yêu cầu thỏa ước tập thể phải quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp nói chung, nhưng có nước chỉ đòi hỏi thỏa ước lao động tập thể có quy định về giải quyết các tranh chấp liên quan đến việc giải thích và áp dụng thỏa ước hoặc các tranh chấp về lợi ích[2]); sự hỗ trợ của các cơ quan quản lý lao động. Tại Hoa Kỳ, do coi trọng cơ chế giải quyết tranh chấp tư nhân, cơ quan trung gian và hòa giải liên bang (Federal Mediation and Conciliation Service) đã thực hiện nhiều chương trình hỗ trợ về mặt kỹ thuật cho các cơ chế giải quyết tranh chấp lao động mang tính tư nhân.
Trong cơ chế giải quyết tranh chấp lao động, yếu tố bắt buộc và tự nguyện phụ thuộc vào quan điểm của Nhà nước. Nhà nước càng tôn trọng quyền tự định đoạt của các bên và khuyến khích việc giải quyết tranh chấp thông qua thỏa thuận, yếu tố tự nguyện càng được đề cao. Trái lại, nếu Nhà nước càng nhấn mạnh mục tiêu ngăn ngừa các hành động công nghiệp thì yếu tố bắt buộc càng biểu hiện rõ nét[3]. Điều cần chú ý là, cơ chế giải quyết tranh chấp của Nhà nước không nhất thiết phải là cơ chế giải quyết tranh chấp bắt buộc. Ở Hoa Kỳ, thủ tục hòa giải và trọng tài do các cơ quan giải quyết tranh chấp của Nhà nước tiến hành có tính tự nguyện rất cao[4]. Trong khi đó, thủ tục giải quyết tranh chấp bằng cơ quan giải quyết tranh chấp do các bên thiết lập cũng có thể hàm chứa yếu tố bắt buộc. Bởi như đã nêu trên, pháp luật nhiều nước đòi hỏi các bên phải thỏa thuận về phương thức giải quyết tranh chấp lao động khi ký kết thỏa ước lao động tập thể hoặc phải thiết lập cơ quan giải quyết tranh chấp trong doanh nghiệp.
Đối với hòa giải bắt buộc, là trường hợp các bên tranh chấp không có quyền lựa chọn việc sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp và không được thỏa thuận về cách thức tiến hành hòa giải. Còn trường hợp các bên tranh chấp có quyền định đoạt việc sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp hoặc có thể thỏa thuận về cách thức tiến hành hòa giải, đó là hòa giải tự nguyện.
Nghiên cứu những đặc trưng của cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Hoa Kỳ cho thấy:
Thứ nhất, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động ở Hoa Kỳ dựa trên sự phân biệt hai loại tranh chấp: Tranh chấp về quyền và tranh chấp về lợi ích. Phương thức chủ yếu để giải quyết tranh chấp về lợi ích là thương lượng tập thể. Nếu không giải quyết được tranh chấp qua thương lượng, thông thường các phương thức có tính hỗ trợ như trung gian hay hòa giải sẽ được sử dụng. Trong khi đó, tranh chấp lao động về quyền chủ yếu được giải quyết thông qua thủ tục giải quyết khiếu nại (grievances) hoặc trọng tài và đôi khi được đưa đến Tòa án để giải quyết[5].
Thứ hai, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động ở Hoa Kỳ có tính tự nguyện cao. Ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt khi tranh chấp lao động xảy ra trong khu vực nhà nước, các bên tranh chấp có toàn quyền trong việc lựa chọn cơ quan giải quyết tranh chấp, phương thức giải quyết tranh chấp, cũng như trình tự, thủ tục tiến hành giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên, cơ chế giải quyết tranh chấp ở Hoa Kỳ cũng hàm chứa một số yếu tố có tính bắt buộc.
Theo Luật Quan hệ lao động quốc gia năm 1935 (NLRA), thương lượng tập thể là trách nhiệm của người sử dụng lao động và đại diện của tập thể lao động. NLRA cũng có những quy định về các nội dung bắt buộc của thương lượng tập thể (mục 158 (d)). Tuy vậy, tính tự nguyện vẫn là yếu tố nổi trội, bởi lẽ các bên tranh chấp hoàn toàn tự do trong việc quyết định trình tự và cách thức tiến hành thương lượng tập thể, và điều quan trọng là Nhà nước hiếm khi can thiệp vào nội dung của thương lượng tập thể. Khi thương lượng tập thể bất thành, ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt, người lao động và người sử dụng lao động được toàn quyền lựa chọn phương thức để giải quyết dứt điểm tranh chấp lao động. Hơn nữa, pháp luật Hoa Kỳ cũng không đòi hỏi các bên phải tìm ra được giải pháp cuối cùng cho những vấn đề thương lượng.
Thứ ba, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Hoa Kỳ dựa trên việc sử dụng đa dạng nhiều phương thức giải quyết tranh chấp. Tranh chấp lao động tập thể về quyền có thể được giải quyết thông qua thủ tục khiếu nại, trọng tài hay Tòa án. Trong khi đó, tranh chấp lao động tập thể về lợi ích thường được giải quyết bằng thương lượng, trung gian hay hòa giải. Đối với tranh chấp lao động tập thể xảy ra trong khu vực nhà nước, trọng tài bắt buộc hoặc điều tra sự việc cũng có thể được áp dụng. Trong những thập niên gần đây, phương thức trọng tài tự nguyện với phán quyết có tính khuyến nghị hay bắt buộc cũng bắt đầu được sử dụng rộng rãi để giải quyết các tranh chấp lao động tập thể về lợi ích trong khu vực tư nhân. Tính đa dạng còn thể hiện ở chỗ, pháp luật không đặt ra một trình tự giải quyết tranh chấp lao động tập thể chung, thống nhất mà để cho các bên tranh chấp tự thỏa thuận và quyết định vấn đề này (thường là trong thỏa ước lao động tập thể). Chính vì vậy, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động tập thể của các doanh nghiệp, các ngành kinh tế - kỹ thuật khác nhau cũng rất khác nhau.
Thứ tư, tuy có vai trò nhất định trong cơ chế tranh chấp lao động tập thể, song mức độ can thiệp của Nhà nước vào quá trình giải quyết tranh chấp lao động là không nhiều. Về cơ bản, Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào quá trình giải quyết tranh chấp lao động, mà chỉ thiết lập hành lang pháp lý cho quá trình đó (chẳng hạn như thông qua các quy định về trách nhiệm thương lượng tập thể, đại diện của các bên trong thương lượng, nội dung thương lượng…). Theo NLRA, Ủy ban quan hệ lao động quốc gia có nhiệm vụ ngăn ngừa các thông lệ lao động không công bằng trong thương lượng tập thể. Trong khi thực hiện nhiệm vụ của mình, cơ quan này cũng hầu như không can thiệp vào nội dung của quá trình thương lượng tập thể. Ngay cả Tòa án cũng rất hiếm khi giải quyết các tranh chấp lao động tập thể về quyền. Trên thực tế, Cơ quan trung gian và hòa giải Liên bang (FMCS) cũng tham gia giải quyết khá nhiều tranh chấp lao động tập thể, song trong những trường hợp như vậy, cơ quan này thường đóng vai trò như là một cơ quan giải quyết tranh chấp tư nhân do các bên lựa chọn, chứ không phải là một cơ quan nhà nước.
Thứ năm, cơ chế giải quyết tranh chấp lao động ở Hoa Kỳ dựa trên các quy định khá đơn giản và linh hoạt về đại diện của người lao động và người sử dụng lao động. Khác với nhiều nước trên thế giới, pháp luật Hoa Kỳ không đòi hỏi đại diện của tập thể lao động phải là một tổ chức công đoàn có đăng ký. Điều quan trọng là đại diện đó phải là người được tập thể lao động bầu chọn (mục 157 và 159 NLRA). Pháp luật Mỹ cũng không đòi hỏi các tổ chức của người sử dụng lao động phải tiến hành một thủ tục riêng biệt nào đó (chẳng hạn như đăng ký) để được thừa nhận là đại diện của người sử dụng lao động.
2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, việc xây dựng quan hệ lao động lành mạnh đảm bảo quyền lợi của người sử dụng lao động và người lao động đòi hỏi việc giải quyết các tranh chấp lao động cần phải được hội nhập với quốc tế và học hỏi những quốc gia có lịch sử phát triển quan hệ lao động lâu đời. Phân tích cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Hoa Kỳ, liên hệ với tình hình Việt Nam hiện nay, có thể đưa ra một số khuyến nghị:
Thứ nhất, cần có một cơ quan hòa giải cấp quốc gia
Trước yêu cầu thực tế của Việt Nam, cần xây dựng một cơ quan hòa giải quốc gia (CQHGQG) là cơ quan thống nhất toàn quốc trong việc xử lý và quản lý hòa giải các tranh chấp lao động. CQHGQG không phải là cơ quan xây dựng hay thực thi pháp luật, vì vậy, hòa giải viên ở cơ quan này không có vai trò thực thi luật lao động, thanh tra các vấn đề lao động hay hướng dẫn thực hiện luật lao động như các cán bộ Sở Lao động, Thương binh và Xã hội. Thay vào đó, họ được coi là các cán bộ trung gian, làm việc với công đoàn và doanh nghiệp khi được các bên yêu cầu. Những hòa giải viên chuyên trách của CQHGQG trước hết là các chuyên gia có kinh nghiệm thực tế về quan hệ lao động là tiêu chí quan trọng nhất.
CQHGQG đóng vai trò như là một cơ quan giải quyết tranh chấp tư nhân do các bên lựa chọn. Là cơ quan độc lập cung cấp dịch vụ hòa giải và giải quyết các xung đột khác, cơ quan này có thể chịu sự quản lý của các cơ quan hành chính nhưng hoạt động độc lập và được thiết kế nhằm giúp đỡ các bên trong quá trình hòa giải. Các dịch vụ của CQHGQG có thể được sử dụng bởi bất kỳ bên nào liên quan đến tranh chấp lao động. CQHGQG cũng cung cấp các hòa giải viên trong trường hợp tranh chấp khẩn cấp mang tính quốc gia theo quy định pháp luật hoặc nếu các bên có mong muốn.
Thứ hai, làm rõ 2 cơ chế giải quyết tranh chấp lao động (cơ chế nhà nước và cơ chế tư nhân), trong đó cần có biện pháp hữu hiệu khuyến khích cơ chế tư nhân
Theo quy định của Bộ luật Lao động năm 2012, có thể hiểu cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Nhà nước được thể hiện bởi cơ chế giải quyết tranh chấp lao động của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân; cơ chế giải quyết tranh chấp lao động tư nhân có thể được hiểu là cơ chế giải quyết tranh chấp lao động thông qua hòa giải viên lao động hoặc trọng tài lao động. Tuy nhiên, việc xác định hoặc thiết lập những ranh giới hay mục tiêu của từng cơ chế giải quyết tranh chấp chưa được thể hiện rõ ràng. Vì vậy, cần có các quy định ghi nhận các cơ chế như vậy trong pháp luật lao động; quy định bắt buộc các bên phải thỏa thuận về cơ chế giải quyết tranh chấp trong thỏa ước lao động tập thể.
Bên cạnh việc xây dựng CQHGQG, việc thành lập các trung tâm hòa giải tranh chấp lao động mang tính tư nhân cần phải được tính đến những đặc điểm sau:
- Là cơ quan dịch vụ mang tính nghề nghiệp được thành lập hợp pháp theo các quy định của pháp luật và có tư cách pháp nhân. Cơ quan này chịu sự quản lý về nghề nghiệp của CQHGQG.
- Hòa giải viên tư nhân (người làm việc tại trung tâm hòa giải tư nhân) là người có trình độ, tiêu chuẩn hòa giải viên, được cấp giấy chứng nhận hòa giải viên do CQHGQG cấp. Giấy chứng nhận này như một chứng chỉ nghề nghiệp chỉ được cấp cho người đạt đủ những tiêu chuẩn mà Nhà nước quy định.
- Tại đây, có một hệ thống cơ sở dữ liệu quản lý về thỏa ước lao động tập thể mà trung tâm hòa giải có thể sử dụng và các hòa giải viên có thể tiếp cận. Những hòa giải viên thuộc cơ quan hòa giải tư nhân nằm trong khu vực địa giới hành chính nào có quyền tiếp cận với cơ sở dữ liệu về thỏa ước tập thể tại nơi đó để có thể chủ động liên lạc hay giới thiệu về dịch vụ hòa giải của mình.
- Trung tâm hòa giải và hòa giải viên tư nhân có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ hòa giải tranh chấp lao động theo quy định của pháp luật, dựa theo những trình tự tối thiểu, có thể lập những trình tự hòa giải mang đặc trưng riêng và có hiệu quả trong hoạt động hòa giải.
- Chi phí cho hoạt động của cơ quan hòa giải theo cơ chế tự quản, có thể xây dựng theo mô hình doanh nghiệp. Chi phí cho việc hòa giải có thể do người sử dụng lao động, người lao động là người yêu cầu hòa giải hoặc do 02 bên cùng nhau chi trả theo thỏa thuận của mỗi bên.
Thứ ba, xây dựng mô hình hòa giải đảm bảo cả hòa giải chủ động và hòa giải bị động phụ thuộc vào yếu tố bắt buộc hay tự nguyện trong cơ chế giải quyết tranh chấp
Hệ thống hòa giải của Việt Nam hiện hành chỉ thực hiện hòa giải khi có yêu cầu. Đây là cơ chế hòa giải bị động. Mặc dù tại Điều 72 của Bộ luật Lao động năm 2012 có quy định về vai trò của cơ quan nhà nước trong việc hỗ trợ thương lượng tập thể, và điều này có thể coi hoạt động hòa giải được thực hiện bởi hòa giải viên một cách chủ động khi phát hiện quan hệ lao động có thể dẫn đến tranh chấp, tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể. Nghị định số 46/2013/NĐ-CP ngày 10/05/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về tranh chấp lao động cũng không cụ thể hóa được tinh thần này. Vì vậy, về cơ bản, cần có các quy định cụ thể, đầy đủ thể hiện tinh thần đảm bảo về một cơ chế hòa giải có cả “bị động” và “chủ động”. Để có được cơ chế hòa giải chủ động, theo chúng tôi, cần giải quyết một số vấn đề sau:
(i) Cơ quan hòa giải có nhiệm vụ hòa giải các nội dung trong thỏa ước lao động tập thể và giải quyết các vụ việc gây mâu thuẫn. Nhiệm vụ này thể hiện tính “bị động” trong việc thực hiện hòa giải. Ở Việt Nam hiện nay, người lao động, tập thể người lao động và người sử dụng lao động khi gặp bế tắc trong quá trình thương lượng để đạt đến một thỏa thuận, thỏa ước lao động tập thể hoặc trước khi có cuộc đình công, hòa giải viên thường không được mời đến bởi bất kỳ bên nào trong tranh chấp. Ngay cả trong trường hợp các bên có sự vi phạm hoặc hiểu sai các nội dung trong hợp đồng lao động, thỏa ước lao động tập thể, người sử dụng lao động và người lao động thường chọn các giải pháp đơn phương, và trong trường hợp nghiêm trọng hơn, bên người lao động thường tổ chức đình công một cách tự phát mà không có sự lãnh đạo của công đoàn, còn bên người sử dụng lao động thường dùng các “hành động công nghiệp” như bế xưởng hay đình chỉ công việc hoặc cắt giảm nhân công ... điều này dẫn đến quan hệ lao động càng trở nên xấu đi. Vì vậy, việc cơ quan hòa giải được mời đến ngay cả trước khi có tranh chấp hay khi tranh chấp có khả năng xảy ra sẽ giúp giải quyết tranh chấp lao động chủ động hơn.
(ii) Tạo ra nhiệm vụ “hòa giải phòng ngừa”[6] là một trong các biện pháp thể hiện sự “chủ động” của hòa giải. Theo đó, Cơ quan hòa giải khuyến khích công đoàn và doanh nghiệp tham gia các khóa đào tạo miễn phí hoặc có phí được tiêu chuẩn hóa và tăng cường năng lực của các bên trong thương lượng, đối thoại và giải quyết các vấn đề tại nơi làm việc. Các khóa đào tạo có thể được thiết kế theo nhiều chủ đề nhằm xử lý các vấn đề khác nhau có thể xảy ra tại nơi làm việc và những vấn đề khác liên quan trực tiếp đến quan hệ giữa các bên trong quá trình lao động.
(iii) Bên cạnh “hòa giải phòng ngừa”, một nhiệm vụ thể hiện tính “chủ động” của mô hình hòa giải là trao cho cơ quan hòa giải hay hòa giải viên nhiệm vụ truyền thông và đào tạo cho cộng đồng. Một cơ quan hòa giải được thiết lập ra nhưng chỉ ở một nơi và chỉ thực hiện hòa giải khi có yêu cầu của một bên là một cơ quan thiếu tính chủ động. Cơ quan hòa giải phải giao nhiệm vụ cho các hòa giải viên đến thăm các đối tác để phổ biến các thông tin về các dịch vụ hòa giải, xây dựng quan hệ với các đối tác là doanh nghiệp (nơi mà họ có thể đã thực hiện các nhiệm vụ hòa giải trong quá khứ và có thể sẽ thực hiện trong tương lai) các cơ quan quản lý nhà nước, công đoàn cơ sở, công đoàn cấp trên. Việc thực hiện nhiệm vụ này, giúp cho hòa giải viên (và cơ quan hòa giải) nắm được thông tin có thể có đang diễn ra tại doanh nghiệp, thông tin từ công đoàn, thông tin chính sách từ cơ quan quản lý, bên cạnh đó cũng tạo ra sự tin cậy cho họ mỗi khi có nhu cầu về tư vấn hay giải quyết tranh chấp lao động.
ThS. Đào Xuân Hội
Khoa Luật, Đại học Lao động - Xã hội
[1]International Labour Office, Conciliation and Arbitration Procedures in Labour Disputes: A Comparative Study, 1980, tr.16.
[2]Xem thêm: TS. Trần Hoàng Hải (chủ biên), Pháp luật về giải quyết tranh chấp lao động tập thể - Kinh nghiệm của một số nước đối với Việt Nam (Sách chuyên khảo), Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, 2011, tr. 92 - 93.
[3]Malaysia và Singapore là những ví dụ điển hình.
[4]T. Hanami & R. Blanpain (1989), Industrial Conflict Resolution in Market Economies: A Study of Australia, the Federal Republic of Germany, Italy, Japan and the USA, tr. 267, 273.
[5]T. Hanami & R. Blanpain (1989), Industrial Conflict Resolution in Market Economies: A Study of Australia, the Federal Republic of Germany, Italy, Japan and the USA, tr. 256-273.
[6] Jan Jung-Min Sunoo, Phân tích các nhân tố chính là nên một hệ thống giải quyết tranh chấp lao động thành công: câu chuyện của Cơ quan Hòa giải Liên bang Hoa Kỳ, Dự án Siir/USAID, Hà Nội, 2013.
