Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Điều này có nghĩa tất cả cá nhân và tổ chức trong xã hội đều phải tuân thủ pháp luật mà cao nhất là Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước, giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp. Bài viết đã nêu lên thực trạng pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam và đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay.
Trên thế giới, giám sát việc tuân theo Hiến pháp (viết tắt là giám sát Hiến pháp) được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách làm chức năng giám sát hoặc công việc này được giao cho hệ thống các cơ quan tư pháp. Ở Việt Nam theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Việc giám sát Hiến pháp cũng khác với các nước trên thế giới và được giao cho nhiều cơ quan nhà nước, việc giám sát cao nhất là Quốc hội.
1. Pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam
Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, sau đó là Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hành Hiến pháp và pháp luật gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân. Các chủ thể này tiến hành giám sát rất nhiều vấn đề liên quan đến ban hành, thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân… Tuy nhiên, xét ở tầm giám sát Hiến pháp, thì thẩm quyền này rõ ràng chỉ thuộc về Quốc hội. Quốc hội được quyền giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đối với các chủ thể khác, căn cứ vào các quy định về thẩm quyền Luật trao cho, thì rõ ràng, các chủ thể này chỉ tiến hành giám sát thực thi văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành một cách đơn thuần.
Về mặt lý thuyết, để đảm bảo hiệu lực cho hoạt động giám sát, chủ thể thực thi quyền giám sát nhất thiết phải có quyền tài phán nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát. Đối với giám sát Hiến pháp, đó có thể là khả năng tuyên bố vô hiệu một đạo luật, văn bản, hành vi vi hiến. Điều dễ nhận thấy, nội dung giám sát của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng không có bất cứ một quy định nào về trình tự thủ tục cũng như cơ chế đảm bảo cho việc thực thi hoạt động giám sát này.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng được quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 được thay thế bằng Luật năm 2014 cũng trao quyền giải thích pháp luật cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam bao gồm những đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, do tập thể Quốc hội bầu ra, thực hiện nhiệm vụ mang tính chất hành chính sự vụ, chuẩn bị những thủ tục hành chính giữa các nhiệm kỳ, cuộc họp của Quốc hội. Nhưng theo quy định tại Điều 47 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khá lớn. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quyền “quyết định triệu tập kỳ họp Quốc hội; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị nội dung kỳ họp; xem xét, cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự án luật, dự thảo nghị quyết, các báo cáo và các dự án khác trình Quốc hội; xem xét báo cáo tổng hợp kết quả thảo luận của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội tại Đoàn đại biểu Quốc hội; dự kiến các vấn đề đưa ra thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội; tổ chức và bảo đảm việc thực hiện chương trình kỳ họp Quốc hội, đề nghị Quốc hội điều chỉnh chương trình khi cần thiết; tổ chức để Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật, dự thảo nghị quyết và những nội dung khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội; phối hợp với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trình Quốc hội báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước; đề xuất các vấn đề trình Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết về việc giải quyết kiến nghị của cử tri; Quyết định các vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội”.
Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng quy định “Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức thực hiện chương trình giám sát của Quốc hội, điều chỉnh chương trình giám sát của Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập”[1]. Người ta sẽ đặt câu hỏi, liệu Ủy ban Thường vụ Quốc hội có phải cấp trên của Quốc hội? Bởi lẽ các quyền hạn này vốn thuộc thẩm quyền của Quốc hội - tập thể khoảng 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho các cử tri trên cả nước.
Một điểm đáng chú ý trong hệ thống các đối tượng chịu sự giám sát của các chủ thể ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, cũng như Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 chính là việc Quốc hội dường như đứng ngoài hệ thống này. Điều này cũng có hợp lý, bởi theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam[2]. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, trong một môi trường Nhà nước pháp quyền thì tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát, kể cả đó là cơ quan dân cử, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Quốc hội Việt Nam do nhân Việt Nam trực tiếp dùng lá phiếu bầu ra, đây là hình thức ủy quyền, trao quyền của nhân dân cho Quốc hội, nhưng không có nghĩa trao quyền mà không có sự giám sát. Quyền lực khi tập trung trong tay một cơ quan, thì luôn tiềm ẩn những nguy cơ tha hóa quyền lực, hay lạm dụng quyền lực. Do đó, với quy định hiện nay không có thiết chế nào làm nhiệm vụ chuyên trách giám sát tính hợp hiến đối với các hoạt động của Quốc hội - đây là một thiếu sót cần phải hoàn thiện trong thời gian tới.
Theo khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và khoản 6 Điều 6 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với quy định đó, có thể nói cơ chế giám sát Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp ở nước ta trước hết và chủ yếu được giao cho Quốc hội bằng phương thức giám sát tối cao. Thực tiễn thực hiện phương thức giám sát này trong mối quan hệ với bảo vệ Hiến pháp còn bộc lộ một số điều bất hợp lý sau đây:
Một là, đối tượng giám sát tối cao nhằm bảo vệ Hiến pháp quy định không cụ thể. Vì thế, có người cho rằng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa Quốc hội có toàn quyền và do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan do Quốc hội thành lập và cá nhân do Quốc hội bầu ra, phê chuẩn (hay nói cách khác là các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước) mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội. Đối tượng đó bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Bên cạnh đó, một thực tế ở Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể được trao quyền lực nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Ví dụ: Việc ban hành Thông tư liên tịch giữa một Bộ với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc đến nay vẫn đang là vấn đề gây tranh cãi. Như vậy, đối tượng giám sát tối cao vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốc gia. Vì thế hiệu lực và hiệu quả giám sát Hiến pháp không cao.
Hai là, nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng và không rõ ràng. Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành quy định: “Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước”[3]. Và vì giám sát tối cao hoạt động của nhà nước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sát hành vi của các cá nhân có thẩm quyền do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ[4]. Như vậy, nội dung giám sát tối cao cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội nước ta làm cho giám sát tối cao của Quốc hội bị phân tán, cơ chế giám sát hiến pháp dàn trải kém hiệu quả;
Ba là, chế tài của giám sát tối cao quy định không được phân định rành mạch. Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì chế tài giám sát tối cao thể hiện ý chí của Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là nghị quyết. Nghị quyết đó có các nội dung sau đây:
- Căn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với các hoạt động của đối tượng giám sát tối cao, nội dung của Nghị quyết có thể là việc bổ sung, sửa đổi một hoặc một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý mà do bản thân lập pháp gây ra hoặc yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một vụ việc nào đó để thi hành Hiến pháp;
- Căn cứ vào kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, xem xét và thảo luận đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nội dung của nghị quyết có thể tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp...
- Căn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, chế tài giám sát tối cao có thể là một nghị quyết với nội dung thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm và năng lực của người bị chất vấn;
- Căn cứ vào kết quả giám sát, mà chế tài của giám sát tối cao có thể là một nghị quyết mà nội dung thể hiện kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối với một hay một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao có hành vi vi phạm Hiến pháp.
Với việc quy định các chế tài nói trên làm cho hoạt động bảo hiến không được phân định rành mạch, còn có sự lẫn lộn giữa lập pháp và tư pháp, làm cho Quốc hội rất khó thực hiện trong thực tế, dẫn đến việc sử dụng các chế tài giám sát rất khó khăn. Cho đến nay, Quốc hội chưa ra được một nghị quyết nào tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp của cá nhân hay cơ quan thuộc đối tượng giám sát của mình.
Bốn là, các cơ quan của Quốc hội bao gồm Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban đều có chức năng giám sát đối với các cơ quan hành pháp và tư pháp nhằm bảo vệ Hiến pháp. Nhưng các hoạt động giám sát này đều mang tính chất kiến nghị. Chỉ trừ trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì mới có quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Thực tiễn hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội chỉ ra rằng các kiến nghị của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chủ yếu là các kiến nghị về tổ chức thực hiện, không liên quan trực tiếp đến Hiến pháp. Vì thế, bảo vệ Hiến pháp bằng thiết chế các cơ quan của Quốc hội cũng không có hiệu lực và hiệu quả trực tiếp.
2. Kiến nghị một số hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
Một là, xác định cụ thể đối tượng chịu giám sát Hiến pháp là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp ở Trung ương và những người đứng đầu các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Trong một số trường hợp, có thể bao gồm tổ chức chính trị - xã hội được trao quyền quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Như vậy sẽ tránh được dàn trải trong hoạt động giám sát thực thi Hiến pháp của Quốc hội.
Hai là, quy định rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp: Các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư…), các bản án, quyết định của cơ quan tư pháp, các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năng quản lý nhà nước: Điều lệ, nội quy; điều ước quốc tế trái với nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Dĩ nhiên, điều này đi kèm với cơ chế giải thích chính thức trong trường hợp những điều khoản của Hiến pháp có thể còn có những cách hiểu khác nhau.
Ba là, quy trình ban hành nghị quyết áp dụng chế tài xử lý hành vi, văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của Quốc hội cần được quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Đặc biệt, cần xác định rõ ràng thẩm quyền ra phán quyết, áp dụng chế tài đối với hành vi vi hiến thuộc về Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thể hiện tập trung nhất đại diện ý chí của nhân dân. Hiến pháp năm 2013 cũng chỉ trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, chứ không phải Ủy ban thường vụ Quốc hội, từ đó khắc phục một thực tế là nhiều khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội “tưởng mình là Quốc hội”.
Bốn là, thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội.
Ủy ban giám sát Hiến pháp sẽ giúp Quốc hội thực hiện việc giám sát đối với các văn bản luật do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành. Ủy ban này có trách nhiệm trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét, quyết định.
Ưu điểm của phương án này là không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước hiện hành, thành lập thêm Ủy ban giám sát Hiến pháp của Quốc hội cũng tương tự như việc Quốc hội thành lập thêm Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Tài chính - ngân sách được tách ra từ Ủy ban pháp luật, Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Ngân sách của Quốc hội. Thành lập cơ quan này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữa vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội.
Tuy nhiên, nhược điểm của phương án này là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của chúng. Trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết trái với Hiến pháp của Quốc hội, không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát này không phải bao giờ cũng khách quan.
Có thể nói đây chỉ là phương án có tính chất trước mắt, nhưng là phương án có lẽ dễ được nhiều người chấp nhận, vì nó không có sự thay đổi gì nhiều so với hiện tại, Do đó, để khắc phục nhược điểm này, về lâu dài, Nhà nước cần đẩy mạnh việc nghiên cứu thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập, để thực hiện giám sát Hiến pháp, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các nhánh quyền lực nhà nước[5].
Nguyễn Thanh Tùng
Viện Nhà nước và Pháp luật
Tài liệu tham khảo:
[1]. Xem Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[2]. Xem Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
[3]. Xem Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[4]. Xem thêm khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 8 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
[5]. Trong trật tự nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát và cân bằng, dù đó là cơ quan đại diện dân cử - Nghị viện/Quốc hội.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp
Trên thế giới, giám sát việc tuân theo Hiến pháp (viết tắt là giám sát Hiến pháp) được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách làm chức năng giám sát hoặc công việc này được giao cho hệ thống các cơ quan tư pháp. Ở Việt Nam theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Việc giám sát Hiến pháp cũng khác với các nước trên thế giới và được giao cho nhiều cơ quan nhà nước, việc giám sát cao nhất là Quốc hội.
1. Pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam
Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, sau đó là Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hành Hiến pháp và pháp luật gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân. Các chủ thể này tiến hành giám sát rất nhiều vấn đề liên quan đến ban hành, thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân… Tuy nhiên, xét ở tầm giám sát Hiến pháp, thì thẩm quyền này rõ ràng chỉ thuộc về Quốc hội. Quốc hội được quyền giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đối với các chủ thể khác, căn cứ vào các quy định về thẩm quyền Luật trao cho, thì rõ ràng, các chủ thể này chỉ tiến hành giám sát thực thi văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành một cách đơn thuần.
Về mặt lý thuyết, để đảm bảo hiệu lực cho hoạt động giám sát, chủ thể thực thi quyền giám sát nhất thiết phải có quyền tài phán nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát. Đối với giám sát Hiến pháp, đó có thể là khả năng tuyên bố vô hiệu một đạo luật, văn bản, hành vi vi hiến. Điều dễ nhận thấy, nội dung giám sát của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng không có bất cứ một quy định nào về trình tự thủ tục cũng như cơ chế đảm bảo cho việc thực thi hoạt động giám sát này.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng được quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 được thay thế bằng Luật năm 2014 cũng trao quyền giải thích pháp luật cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam bao gồm những đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, do tập thể Quốc hội bầu ra, thực hiện nhiệm vụ mang tính chất hành chính sự vụ, chuẩn bị những thủ tục hành chính giữa các nhiệm kỳ, cuộc họp của Quốc hội. Nhưng theo quy định tại Điều 47 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khá lớn. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quyền “quyết định triệu tập kỳ họp Quốc hội; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị nội dung kỳ họp; xem xét, cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự án luật, dự thảo nghị quyết, các báo cáo và các dự án khác trình Quốc hội; xem xét báo cáo tổng hợp kết quả thảo luận của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội tại Đoàn đại biểu Quốc hội; dự kiến các vấn đề đưa ra thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội; tổ chức và bảo đảm việc thực hiện chương trình kỳ họp Quốc hội, đề nghị Quốc hội điều chỉnh chương trình khi cần thiết; tổ chức để Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật, dự thảo nghị quyết và những nội dung khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội; phối hợp với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trình Quốc hội báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước; đề xuất các vấn đề trình Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết về việc giải quyết kiến nghị của cử tri; Quyết định các vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội”.
Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng quy định “Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức thực hiện chương trình giám sát của Quốc hội, điều chỉnh chương trình giám sát của Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập”[1]. Người ta sẽ đặt câu hỏi, liệu Ủy ban Thường vụ Quốc hội có phải cấp trên của Quốc hội? Bởi lẽ các quyền hạn này vốn thuộc thẩm quyền của Quốc hội - tập thể khoảng 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho các cử tri trên cả nước.
Một điểm đáng chú ý trong hệ thống các đối tượng chịu sự giám sát của các chủ thể ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, cũng như Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 chính là việc Quốc hội dường như đứng ngoài hệ thống này. Điều này cũng có hợp lý, bởi theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam[2]. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, trong một môi trường Nhà nước pháp quyền thì tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát, kể cả đó là cơ quan dân cử, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Quốc hội Việt Nam do nhân Việt Nam trực tiếp dùng lá phiếu bầu ra, đây là hình thức ủy quyền, trao quyền của nhân dân cho Quốc hội, nhưng không có nghĩa trao quyền mà không có sự giám sát. Quyền lực khi tập trung trong tay một cơ quan, thì luôn tiềm ẩn những nguy cơ tha hóa quyền lực, hay lạm dụng quyền lực. Do đó, với quy định hiện nay không có thiết chế nào làm nhiệm vụ chuyên trách giám sát tính hợp hiến đối với các hoạt động của Quốc hội - đây là một thiếu sót cần phải hoàn thiện trong thời gian tới.
Theo khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và khoản 6 Điều 6 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với quy định đó, có thể nói cơ chế giám sát Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp ở nước ta trước hết và chủ yếu được giao cho Quốc hội bằng phương thức giám sát tối cao. Thực tiễn thực hiện phương thức giám sát này trong mối quan hệ với bảo vệ Hiến pháp còn bộc lộ một số điều bất hợp lý sau đây:
Một là, đối tượng giám sát tối cao nhằm bảo vệ Hiến pháp quy định không cụ thể. Vì thế, có người cho rằng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa Quốc hội có toàn quyền và do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan do Quốc hội thành lập và cá nhân do Quốc hội bầu ra, phê chuẩn (hay nói cách khác là các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước) mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội. Đối tượng đó bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Bên cạnh đó, một thực tế ở Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể được trao quyền lực nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Ví dụ: Việc ban hành Thông tư liên tịch giữa một Bộ với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc đến nay vẫn đang là vấn đề gây tranh cãi. Như vậy, đối tượng giám sát tối cao vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốc gia. Vì thế hiệu lực và hiệu quả giám sát Hiến pháp không cao.
Hai là, nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng và không rõ ràng. Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành quy định: “Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước”[3]. Và vì giám sát tối cao hoạt động của nhà nước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sát hành vi của các cá nhân có thẩm quyền do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ[4]. Như vậy, nội dung giám sát tối cao cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội nước ta làm cho giám sát tối cao của Quốc hội bị phân tán, cơ chế giám sát hiến pháp dàn trải kém hiệu quả;
Ba là, chế tài của giám sát tối cao quy định không được phân định rành mạch. Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì chế tài giám sát tối cao thể hiện ý chí của Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là nghị quyết. Nghị quyết đó có các nội dung sau đây:
- Căn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với các hoạt động của đối tượng giám sát tối cao, nội dung của Nghị quyết có thể là việc bổ sung, sửa đổi một hoặc một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý mà do bản thân lập pháp gây ra hoặc yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một vụ việc nào đó để thi hành Hiến pháp;
- Căn cứ vào kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, xem xét và thảo luận đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nội dung của nghị quyết có thể tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp...
- Căn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, chế tài giám sát tối cao có thể là một nghị quyết với nội dung thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm và năng lực của người bị chất vấn;
- Căn cứ vào kết quả giám sát, mà chế tài của giám sát tối cao có thể là một nghị quyết mà nội dung thể hiện kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối với một hay một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao có hành vi vi phạm Hiến pháp.
Với việc quy định các chế tài nói trên làm cho hoạt động bảo hiến không được phân định rành mạch, còn có sự lẫn lộn giữa lập pháp và tư pháp, làm cho Quốc hội rất khó thực hiện trong thực tế, dẫn đến việc sử dụng các chế tài giám sát rất khó khăn. Cho đến nay, Quốc hội chưa ra được một nghị quyết nào tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp của cá nhân hay cơ quan thuộc đối tượng giám sát của mình.
Bốn là, các cơ quan của Quốc hội bao gồm Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban đều có chức năng giám sát đối với các cơ quan hành pháp và tư pháp nhằm bảo vệ Hiến pháp. Nhưng các hoạt động giám sát này đều mang tính chất kiến nghị. Chỉ trừ trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì mới có quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Thực tiễn hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội chỉ ra rằng các kiến nghị của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chủ yếu là các kiến nghị về tổ chức thực hiện, không liên quan trực tiếp đến Hiến pháp. Vì thế, bảo vệ Hiến pháp bằng thiết chế các cơ quan của Quốc hội cũng không có hiệu lực và hiệu quả trực tiếp.
2. Kiến nghị một số hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
Một là, xác định cụ thể đối tượng chịu giám sát Hiến pháp là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp ở Trung ương và những người đứng đầu các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Trong một số trường hợp, có thể bao gồm tổ chức chính trị - xã hội được trao quyền quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Như vậy sẽ tránh được dàn trải trong hoạt động giám sát thực thi Hiến pháp của Quốc hội.
Hai là, quy định rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp: Các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư…), các bản án, quyết định của cơ quan tư pháp, các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năng quản lý nhà nước: Điều lệ, nội quy; điều ước quốc tế trái với nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Dĩ nhiên, điều này đi kèm với cơ chế giải thích chính thức trong trường hợp những điều khoản của Hiến pháp có thể còn có những cách hiểu khác nhau.
Ba là, quy trình ban hành nghị quyết áp dụng chế tài xử lý hành vi, văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của Quốc hội cần được quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Đặc biệt, cần xác định rõ ràng thẩm quyền ra phán quyết, áp dụng chế tài đối với hành vi vi hiến thuộc về Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thể hiện tập trung nhất đại diện ý chí của nhân dân. Hiến pháp năm 2013 cũng chỉ trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, chứ không phải Ủy ban thường vụ Quốc hội, từ đó khắc phục một thực tế là nhiều khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội “tưởng mình là Quốc hội”.
Bốn là, thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội.
Ủy ban giám sát Hiến pháp sẽ giúp Quốc hội thực hiện việc giám sát đối với các văn bản luật do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành. Ủy ban này có trách nhiệm trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét, quyết định.
Ưu điểm của phương án này là không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước hiện hành, thành lập thêm Ủy ban giám sát Hiến pháp của Quốc hội cũng tương tự như việc Quốc hội thành lập thêm Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Tài chính - ngân sách được tách ra từ Ủy ban pháp luật, Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Ngân sách của Quốc hội. Thành lập cơ quan này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữa vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội.
Tuy nhiên, nhược điểm của phương án này là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của chúng. Trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết trái với Hiến pháp của Quốc hội, không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát này không phải bao giờ cũng khách quan.
Có thể nói đây chỉ là phương án có tính chất trước mắt, nhưng là phương án có lẽ dễ được nhiều người chấp nhận, vì nó không có sự thay đổi gì nhiều so với hiện tại, Do đó, để khắc phục nhược điểm này, về lâu dài, Nhà nước cần đẩy mạnh việc nghiên cứu thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập, để thực hiện giám sát Hiến pháp, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các nhánh quyền lực nhà nước[5].
Nguyễn Thanh Tùng
Viện Nhà nước và Pháp luật
Tài liệu tham khảo:
[1]. Xem Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[2]. Xem Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
[3]. Xem Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[4]. Xem thêm khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 8 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
[5]. Trong trật tự nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát và cân bằng, dù đó là cơ quan đại diện dân cử - Nghị viện/Quốc hội.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp
Trên thế giới, giám sát việc tuân theo Hiến pháp (viết tắt là giám sát Hiến pháp) được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách làm chức năng giám sát hoặc công việc này được giao cho hệ thống các cơ quan tư pháp. Ở Việt Nam theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Việc giám sát Hiến pháp cũng khác với các nước trên thế giới và được giao cho nhiều cơ quan nhà nước, việc giám sát cao nhất là Quốc hội.
1. Pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam
Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, sau đó là Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hành Hiến pháp và pháp luật gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân. Các chủ thể này tiến hành giám sát rất nhiều vấn đề liên quan đến ban hành, thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân… Tuy nhiên, xét ở tầm giám sát Hiến pháp, thì thẩm quyền này rõ ràng chỉ thuộc về Quốc hội. Quốc hội được quyền giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đối với các chủ thể khác, căn cứ vào các quy định về thẩm quyền Luật trao cho, thì rõ ràng, các chủ thể này chỉ tiến hành giám sát thực thi văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành một cách đơn thuần.
Về mặt lý thuyết, để đảm bảo hiệu lực cho hoạt động giám sát, chủ thể thực thi quyền giám sát nhất thiết phải có quyền tài phán nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát. Đối với giám sát Hiến pháp, đó có thể là khả năng tuyên bố vô hiệu một đạo luật, văn bản, hành vi vi hiến. Điều dễ nhận thấy, nội dung giám sát của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Mặc dù Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũng không có bất cứ một quy định nào về trình tự thủ tục cũng như cơ chế đảm bảo cho việc thực thi hoạt động giám sát này.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng được quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 được thay thế bằng Luật năm 2014 cũng trao quyền giải thích pháp luật cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam bao gồm những đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, do tập thể Quốc hội bầu ra, thực hiện nhiệm vụ mang tính chất hành chính sự vụ, chuẩn bị những thủ tục hành chính giữa các nhiệm kỳ, cuộc họp của Quốc hội. Nhưng theo quy định tại Điều 47 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khá lớn. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quyền “quyết định triệu tập kỳ họp Quốc hội; chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị nội dung kỳ họp; xem xét, cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự án luật, dự thảo nghị quyết, các báo cáo và các dự án khác trình Quốc hội; xem xét báo cáo tổng hợp kết quả thảo luận của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội tại Đoàn đại biểu Quốc hội; dự kiến các vấn đề đưa ra thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội; tổ chức và bảo đảm việc thực hiện chương trình kỳ họp Quốc hội, đề nghị Quốc hội điều chỉnh chương trình khi cần thiết; tổ chức để Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật, dự thảo nghị quyết và những nội dung khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội; phối hợp với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trình Quốc hội báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước; đề xuất các vấn đề trình Quốc hội thảo luận, ra nghị quyết về việc giải quyết kiến nghị của cử tri; Quyết định các vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội”.
Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng quy định “Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức thực hiện chương trình giám sát của Quốc hội, điều chỉnh chương trình giám sát của Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập”[1]. Người ta sẽ đặt câu hỏi, liệu Ủy ban Thường vụ Quốc hội có phải cấp trên của Quốc hội? Bởi lẽ các quyền hạn này vốn thuộc thẩm quyền của Quốc hội - tập thể khoảng 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho các cử tri trên cả nước.
Một điểm đáng chú ý trong hệ thống các đối tượng chịu sự giám sát của các chủ thể ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, cũng như Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 chính là việc Quốc hội dường như đứng ngoài hệ thống này. Điều này cũng có hợp lý, bởi theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam[2]. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, trong một môi trường Nhà nước pháp quyền thì tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát, kể cả đó là cơ quan dân cử, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Quốc hội Việt Nam do nhân Việt Nam trực tiếp dùng lá phiếu bầu ra, đây là hình thức ủy quyền, trao quyền của nhân dân cho Quốc hội, nhưng không có nghĩa trao quyền mà không có sự giám sát. Quyền lực khi tập trung trong tay một cơ quan, thì luôn tiềm ẩn những nguy cơ tha hóa quyền lực, hay lạm dụng quyền lực. Do đó, với quy định hiện nay không có thiết chế nào làm nhiệm vụ chuyên trách giám sát tính hợp hiến đối với các hoạt động của Quốc hội - đây là một thiếu sót cần phải hoàn thiện trong thời gian tới.
Theo khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và khoản 6 Điều 6 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với quy định đó, có thể nói cơ chế giám sát Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp ở nước ta trước hết và chủ yếu được giao cho Quốc hội bằng phương thức giám sát tối cao. Thực tiễn thực hiện phương thức giám sát này trong mối quan hệ với bảo vệ Hiến pháp còn bộc lộ một số điều bất hợp lý sau đây:
Một là, đối tượng giám sát tối cao nhằm bảo vệ Hiến pháp quy định không cụ thể. Vì thế, có người cho rằng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa Quốc hội có toàn quyền và do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan do Quốc hội thành lập và cá nhân do Quốc hội bầu ra, phê chuẩn (hay nói cách khác là các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước) mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội. Đối tượng đó bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Bên cạnh đó, một thực tế ở Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể được trao quyền lực nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Ví dụ: Việc ban hành Thông tư liên tịch giữa một Bộ với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc đến nay vẫn đang là vấn đề gây tranh cãi. Như vậy, đối tượng giám sát tối cao vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốc gia. Vì thế hiệu lực và hiệu quả giám sát Hiến pháp không cao.
Hai là, nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng và không rõ ràng. Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành quy định: “Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước”[3]. Và vì giám sát tối cao hoạt động của nhà nước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sát hành vi của các cá nhân có thẩm quyền do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ[4]. Như vậy, nội dung giám sát tối cao cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội nước ta làm cho giám sát tối cao của Quốc hội bị phân tán, cơ chế giám sát hiến pháp dàn trải kém hiệu quả;
Ba là, chế tài của giám sát tối cao quy định không được phân định rành mạch. Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì chế tài giám sát tối cao thể hiện ý chí của Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là nghị quyết. Nghị quyết đó có các nội dung sau đây:
- Căn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với các hoạt động của đối tượng giám sát tối cao, nội dung của Nghị quyết có thể là việc bổ sung, sửa đổi một hoặc một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý mà do bản thân lập pháp gây ra hoặc yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một vụ việc nào đó để thi hành Hiến pháp;
- Căn cứ vào kết quả giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, xem xét và thảo luận đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nội dung của nghị quyết có thể tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp...
- Căn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, chế tài giám sát tối cao có thể là một nghị quyết với nội dung thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm và năng lực của người bị chất vấn;
- Căn cứ vào kết quả giám sát, mà chế tài của giám sát tối cao có thể là một nghị quyết mà nội dung thể hiện kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối với một hay một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao có hành vi vi phạm Hiến pháp.
Với việc quy định các chế tài nói trên làm cho hoạt động bảo hiến không được phân định rành mạch, còn có sự lẫn lộn giữa lập pháp và tư pháp, làm cho Quốc hội rất khó thực hiện trong thực tế, dẫn đến việc sử dụng các chế tài giám sát rất khó khăn. Cho đến nay, Quốc hội chưa ra được một nghị quyết nào tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp của cá nhân hay cơ quan thuộc đối tượng giám sát của mình.
Bốn là, các cơ quan của Quốc hội bao gồm Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban đều có chức năng giám sát đối với các cơ quan hành pháp và tư pháp nhằm bảo vệ Hiến pháp. Nhưng các hoạt động giám sát này đều mang tính chất kiến nghị. Chỉ trừ trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì mới có quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó. Thực tiễn hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội chỉ ra rằng các kiến nghị của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban chủ yếu là các kiến nghị về tổ chức thực hiện, không liên quan trực tiếp đến Hiến pháp. Vì thế, bảo vệ Hiến pháp bằng thiết chế các cơ quan của Quốc hội cũng không có hiệu lực và hiệu quả trực tiếp.
2. Kiến nghị một số hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát Hiến pháp của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay
Một là, xác định cụ thể đối tượng chịu giám sát Hiến pháp là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp ở Trung ương và những người đứng đầu các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Trong một số trường hợp, có thể bao gồm tổ chức chính trị - xã hội được trao quyền quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Như vậy sẽ tránh được dàn trải trong hoạt động giám sát thực thi Hiến pháp của Quốc hội.
Hai là, quy định rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp: Các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư…), các bản án, quyết định của cơ quan tư pháp, các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năng quản lý nhà nước: Điều lệ, nội quy; điều ước quốc tế trái với nội dung và tinh thần của Hiến pháp. Dĩ nhiên, điều này đi kèm với cơ chế giải thích chính thức trong trường hợp những điều khoản của Hiến pháp có thể còn có những cách hiểu khác nhau.
Ba là, quy trình ban hành nghị quyết áp dụng chế tài xử lý hành vi, văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của Quốc hội cần được quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Đặc biệt, cần xác định rõ ràng thẩm quyền ra phán quyết, áp dụng chế tài đối với hành vi vi hiến thuộc về Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thể hiện tập trung nhất đại diện ý chí của nhân dân. Hiến pháp năm 2013 cũng chỉ trao cho Quốc hội quyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, chứ không phải Ủy ban thường vụ Quốc hội, từ đó khắc phục một thực tế là nhiều khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội “tưởng mình là Quốc hội”.
Bốn là, thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội.
Ủy ban giám sát Hiến pháp sẽ giúp Quốc hội thực hiện việc giám sát đối với các văn bản luật do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành. Ủy ban này có trách nhiệm trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét, quyết định.
Ưu điểm của phương án này là không làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước hiện hành, thành lập thêm Ủy ban giám sát Hiến pháp của Quốc hội cũng tương tự như việc Quốc hội thành lập thêm Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Tài chính - ngân sách được tách ra từ Ủy ban pháp luật, Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Ngân sách của Quốc hội. Thành lập cơ quan này không cần sửa đổi Hiến pháp, chỉ sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội vẫn giữa vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, vẫn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội.
Tuy nhiên, nhược điểm của phương án này là các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vẫn do chính Quốc hội tự giám sát tính hợp hiến của chúng. Trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết trái với Hiến pháp của Quốc hội, không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Cơ chế Quốc hội tự kiểm tra, giám sát này không phải bao giờ cũng khách quan.
Có thể nói đây chỉ là phương án có tính chất trước mắt, nhưng là phương án có lẽ dễ được nhiều người chấp nhận, vì nó không có sự thay đổi gì nhiều so với hiện tại, Do đó, để khắc phục nhược điểm này, về lâu dài, Nhà nước cần đẩy mạnh việc nghiên cứu thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập, để thực hiện giám sát Hiến pháp, trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các nhánh quyền lực nhà nước[5].
Nguyễn Thanh Tùng
Viện Nhà nước và Pháp luật
Tài liệu tham khảo:
[1]. Xem Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[2]. Xem Điều 69 Hiến pháp năm 2013.
[3]. Xem Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[4]. Xem thêm khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 8 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
[5]. Trong trật tự nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát và cân bằng, dù đó là cơ quan đại diện dân cử - Nghị viện/Quốc hội.
