Ngày 16 và 17/4/2013 tại Hà Nội, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Viện KAS (Konrad Adenauer Stiftung) tại Việt Nam tổ chức hội thảo Hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật tại Việt Nam. Đại biểu tham dự hội thảo là các chuyên gia trong lĩnh vực pháp luật, đại diện Bộ Tư pháp, đại diện pháp chế các bộ, ngành và đại biểu từ các địa phương tham dự. Một số nội dung cơ bản được quan tâm, bàn luận sôi nổi nhất tại hội thảo là quá trình triển khai Nghị định số 59/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp trên thực tiễn; những thuận lợi, khó khăn trong quá trình thực hiện; những kiến nghị, đề xuất. Các đại biểu cũng trao đổi về việc xây dựng Bộ chỉ tiêu quốc gia về tình hình thi hành pháp luật; góp ý dự thảo Thông tư hướng dẫn Nghị định số 59/NĐ-CP về công tác theo dõi thi hành pháp luật.

1. Về việc triển khai Nghị định số 59/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ

Theo quy định tại Nghị định số 59/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ, phạm vi trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật được giao cho Bộ Tư pháp, các bộ và cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm theo dõi chung tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước, theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ mình; có trách nhiệm xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ tiêu thống kê quốc gia để làm cơ sở xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật. Bộ và các cơ quan ngang bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của bộ, cơ quan ngang bộ và có trách nhiệm xây dựng, ban hành Chỉ tiêu thống kê ngành để xem xét đánh giá tình hình thi hành pháp luật. Ủy ban nhân dân các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước ở địa phương, hàng năm có trách nhiệm báo cáo tình hình theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương mình.

Sau một thời gian thực hiện, về cơ bản việc triển khai thực hiện nghị định đem lại những hiệu quả nhất định. Ở các bộ, ngành cũng như ở các địa phương công tác ban hành văn bản quản lý; công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật; công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật; mức độ tuân thủ, chấp hành pháp luật, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm, mức độ kịp thời, công khai minh bạch trong thực hiện pháp luật… được chú trọng và không ngừng hoàn thiện.

Điển hình tại TP. Đà Nẵng, năm 2012 Ủy ban nhân dân đã ban hành 03 văn bản quy phạm pháp luật nhằm phục vụ công tác quản lý điều hành về công tác tư pháp, ban hành 36 quyết định, trình Hội đồng nhân dân thành phố ban hành 09 nghị quyết. Công tác góp ý thẩm định văn bản, công tác kiểm tra và rà soát hệ thống hóa văn bản, công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật... nhìn chung đi vào ổn định, nề nếp, việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân... cũng có nhiều chuyển biến tích cực.

Về pháp chế bộ, ngành, đại diện Vụ pháp chế, Kiểm toán nhà nước cho biết, đây là công tác tương đối mới nhưng đơn vị Kiểm toán nhà nước đã triển khai thực hiện tốt công tác này, đã ban hành được Kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đến năm 2020. Từ khi triển khai thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật đơn vị kiểm toán đã có được hiệu quả rõ rệt như giảm bớt số ngày thực hiện kiểm toán, các hoạt động của đơn vị kiểm toán cũng được cải tiến...

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật vẫn còn gặp phải những khó khăn, vướng mắc cần có biện pháp tháo gỡ, tiếp tục được nghiên cứu và hoàn thiện. Theo dõi thi hành pháp luật là một công tác phức tạp, đòi hỏi phải có sự phối hợp chung tay các ngành, tổ chức. Điều này được quy định tại Điều 18 Nghị định số 59/NĐ-CP quy định về cơ chế phối hợp: "Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác có liên quan trong việc thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật". Việc triển khai sự phối hợp này trên thực tế lại gặp phải nhiều khó khăn, trách nhiệm phối hợp quy định trong nghị định vẫn chung chung, không được quy định một cách rõ ràng, cụ thể. Do vậy, các cơ quan quản lý nhà nước về công tác này chỉ có quyền yêu cầu các đơn vị, tổ chức phối hợp. Nếu các cơ quan được yêu cầu phối hợp (như Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc...) không hợp tác thì cũng không có cơ chế để thực hiện, không có chế tài áp dụng cho hành vi này. Theo đại biểu đại diện Vụ pháp chế Bộ Công an, chúng ta có thể kiến nghị theo hướng đưa cơ quan công an vào cuộc, cơ quan công an sẽ là cơ quan trung gian của sự phối hợp. Nếu các cơ quan, tổ chức từ chối không hợp tác, các bộ, ngành, địa phương có thể thông qua cơ quan công an lấy thông tin thống kê...

TS. Trần Văn Đạt, Bộ Tư pháp cũng cho rằng về cơ chế phối hợp và sự tham gia của các tổ chức, cá nhân hiện tại là rất khó khăn. Do đó, chúng ta nên quy định rõ hơn trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức (Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc...) để huy động nhiều nguồn lực khác nhau của nhiều cơ quan, tổ chức. Có như vậy việc theo dõi thi hành pháp luật mới thực sự được triển khai một cách toàn diện và có hiệu quả.

Một khó khăn nữa là về hoạt động kiểm tra, giám sát và kinh phí thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật. Theo Điều 6 của Nghị định thì bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đoàn luật sư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo cơ chế cộng tác viên. Trên thực tế cơ chế này vẫn còn bỏ ngỏ vì chưa có hướng dẫn, quy định cụ thể về cách sử dụng, trả thù lao cho những người là cộng tác viên. Việc ký hợp đồng cộng tác viên thì ký với người đại diện cơ quan, tổ chức hay ký với người trực tiếp đảm nhận công việc, việc chi thù lao chưa có hướng dẫn cụ thể nên các bộ, ngành vẫn còn lúng túng trong việc triển khai áp dụng. Các đại biểu cũng đề nghị Bộ Tư pháp phối hợp với Bộ Tài chính nghiên cứu để có những hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.

Cũng tại hội thảo, đa số các đại biểu tham dự đều cho rằng việc ban hành Nghị định số 159/NĐ-CP là một bước ngoặt lớn trong công tác theo dõi thi hành pháp luật, nhưng chúng ta vẫn phải tiếp tục nghiên cứu, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn như luật hay pháp lệnh để công tác này được thực hiện hiệu quả hơn trên thực tiễn.

2. Về việc xây dựng Bộ chỉ tiêu quốc gia về tình hình thi hành pháp luật

Các đại biểu tham dự hội thảo, các chuyên gia pháp lý đều thống nhất việc xây dựng Bộ chỉ tiêu quốc gia về tình hình thi hành pháp luật là vô cùng cần thiết. Muốn đánh giá chính xác hiệu quả của việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, việc thực hiện pháp luật, tuân thủ pháp luật... chúng ta phải có căn cứ khoa học, có tiêu chí rõ ràng, cụ thể, phản ánh đúng hiện thực khách quan, tránh tình trạng chung chung, phiến diện và đánh giá mang tính chủ quan cảm tính.

Theo Điều 7 Nghị định số 59/NĐ-CP thì nội dung theo dõi tình hình thi hành pháp luật có 3 nội dung chính:

"Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên cơ sở xem xét, đánh giá các nội dung sau đây:

1. Tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

2. Tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật;

3. Tình hình tuân thủ pháp luật".

Để đánh giá những nội dung này, mỗi nội dung lại có tiêu chí riêng để đánh giá, được quy định cụ thể tại Điều 8, 9, 10 của Nghị định số 59/NĐ-CP.

Điều 8 quy định về nội dung xem xét, đánh giá tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật:

"1. Tính kịp thời, đầy đủ của việc ban hành văn bản quy định chi tiết.

2. Tính thống nhất, đồng bộ của văn bản.

3. Tính khả thi của văn bản".

Điều 9 quy định nội dung xem xét, đánh giá tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật:

1. Tính kịp thời, đầy đủ, phù hợp và hiệu quả của hoạt động tập huấn, phổ biến pháp luật.

2. Tính phù hợp của tổ chức bộ máy; mức độ đáp ứng về nguồn nhân lực cho thi hành pháp luật.

3. Mức độ đáp ứng về kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho thi hành pháp luật.

Điều 10 quy định nội dung xem xét, đánh giá tình hình tuân thủ pháp luật:

"1. Tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.

2. Tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.

3. Mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân".

Các tiêu chí đã đề ra là mục đích hướng tới khi theo dõi thi hành pháp luật. ThS. Đỗ Đình Lương, Bộ Tư pháp cho rằng chúng ta cần phải xây dựng bộ tiêu chí sát thực, phải mang tính cầm tay cho những người quản lý và cán bộ trực tiếp thực hiện việc theo dõi trong cơ quan hành chính ở các cấp thu thập, cập nhật và báo cáo số liệu thống kê từ cơ sở và được tổng hợp trong từng lĩnh vực và ở mỗi địa phương lên trung ương để báo cáo số liệu thống kê chính thức, phục vụ cho việc đánh giá định lượng bên cạnh đánh giá định tính. Theo ThS. Đỗ Đình Lương chúng ta phải nghiên cứu, xây dựng một khung logic hay khung theo dõi tình hình thi hành pháp luật (bộ tiêu chí) và có thể áp dụng khung theo dõi này để thu thập các thông tin, dữ liệu cần thiết. Cùng bàn về vấn đề này, TS. Nguyễn Văn Cương cho rằng bên cạnh việc nghiên cứu hoàn thiện bộ chỉ số, điều quan trọng tiếp theo là phải củng cố công tác đo lường, đánh giá để hệ thống thống kê không chỉ là con số, mà nó phải được vận hành trọn vẹn, phát huy tác dụng, hiệu lực của nó, để công tác thống kê phản ánh đúng hiện thực khách quan.

3. Về dự thảo Thông tư hướng dẫn Nghị định số 59/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật

Dự thảo Thông tư hướng dẫn Nghị định số 59/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật đã được tổ soạn thảo nghiên cứu, xây dựng và bước đầu được hoàn thiện. Hiện tại, dự thảo Thông tư gồm có 3 chương và 13 điều. Chương I về xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật (từ Điều 1 đến Điều 3); Chương II về thực hiện hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật (từ Điều 4 đến Điều 10); Chương III về điều khoản thi hành (từ Điều 11 đến Điều 13). Các đại biểu cũng nghiên cứu dự thảo và có những ý kiến đóng góp thiết thực để thông tư nhanh chóng được ban hành, góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, những lúng túng mà các cơ quan, đơn vị gặp phải trong quá trình thực thi công tác này.

Những nội dung còn nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện Nghị định số 59 trên thực tế vẫn là những nội dung được các đại biểu quan tâm nhất trong dự thảo Thông tư hướng dẫn. Theo đại biểu Nguyễn Quế Anh, Sở Tư pháp Nghệ An, dự thảo Thông tư hiện tại vẫn còn đơn giản, sơ sài, chưa rõ ràng để các bộ, ngành, địa phương làm căn cứ thực hiện. Những vướng mắc nhất trên thực tế như về cơ chế phối hợp thì dự thảo Thông tư vẫn quy định chung chung, cần bổ sung, cụ thể hơn về trách nhiệm quản lý nhà nước ở địa phương, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cơ chế phối hợp như thế nào? Bên cạnh đó, Điều 5 của dự thảo về tình hình kiểm tra thi hành pháp luật cũng cần phải quy định cụ thể hơn. Đại biểu cũng cho rằng hiện nay có quá nhiều báo cáo, Bộ nên nghiên cứu, quy định cơ chế phối hợp, yêu cầu báo cáo chung, tránh tình trạng báo cáo chồng chéo; phải thống nhất về thời điểm chốt số liệu.

Đại biểu của Sở Tư pháp Hải Dương cho rằng đây là thông tư hướng dẫn Nghị định số 59/NĐ-CP do đó phải bám sát Nghị định số 59. Hiện tại dự thảo quy định nhiều điểm chưa sát với Nghị định như các quy định liên quan về việc ban hành kế hoạch, về việc thành lập đoàn kiểm tra hay về vấn đề kinh phí. Việc ban hành thông tư phải được nghiên cứu nghiêm túc, cụ thể hơn nữa tránh tình trạng thông tư hướng dẫn không cụ thể lại phải có công văn hướng dẫn.

Có ý kiến cho rằng, Điều 1 Chương I quy định vẫn chưa cụ thể. Về vấn đề này nên quy định rõ cơ quan cấp dưới có được ủy quyền không? Về việc xây dựng chuyên mục về tình hình thi hành pháp luật trên Cổng thông tin điện tử, cần cân nhắc thêm về việc có nên quy định việc Ủy ban nhân dân cấp huyện xây dựng chuyên mục này hay không. Trước khi quy định về vấn đề này cần phải có khảo sát và đánh giá rõ ràng.

Phát biểu tại hội thảo, theo bà Rabea Brauer, Trưởng đại diện Viện KAS tại Việt Nam thì Bộ Tư pháp còn phải làm nhiều vấn đề để hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật. Do tính chất phức tạp của vấn đề này chúng ta phải có sự đồng thuận ngay từ ban đầu, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của cơ quan nhà nước, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có lợi nhất cho Nhà nước và cho xã hội. Đối tượng chịu sự tác động nhiều nhất là người dân, do đó việc nâng cao nhận thức của người dân là quan trọng. Phải đưa ra những quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước, phải cố gấng cụ thể hóa và đưa ra những giải pháp cụ thể nhất về vấn đề này.

Phát biểu kết luận, Thứ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long ghi nhận và đánh giá cao các ý kiến góp ý của các đại biểu. Tổ soạn thảo Thông tư sẽ nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh sửa dự thảo, cố gắng hoàn thiện và ban hành thông tư trong thời gian sớm nhất, để tháo gỡ những khó khăn đang gặp phải trên thực tiễn, để công tác theo dõi thi hành pháp luật thực sự có hiệu quả, hoàn thiện thể chế về theo dõi thi hành pháp luật ở nước ta.

Với những gì đã và đang làm, chúng ta có đủ cơ sở để tin tưởng rằng trong một thời gian không xa chúng ta sẽ xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, ngắn gọn, thống nhất, lâu dài.

Nguyễn Thị Vinh

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật