1. Quyền lập quy của cơ quan hành pháp và kiểm soát quyền lập quy của cơ quan hành pháp

1.1. Quyền lập quy của cơ quan hành pháp

Trên phương diện lý luận và thực tiễn, quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thông qua ba bộ phận quyền: Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong hệ thống này, quyền hành pháp là một thành tố cấu thành, có vị trí tương đối độc lập, có mối quan hệ tác động qua lại với quyền lập pháp và quyền tư pháp, là đại diện quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp.

Nếu như quyền lập pháp đại diện cho nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia và được thể hiện trong các đạo luật mà cơ quan lập pháp là cơ quan duy nhất được nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua, thì quyền hành pháp là quyền tổ chức thực hiện ý chí chung của quốc gia do Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt trong hoạt động của Chính phủ là quản lý nhà nước, mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội.

Về mặt khoa học, quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính được tiến hành để thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Quyền lập quy bao hàm quyền hoạch định chính sách quốc gia, quyền xác lập, ban hành văn bản pháp quy. Quyền hành chính bao hàm quyền tổ chức, điều hành hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, triển khai chính sách, pháp luật vào đời sống. Một cách khái quát, quyền hành pháp thể hiện ở các lĩnh vực hoạt động cụ thể như: Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ trên cơ sở Hiến pháp, luật; tổ chức thi hành Hiến pháp và các luật, trong đó có ban hành pháp luật; xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên bộ máy công quyền từ Trung ương đến địa phương, bảo đảm trật tự an toàn xã hội; tổ chức và quản lý dịch vụ công; kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước[2]...

Quyền hành pháp không chỉ giới hạn ở tập thể Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Trên thực tế, quyền hành pháp còn được ủy quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương với tinh thần thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung ương. Như vậy, có thể khẳng định, quyền hành pháp được thực hiện thống nhất, tập trung ở Chính phủ và có sự phân công, phân cấp hợp lý giữa Trung ương và chính quyền địa phương.

Pháp luật và thực tiễn lập pháp ở một số nước thừa nhận lập pháp ủy quyền. Theo đó, Chính phủ được ban hành văn bản có tính chất luật, trên cơ sở ủy quyền của Quốc hội. Trong trường hợp này, phạm vi ủy quyền, nội dung ủy quyền phải được quy định rõ trong luật - ngay trong điều, khoản, điểm ủy quyền. Vấn đề đặt ra là cần kiểm soát việc ban hành và ủy quyền ban hành văn bản loại này và cũng chính là kiểm soát hành pháp khi tham gia vào hoạt động lập pháp, kiểm soát lập pháp khi ủy quyền cho hành pháp tham gia vào hoạt động này.

Đối với thẩm quyền lập quy của Chính phủ, Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định, Chính phủ ban hành nghị định để: (i) Quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước. (ii) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề liên quan thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ. Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ. (iii) Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội; trước khi ban hành loại nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

1.2. Kiểm soát quyền lập quy của cơ quan hành pháp

Theo nguyên tắc pháp quyền, giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước phải có sự kiểm soát lẫn nhau. Có ý kiến cho rằng, nếu như bản chất của phân công quyền lực nhà nước là cơ sở để kiểm soát, đánh giá quyền lực nhà nước được giao, được ủy quyền, ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền lực nhà nước thống nhất, bảo đảm cho tổ chức thực thi quyền lực nhà nước khoa học, hiệu quả. Nếu như bản chất của phối hợp quyền lực nhà nước là phương thức, cách thức, lề lối làm việc giữa các cơ quan nhà nước, thì bản chất của kiểm soát quyền lực nhà nước là khắc phục sự tha hóa quyền lực nhà nước, đưa quyền lực nhà nước trở về đúng nghĩa của nó là quyền lực của nhân dân, bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích và thực thi có hiệu quả[3].

Dưới góc độ bảo vệ quyền, có ý kiến cho rằng, “quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng, tăng cường vai trò của mình, dần dần xuất hiện xu thế lạm quyền, chuyên quyền trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Do vậy, để bảo đảm các quyền tự do cơ bản của công dân được thực thi, ngăn ngừa hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực, Nhà nước cần phải thiết lập cơ chế nhằm giới hạn quyền lực của các cơ quan của mình”[4].

Theo nghĩa rộng, kiểm soát quyền lực nhà nước chính là việc thiết kế, tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước sao cho đạt được mục đích chính trị chung và hiệu quả cao nhất. Xét theo nghĩa hẹp, kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ những phương thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó, Nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái của các thiết chế quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước thực thi đúng mục đích chung và đạt được hiệu quả cao nhất. Kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm toàn bộ những giải pháp, quy trình, phương thức mà nhân dân và các cơ quan nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện[5]. Cơ chế kiểm soát quyền lực có thể được thực hiện theo nhiều phương thức, mức độ, phạm vi khác nhau.

Trên thực tế, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu khách quan từ phía người ủy quyền là nhân dân đối với người được ủy quyền là Nhà nước. Vì thế, mục đích chính của kiểm soát quyền lực là bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích, được thực thi có hiệu quả trong thực tiễn; để giới hạn quyền lực, không phải để có thêm quyền lực hoặc xóa bỏ quyền lực và bảo đảm ngăn ngừa sự lạm dụng, tha hóa quyền lực. Nói cách khác, cần nhìn nhận việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan không nhằm mục đích làm các nhánh quyền lực yếu đi mà phải làm cho các nhánh quyền lực mạnh hơn, hoạt động hiệu quả hơn. Để kiểm soát, trước hết cần có sự phân công rành mạch. Bởi lẽ, phân công là tiền đề và điều kiện để kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền đã được xác định[6].

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm kiểm soát từ bên ngoài và kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước. Mỗi cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ cần có thể chế pháp lý tương ứng. Kiểm soát từ bên ngoài bộ máy nhà nước gồm hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng; kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân. Kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước gồm kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (theo chiều ngang); kiểm soát của cơ quan nhà nước ở Trung ương với cơ quan nhà nước ở địa phương, của cơ quan chính quyền địa phương cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới (theo chiều dọc)[7] và giữa các cơ quan trong cùng cấp chính quyền địa phương với nhau.

Đối với kiểm soát theo chiều ngang, cơ chế này không thể là một chiều, mà cần được thực hiện giữa các cơ quan với nhau, nghĩa là kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp và tư pháp, giữa hành pháp đối với lập pháp và tư pháp, giữa tư pháp đối với lập pháp và hành pháp.

Kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ được thực hiện qua các phương thức theo dõi, giám sát và kiểm soát từ các cơ quan lập pháp, tư pháp - là các cơ quan do nhân dân lập nên để thực hiện chức năng tạo khuôn khổ pháp lý cho Chính phủ hành động (lập pháp) và bảo vệ pháp luật để Chính phủ không hoạt động ngoài khuôn khổ đó (tư pháp).

Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp thể hiện thông qua các cơ chế khác nhau như giám sát, bỏ phiếu tín nhiệm... Hiện nay, giám sát dần dần trở thành chức năng chính của Quốc hội và ngày càng có vai trò quan trọng mặc dù chức năng này chỉ được hình thành sau chức năng lập pháp: “Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực của Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm”[8].

Mục đích giám sát của lập pháp là theo dõi dưới danh nghĩa công dân về tính hiệu quả, độ trung thực và minh bạch trong các quyết định của nhánh hành pháp và tất cả các chính sách công[9]. Lập pháp tiến hành các hoạt động giám sát vì nó có nghĩa vụ bảo đảm rằng hành pháp thực thi các chính sách và thực hiện quản lý có hiệu quả và đáng tin cậy. Trong khi việc tổ chức thực thi và trách nhiệm thực thi luật pháp thuộc chức năng của hành pháp thì không còn cách nào khác, lập pháp phải tiến hành giám sát các hoạt động của hành pháp. Có thể nói, giám sát là công cụ hữu hiệu để lập pháp kiểm soát hành pháp nói chung và kiểm soát quyền lập quy của các cơ quan hành pháp từ Trung ương tới địa phương nói riêng.

Về tư pháp kiểm soát hành pháp, có quan điểm cho rằng, Tòa án là “cửa ải” cuối cùng của sự kiểm soát quyền lực nhà nước[10]. Ngay từ thời cổ đại, người Hy Lạp và La Mã đã khẳng định, ở đâu có pháp luật thì ở đó có một hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh. Hệ thống này chính là các cơ quan có quyền xét xử hành vi vi phạm pháp luật - hệ thống các cơ quan tư pháp. Kiểm soát tư pháp đối với hành pháp có ý nghĩa quan trọng trong việc hạn chế sự lạm quyền của nền hành chính công, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Sự ra đời của Tòa Hành chính là một cơ sở quan trọng cho việc thiết lập chế độ kiểm soát tư pháp đối với hoạt động hành chính[11]. Ở nhiều nước, thiết chế tài phán hiến pháp được thành lập để xử lý các quyết định, hành vi vi phạm hiến pháp của các cơ quan nhà nước, trong đó có cơ quan hành pháp.

Tuy nhiên, việc kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn chưa được thực hiện ở Việt Nam (Tòa án chưa có thẩm quyền tuyên bố vô hiệu đối với quy định hay văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành pháp ban hành).

2. Một số bất cập của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, chính quyền địa phương ban hành và nguyên nhân

2.1. Bất cập

- Thiếu tính hệ thống: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, chính quyền địa phương ban hành đa dạng về hình thức, đồ sộ về số lượng, nhưng chưa được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa khiến người dân còn khó tiếp cận, tìm hiểu và tuân thủ đúng yêu cầu của văn bản. Do có quá nhiều loại văn bản được nhiều cấp ban hành nên dễ xảy ra tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo. Trong một số trường hợp sự cồng kềnh, bất cập và mâu thuẫn của các văn bản làm giảm tính thống nhất, minh bạch của pháp luật, làm cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu, khó áp dụng và hiệu lực chưa cao. Đây chính là những “kẽ hở” để một số quan chức trong các cơ quan hành pháp lợi dụng gây phiền hà, nhũng nhiễu nhân dân, tổ chức kinh tế nhằm thu lợi bất chính cho bản thân.

Có trường hợp văn bản luật và văn bản dưới luật chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Ví dụ như: Sự chưa đồng nhất giữa Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự về một số vấn đề như hiệu lực các giao dịch, về căn cứ xác định quyền sở hữu, đăng ký quyền sở hữu...

- Tính toàn diện, đồng bộ, cân đối của hệ thống văn bản pháp luật chưa cao: Văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương ban hành chiếm số lượng tương đối lớn trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Tình trạng trong cùng một thời điểm, về cùng một vấn đề, một lĩnh vực lại có nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan khác nhau ban hành đã gây nên sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung giữa các văn bản; có trường hợp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới không ghi rõ những văn bản quy phạm pháp luật, các điều khoản liên quan bị thay thế hoặc bị bãi bỏ làm cho hệ thống pháp luật rườm rà, khó áp dụng, khó kiểm soát và khó tiếp cận. Trong khi đó, cơ chế kiểm tra, giám sát trước và sau về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là văn bản quy phạm pháp luật do một số địa phương ban hành chưa được tổ chức thực hiện tốt trên thực tế.

- Thiếu tính ổn định: Một số văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế tài chính, ngân hàng... thường xuyên thay đổi. Nguyên nhân khách quan của tình trạng này là sự thay đổi của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, sự phát triển năng động và phức tạp của các quan hệ kinh tế - xã hội, những biến động do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và khu vực. Nguyên nhân chủ quan là khả năng dự báo, điều tiết các quan hệ kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hoạch định chính sách... chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Chính vì vậy, có văn bản pháp luật “tuổi thọ” ngắn, thậm chí, vừa ban hành đã phải đình chỉ thi hành hoặc sửa đổi, bổ sung gây khó khăn cho người thực hiện và tác động không tốt đến sự ổn định của các quan hệ kinh tế - xã hội.

Vẫn còn tình trạng luật, bộ luật đã có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn còn thiếu văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, làm cho pháp luật chậm đi vào cuộc sống.

- Ngoài ra, có một số trường hợp văn bản hành chính lưu hành trong nội bộ các cơ quan nhà nước nhưng lại chứa quy phạm pháp luật có hiệu lực thi hành chung với nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội, làm giảm tính minh bạch, công khai của hệ thống văn bản pháp luật. Chưa có sự phân định rõ phạm vi, ranh giới giữa việc giải thích luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, việc ban hành văn bản hướng dẫn của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền khác với việc Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động xét xử…

2.2. Nguyên nhân

Những bất cập nêu trên xuất phát từ một số nguyên nhân cụ thể như:

- Do các quan hệ xã hội - đối tượng điều chỉnh của pháp luật đang phát triển, chưa ổn định nên khó ban hành quy định pháp luật phù hợp, ổn định để điều chỉnh quan hệ xã hội hiện hành.

- Còn nội dung lý luận về pháp luật, hệ thống pháp luật nói chung và các bộ phận, yếu tố hợp thành hệ thống pháp luật chưa được giải quyết.

- Vẫn còn thiếu những giải pháp đồng bộ để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt trong điều kiện hiện nay đòi hỏi phải có một hệ thống giải pháp bảo đảm, bao gồm các giải pháp về tổ chức, cán bộ, nguồn lực trí tuệ, tài chính... Cơ chế xây dựng pháp luật tuy đã được đổi mới, nhưng chưa phúc đáp đầy đủ nhu cầu xây dựng pháp luật hiện nay; đội ngũ cán bộ làm công tác pháp luật, đặc biệt là một số cán bộ tham gia xây dựng pháp luật ở các bộ, ngành, địa phương chưa đáp ứng yêu cầu cả về số lượng và chất lượng; chưa huy động được một cách có hiệu quả mọi nguồn lực cần thiết, đặc biệt nguồn lực trí tuệ cho việc xây dựng pháp luật.

- Do chưa làm tốt việc tập hợp, hệ thống hóa các quy phạm pháp luật, nên văn bản mới ban hành dễ chồng chéo, thậm chí, có trường hợp mâu thuẫn với các văn bản đang có hiệu lực.

- Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một sự nghiệp lâu dài, phức tạp, khó khăn, không thể là công việc của một vài năm do đó phải có sự tìm tòi, khám phá, đúc kết kinh nghiệm. Hơn nữa, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật và pháp điển hóa hiện nay ở nước ta lại được tiến hành trong giai đoạn chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nên có những khó khăn khách quan nhất định.

3. Giải pháp, định hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát của Nhà nước và xã hội đối với quyền lập quy của Chính phủ và chính quyền địa phương

3.1. Định hướng chung

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng xác định nhiệm vụ trọng tâm: Tiếp tục đẩy mạnh xây dựng, chỉnh đốn Đảng, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hệ thống chính trị toàn diện, trong sạch, vững mạnh. Đổi mới phương thức lãnh đạo, cầm quyền của Đảng. Xây dựng tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Tiếp tục đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, “lợi ích nhóm”, những biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ. Xây dựng đội ngũ đảng viên và cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, người đứng đầu đủ phẩm chất, năng lực, uy tín, ngang tầm nhiệm vụ. Củng cố lòng tin, sự gắn bó của nhân dân với Đảng, Nhà nước, chế độ xã hội chủ nghĩa.

Cụ thể hóa mục tiêu, quan điểm, nhiệm vụ, giải pháp trong Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW), ngày 12/5/2023, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 77/NQ-CP về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW. Mục đích của Chương trình nhằm tổ chức quán triệt sâu sắc và thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các quan điểm, mục tiêu, chủ trương và chính sách đã được đề ra trong Nghị quyết số 27-NQ/TW liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ thành nhiệm vụ, đề án triển khai công việc cụ thể; giao trách nhiệm cho các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương, các cơ quan, tổ chức có liên quan thực hiện thắng lợi các mục tiêu đã đề ra trong Nghị quyết số 27-NQ/TW. Chương trình đưa ra 06 nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm: (i) Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, nâng cao nhận thức về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (ii) Phát huy vai trò của Chính phủ trong việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, bảo đảm yêu cầu phát triển đất nước nhanh và bền vững; (iii) Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương; xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, chuyên nghiệp, pháp quyền, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; (iv) Phát huy vai trò của Chính phủ trong xây dựng nền tư pháp chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân; (v) Phát huy vai trò của Chính phủ trong hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước; đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; (vi) Phát huy vai trò của Chính phủ trong tăng cường, chủ động hội nhập quốc tế đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới.

Như vậy, một phần quan trọng của hoạt động lập quy là việc Chính phủ thực hiện lập pháp ủy quyền do Quốc hội/Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao. Điều đó có nghĩa là, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát của Quốc hội, của Tòa án đối với hoạt động ban hành văn bản của Chính phủ và của chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng để bảo đảm chất lượng và hiệu lực của hệ thống pháp luật.

3.2. Một số giải pháp

Với thẩm quyền lập pháp (theo ủy quyền) và lập quy rộng lớn như vậy của Chính phủ và chính quyền địa phương, việc bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật của hành pháp là một thách thức lớn và đòi hỏi sự kiểm soát gắt gao của Quốc hội thông qua hoạt động giám sát. Một xã hội có tinh thần thượng tôn pháp luật là mọi chủ thể trong xã hội, từ những người dân bình thường cho đến quan chức, các cơ quan nhà nước, cả lập pháp, hành pháp, tư pháp từ Trung ương đến địa phương đều phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật. Hiến pháp và các đạo luật chiếm vị trí tối thượng trong hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội. Các văn bản dưới luật có nguồn gốc từ các đạo luật, trên cơ sở phái sinh hoặc ủy quyền bởi các đạo luật, nhưng phải trong khuôn khổ cũng như dựa trên các nguyên tắc của luật. Do đó, cần thực hiện tốt những công việc sau:

Thứ nhất, hoàn thiện các quy định pháp luật (từ Hiến pháp đến các luật) về phạm vi của quyền lập pháp, lập quy trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước.

Việc ủy quyền lập pháp cần tuân thủ phạm vi thẩm quyền quyết định chính sách đã được hiến định, nghĩa là không ủy quyền cho Chính phủ quyết định, ban hành các chính sách thuộc thẩm quyền của Quốc hội trừ trường hợp ủy quyền cho Chính phủ ban hành nghị định về “vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” (khoản 3 Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020). Trong trường hợp này, trước khi ban hành nghị định, Chính phủ cũng phải báo cáo và phải được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Quốc hội chỉ ủy quyền lập pháp đối với những nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, thủ tục hành chính cần quy định chi tiết nhằm thực thi thuận lợi các chính sách đã được quy định tại luật, nghị quyết của Quốc hội. Việc ủy quyền quy định chi tiết luật phải được thể hiện bằng điều, khoản ủy quyền ngay trong luật hoặc bằng một văn bản ủy quyền riêng (trong trường hợp giao quy định chi tiết một số nội dung liên quan thuộc các luật khác nhau). Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền (phân định thẩm quyền) ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước để thực thi nhiệm vụ thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của từng cấp, từng ngành. Đồng thời, hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước về tiến độ ban hành và chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi thẩm quyền ban hành của mình.

Thứ hai, xác lập cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc Quốc hội ủy quyền lập pháp và Chính phủ thực hiện lập pháp ủy quyền.

- Nội dung, phạm vi ủy quyền lập pháp phải được xác lập rõ ràng. Trong trường hợp cần phải ủy quyền lập pháp thì điều, khoản ủy quyền (hoặc văn bản ủy quyền riêng, độc lập) cần xác định rõ: (i) Mục tiêu, nội dung ủy quyền (chủ yếu là quy định chi tiết các vấn đề quy trình, quy chuẩn, thủ tục thi hành các chính sách, giải pháp chính sách trong luật, pháp lệnh); (ii) Cơ quan, tổ chức được ủy quyền tiếp; (iii) Dự tính thời hạn có hiệu lực của văn bản được ủy quyền sao cho đủ thời gian, vật chất cần thiết để Chính phủ, các chủ thể được ủy quyền có thể soạn thảo và ban hành các văn bản lập pháp ủy quyền, bảo đảm các văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng với hiệu lực của luật, pháp lệnh, không làm cản trở việc thi hành luật, pháp lệnh...

- Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giám sát của cơ quan ủy quyền (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) trong việc giám sát thực hiện ủy quyền (thực hiện đúng thẩm quyền, không ủy quyền lại; đúng về phạm vi nội dung được ủy quyền; về thời gian, tiến độ thực hiện việc ủy quyền; về chất lượng văn bản được ủy quyền ban hành, nhất là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của văn bản lập pháp ủy quyền...). Việc giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) đối với việc Chính phủ, các bộ thực hiện ủy quyền lập pháp phải trở thành một nội dung hoạt động thường xuyên, định kỳ của các cơ quan này.

Tham khảo kinh nghiệm một số nước về cơ chế kiểm soát của Nghị viện (cơ quan ủy quyền lập pháp) đối với Chính phủ trong việc ban hành văn bản liên quan đến trách nhiệm của cơ quan và cá nhân người đứng đầu các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra đối với tiến độ và chất lượng ban hành luật, cũng như trách nhiệm ban hành, giám sát việc ban hành các văn bản quy định chi tiết luật phải là nội dung quan trọng, chủ yếu trong báo cáo về việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền làm căn cứ lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bổ nhiệm (theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân).

Thứ ba, mở rộng thẩm quyền kiểm soát tư pháp của Tòa án đối với hoạt động lập pháp ủy quyền và hoạt động lập quy của Chính phủ, các bộ, chính quyền địa phương.

Cần bổ sung cơ chế hậu kiểm từ bên ngoài hệ thống cơ quan hành chính nhà nước bằng việc mở rộng thẩm quyền kiểm soát của Tòa án đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các bộ, chính quyền địa phương thông qua việc giao thẩm quyền cho Tòa án dừng/không áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong vụ án cụ thể nếu Hội đồng xét xử thấy có dấu hiện trái Hiến pháp, luật và yêu cầu cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật xử lý; mặt khác, việc hình thành án lệ, từ kết quả giải quyết các vụ án liên quan đến hiệu lực của quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước sẽ thúc đẩy các cơ quan đã ban hành văn bản phải sửa đổi, bãi bỏ các quy định đó, góp phần bảo đảm tính hiệu lực và thống nhất của hệ thống pháp luật.

Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, lập quy, bảo đảm nguyên tắc mọi văn bản pháp luật phải phù hợp Hiến pháp, mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý.

Mặc dù, theo quy định hiện hành, có nhiều cơ chế tiền kiểm, hậu kiểm của cơ quan nhà nước về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại thiếu cơ chế bảo đảm quyền của các cá nhân, tổ chức được trực tiếp yêu cầu giải thích Hiến pháp hoặc yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các quy định pháp luật, bao gồm cả các điều luật. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu cơ chế bảo vệ Hiến pháp, đặc biệt là cơ chế tài phán Hiến pháp đối với các vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp vẫn là một yêu cầu cấp thiết để bảo đảm mọi hoạt động quyền lực nhà nước đều được kiểm soát trong giới hạn của Hiến pháp.

TS. Trần Nho Thìn

Trường Đại học Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội

Lưu Trần Chí Cường

Học viên cao học, Học viện Báo chí tuyên truyền - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

[1]. Bài viết là sản phẩm của Đề tài khoa học độc lập cấp quốc gia “Kiểm soát quyền lực nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam”.

[2]. Zippelius/WuertenbergerDeutsches Staatsrecht, 32.Auf. (Verlag C.H. Beck); PGS.TS. Hoàng Thế Liên, Hiến pháp năm 2013 - Những điểm mới mang tính đột phá, Nxb. Tư pháp, 2015.

[3]. Báo cáo kết quả nghiên cứu Đề tài “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Chủ nhiệm: GS.TS. Trần Ngọc Đường, năm 2010, tr. 123 - 133.

[4]. Đinh Xuân Thảo, Luận cứ phê phán quan điểm: Cần thực hiện tam quyền phân lập trong tổ chức quyền lực nhà nước.

[5]. Hoàng Thế Liên, Bàn về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề “Ngành Tư pháp góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, tháng 5/2013.

[6]. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, 2017, tr. 114.

[7]. Đối với kiểm soát theo chiều dọc, cần bảo đảm phân cấp giữa Trung ương và địa phương, có kiểm tra, giám sát, hướng dẫn của Trung ương đối với địa phương, đồng thời bảo đảm nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

[8]. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Chức năng giám sát của Quốc hội, Kỷ yếu hội thảo “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Nxb. Lao động, 2011, tr. 23.

[9]. “Giám sát lập pháp ở Cộng hòa Pháp”, Kỷ yếu hội thảo “Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền”, Francois Duluc, Nxb. Lao động, 2011, tr. 78.

[10]. GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Giám sát quyền lực nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, 2017, tr. 503.

[11]. Báo cáo kết quả nghiên cứu Đề tài “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Chủ nhiệm: GS.TS. Trần Ngọc Đường, năm 2010, tr. 316.