1. Pháp luật hiện hành về hoạt động quảng cáo

Trong nền kinh tế thị trường, cá nhân, tổ chức được tự do kinh doanh, buôn bán, sản xuất, cung cấp các dịch vụ cho người tiêu dùng, do vậy, với cùng một loại sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ nhưng có nhiều người, nhiều đơn vị cung cấp khác nhau. Để sản phẩm của mình được nhiều người biết đến và lựa chọn, các nhà sản xuất, các cá nhân, tổ chức cung cấp sản phẩm, dịch vụ tiến hành các hoạt động quảng bá, giới thiệu sản phẩm của mình tới người tiêu dùng. Việc quảng bá sản phẩm này có thể được thực hiện bằng nhiều cách như giới thiệu trực tiếp với khách hàng có nhu cầu, phát tờ rơi, giới thiệu sản phẩm, dịch vụ trên các phương tiện thông tin đại chúng... chúng ta thường gọi là hoạt động quảng cáo. Thông thường, tổ chức, cá nhân muốn thực hiện quảng cáo phải trả cho bên thứ ba (cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp...) một khoản phí để bên thứ ba tiến hành các hoạt động quảng bá sản phẩm, dịch vụ... của bên cung cấp tới người tiêu dùng. Mục đích của hoạt động quảng cáo là nhằm tăng cường sự nhận thức của người tiêu dùng về sản phẩm, giúp người tiêu dùng có thể lựa chọn được sản phẩm thích hợp và đó cũng là cách mà nhà sản xuất quảng bá sản phẩm. Trong nền kinh tế thị trường, quảng cáo đã trở thành một hoạt động kinh tế quan trọng.

Nhận thức được vai trò và sự phát triển của hoạt động quảng cáo, tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII) về xây dựng và phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, Đảng ta đã chỉ đạo: “… Bổ sung những luật đã ban hành cho phù hợp với tình hình mới. Nghiên cứu xây dựng Luật Di sản văn hóa dân tộc, Luật Quảng cáo…”[1].

Thể chế hóa quan điểm của Đảng, Luật Quảng cáo được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 21/6/2012, thay thế cho Pháp lệnh Quảng cáo năm 2001, đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quảng cáo tại Việt Nam, phù hợp với sự phát triển của hoạt động quảng cáo và xu thế hội nhập quốc tế. Để quy định chi tiết thi hành Luật Quảng cáo, Chính phủ và các Bộ đã ban hành một số văn bản như: (i) Nghị định số 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo; (ii) Thông tư số 10/2013/TT-BVHTTDL ngày 06/12/2013 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện một số điều của Luật Quảng cáo và Nghị định số 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo; (iii) Thông tư số 19/2013/TT-BXD ngày 31/10/2013 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phương tiện quảng cáo ngoài trời; (iv) Thông tư số 08/2013/TT-BYT ngày 13/3/2013 của Bộ trưởng Bộ Y tế hướng dẫn về quảng cáo thực phẩm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Y tế; (v) Nghị định số 70/2021/NĐ-CP ngày 20/7/2021 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo, có hiệu lực từ 15/9/2021, đã bổ sung các quy định mới về hoạt động quảng cáo xuyên biên giới. Bên cạnh đó, một số quy định về quảng cáo trong các lĩnh vực chuyên ngành được quy định trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành như: Luật Thương mại, Luật Báo chí, Luật Cạnh tranh, Luật Dược... Có thể thấy rằng, Nhà nước đã ban hành khá đầy đủ các văn bản pháp luật về quảng cáo, phần nào đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn đặt ra. Pháp luật về quảng cáo đã nhìn chung đã giải quyết được những yêu cầu của thực tiễn, tạo lập được khuôn khổ pháp lý cao, tương đối đồng bộ và thống nhất cho hoạt động quảng cáo phát triển.

Bên cạnh những kết quả đạt được, đến nay, hệ thống pháp luật về quảng cáo ở nước ta vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển toàn diện của hoạt động quảng cáo trong nền kinh tế thị trường, nhiều quy định của pháp luật về quảng cáo không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống, trong giao lưu dân sự, thương mại. Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của pháp luật quảng cáo rất rộng, thông tin quảng cáo được chuyển tải đến công chúng bằng nhiều phương tiện khác nhau, vì vậy, việc áp dụng các quy định về hoạt động quảng cáo gặp nhiều khó khăn.

2. Thực trạng thi hành pháp luật về hoạt động quảng cáo trên báo chí

2.1. Tình hình hoạt động quảng cáo trên báo chí

Luật Báo chí năm 2016 quy định báo chí được đăng, phát quảng cáo. Việc đăng, phát quảng cáo trên báo chí phải tuân thủ các quy định của Luật Báo chí và quy định của pháp luật về quảng cáo (Điều 44). Tại Luật Quảng cáo năm 2012, quy định về quảng cáo trên báo chí được quy định từ Điều 21 đến Điều 23, trong đó quy định về quảng cáo trên báo in (báo in và tạp chí in), báo nói, báo hình, báo điện tử (bao gồm cả tạp chí điện tử).

Luật Báo chí năm 2016 quy định các cơ quan báo chí hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu, trừ các tạp chí khoa học hoạt động phù hợp với loại hình của cơ quan chủ quản (Điều 21). Trên thực tế, phần lớn các cơ quan báo chí hiện nay đều hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính, vì vậy phải đối mặt với rất nhiều khó khăn trong việc bảo đảm tự chủ tài chính. Hiện nay, cả nước có 06 cơ quan báo chí chủ lực đa phương tiện, 127 báo, 673 tạp chí; 72 cơ quan phát thanh, truyền hình. Khác nhau về loại hình nhưng giống nhau ở tình cảnh sụt giảm về thu, nhất là các đài truyền hình và cơ quan báo chí tự chủ hoàn toàn về tài chính. Trong một báo cáo mới nhất của Cục Báo chí, Bộ Thông tin và Truyền thông cho thấy, có một thực tế rằng dù là báo in, báo điện tử hay phát thanh, truyền hình vẫn chủ yếu dựa khá nhiều vào nguồn thu quảng cáo. Doanh thu từ quảng cáo luôn chiếm trên 60%, thậm chí với một số cơ quan báo chí là 90% nhưng nguồn thu này giờ đây sụt giảm nghiêm trọng, đặc biệt là báo in[2].

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng quảng cáo trên báo chí suy giảm. Một phần do tình hình kinh tế khó khăn, các doanh nghiệp đều tìm cách cắt giảm chi phí quảng cáo. Mặt khác, hiện nay, mạng xã hội phát triển mạnh mẽ, doanh nghiệp có xu hướng tìm đến các nền tảng mạng xã hội (như facebook, google…) để tiến hành các hoạt động quảng cáo nhiều hơn. Theo kết quả nghiên cứu về truyền thông xã hội Việt Nam cho thấy, trong số những người sử dụng internet tại Việt Nam thì có 87,5% người dùng đã và đang sử dụng các mạng xã hội. Mạng xã hội được nhiều người sử dụng nhất là Zing Me, chiếm 44,6% và Go.vn chiếm 14,1%. Đa số những người sử dụng mạng xã hội là những người trẻ, nằm trong độ tuổi từ 15 tuổi đến 34 tuổi (chiếm 71%). Ông Vương Quang Khải, Phó Tổng giám đốc Công ty VNG cũng cho biết, theo số liệu được công ty đo bằng công cụ Google Adplanner hiện nay, mạng xã hội Zing Me đang có số lượng 6,8 triệu thành viên, trong khi đó, Go.vn là 1,8 triệu. Lực lượng thành viên hùng hậu như trên là điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp phát triển các dịch vụ cũng như đưa ra các chiến lược truyền thông trên các mạng xã hội này[3]. Bên cạnh đó, một số quy định của pháp luật về quảng cáo trên báo chí đã không còn phù hợp với tình hình thực tiễn, gây ra những khó khăn cho cơ quan báo chí trong quá trình thực hiện hoạt động này.

2.2. Một số bất cập trong quá trình thực thi pháp luật về quảng cáo trên báo chí

Quảng cáo trên báo chí được quy định tại Luật Quảng cáo năm 2012 và Luật Báo chí năm 2016. Luật Quảng cáo năm 2012 quy định: (i) Về quảng cáo trên báo in: Diện tích quảng cáo không được vượt quá 15% tổng diện tích một ấn phẩm báo hoặc 20% tổng diện tích một ấn phẩm tạp chí, trừ báo, tạp chí chuyên quảng cáo; phải có dấu hiệu phân biệt quảng cáo với các nội dung khác (khoản 1 Điều 21). (ii) Quảng cáo trên báo nói, báo hình: Thời lượng quảng cáo trên báo nói, báo hình không được vượt quá 10% tổng thời lượng chương trình phát sóng một ngày của một tổ chức phát sóng, trừ thời lượng quảng cáo trên kênh, chương trình chuyên quảng cáo; phải có dấu hiệu phân biệt nội dung quảng cáo với các nội dung khác. Thời lượng quảng cáo trên kênh truyền hình trả tiền không vượt quá 5% tổng thời lượng chương trình phát sóng một ngày của một tổ chức phát sóng, trừ kênh, chương trình chuyên quảng cáo (khoản 1, 2 Điều 22). Các quy định trên gây “bó buộc” cho các cơ quan báo chí trong việc linh hoạt thay đổi các gói quảng cáo, không thể tối ưu giá quảng cáo để cạnh tranh, thu hút doanh nghiệp.

Hoạt động quảng cáo trên báo hình trong thời gian gần đây tập trung vào các chương trình phim truyện, đặc biệt là vào khung giờ vàng (từ 18 giờ đến 20 giờ hàng ngày). Để thu hút người xem, các đài truyền hình đã phải đầu tư mua bản quyền truyền hình, sản xuất các bộ phim phù hợp thị hiếu khách hàng phát sóng vào khung giờ này và thu hút nguồn thu từ quảng cáo. Tuy nhiên, do quy định số lần ngắt, thời gian quảng cáo tại Luật Quảng cáo năm 2012 thì: “Mỗi chương trình phim truyện không được ngắt để quảng cáo quá hai lần, mỗi lần không quá 05 phút. Mỗi chương trình vui chơi giải trí không được ngắt để quảng cáo quá bốn lần, mỗi lần không quá 05 phút” (khoản 4 Điều 22). Vì vậy, xuất hiện tình trạng các đài truyền hình điều chỉnh giảm thời lượng mỗi tập phim trong khi vẫn áp dụng quy định ngắt để quảng cáo theo đúng quy định của pháp luật nhưng gây ức chế cho người xem truyền hình.

Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 23 Luật Quảng cáo năm 2012 quy định quảng cáo trên báo điện tử không được thiết kế, bố trí phần quảng cáo lẫn vào phần nội dung tin; đối với những quảng cáo không ở vùng cố định, phải thiết kế để độc giả có thể chủ động tắt hoặc mở quảng cáo, thời gian chờ tắt hoặc mở quảng cáo tối đa là 1,5 giây. Như vậy, báo điện tử được bố trí phần quảng cáo ở khu vực cố định, riêng biệt, không lẫn vào nội dung tin bài. Đối với phần quảng cáo này, không có quy định hạn chế về thời lượng quảng cáo cũng như không phải thiết kế để độc giả có thể chủ động tắt hoặc mở quảng cáo. Đối với những quảng cáo không ở vùng cố định thì phải thiết kế để độc giả có thể chủ động tắt hoặc mở quảng cáo, thời gian chờ tắt hoặc mở quảng cáo tối đa là 1,5 giây. Quy định về hoạt động quảng cáo trên báo điện tử tại Luật Quảng cáo năm 2012 không còn phù hợp với sự phát triển của công nghệ thông tin, dẫn đến tình trạng các cơ quan báo điện tử không thể tối ưu lợi nhuận từ hoạt động quảng cáo để duy trì hoạt động.

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật quảng cáo tạo thuận lợi cho cơ quan báo chí

Trước những khó khăn, thách thức, song song với sự nỗ lực của các cơ quan báo chí trong việc xây dựng hệ sinh thái trên không gian mạng, mỗi cơ quan lựa chọn cách thức xây dựng và tổ chức nội dung báo chí trên mạng xã hội phù hợp dựa vào nguồn lực và định hướng của họ, các cơ quan chức năng cần nghiên cứu, tiến hành sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về quảng cáo trên báo chí phù hợp với tình hình mới, tạo thuận lợi hơn cho cơ quan báo chí trong quá trình tự chủ, bảo đảm nguồn thu. Cụ thể:

(i) Sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 21 Luật Quảng cáo năm 2012 về hoạt động quảng cáo trên báo in theo hướng tăng diện tích quảng cáo, tạo chủ động cho cơ quan báo chí thu hút quảng cáo. Hiện tại, theo dự thảo Luật Quảng cáo (sửa đổi)[4], khoản 1 Điều 21 Luật Quảng cáo năm 2012 đã được sửa đổi, bổ sung: “Diện tích quảng cáo không được vượt quá 30% tổng diện tích một ấn phẩm báo hoặc 40% tổng diện tích một ấn phẩm tạp chí, trừ báo, tạp chí chuyên quảng cáo”. Theo tác giả, quy định như dự thảo chưa thực sự hợp lý, nên tăng thêm diện tích quảng cáo cho cơ quan báo in, giảm tỷ lệ khoảng cách giữa cơ quan báo in và cơ quan tạp chí in, cụ thể: “Diện tích quảng cáo không được vượt quá 35% tổng diện tích một ấn phẩm báo hoặc 40% tổng diện tích một ấn phẩm tạp chí, trừ báo, tạp chí chuyên quảng cáo”.

(ii) Sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 21 Luật Quảng cáo năm 2012 theo hướng tháo gỡ thủ tục cho cơ quan báo chí. Quy định như hiện tại, cơ quan báo chí được phép ra phụ trương quảng cáo và phải thông báo bằng văn bản cho cơ quan quản lý nhà nước về báo chí trước ít nhất 30 ngày tính đến ngày phát hành đầu tiên của phụ trương quảng cáo. Dự thảo Luật Quảng cáo (sửa đổi) cũng đã sửa đổi, bổ sung theo hướng tinh giản thủ tục hành chính, cơ quan báo chí được thực hiện theo quy định của pháp luật: “Cơ quan báo chí được phép ra phụ trương quảng cáo và phải thực hiện các thủ tục về xuất bản phụ trương theo quy định tại Luật Báo chí”. Tác giả nhất trí với nội dung này trong dự thảo, tuy nhiên, theo tác giả, cần quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, có các hoạt động kiểm tra, giám sát định kỳ việc thực hiện theo quy định pháp luật của các cơ quan báo chí.

(iii) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 22 Luật Quảng cáo năm 2012 về quảng cáo trong chương trình phim truyện. Hiện nay, quy định này trong dự thảo Luật Quảng cáo (sửa đổi) quy định như sau: “a) Mỗi chương trình phim truyện có thời lượng dưới 30 phút được ngắt để quảng cáo hai lần, cứ mỗi 15 phút tăng trong thời lượng chương trình được ngắt quảng cáo thêm 01 lần; mỗi lần ngắt để phát quảng cáo không quá 05 phút. b) Việc quảng cáo sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ lồng ghép trong phim truyện phải tuân thủ các quy định về yêu cầu, điều kiện quảng cáo và đảm bảo cung cấp đầy đủ nội dung quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt”. Quy định này đã nới thời lượng quảng cáo, theo tác giả là phù hợp, giúp cho các đài truyền hình chủ động hơn trong việc thu hút quảng cáo, bảo đảm khả năng tự chủ tài chính. Tuy nhiên, theo tác giả, điều này vẫn nên quy định về việc quảng cáo trong chương trình vui chơi giải trí, cụ thể như sau: “a) Mỗi chương trình phim truyện, chương trình vui chơi giải trí có thời lượng dưới 30 phút được ngắt để quảng cáo hai lần, cứ mỗi 15 phút tăng trong thời lượng chương trình được ngắt quảng cáo thêm 01 lần; mỗi lần ngắt để phát quảng cáo không quá 05 phút. b) Việc quảng cáo sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ lồng ghép trong phim truyện phải tuân thủ các quy định về yêu cầu, điều kiện quảng cáo và đảm bảo cung cấp đầy đủ nội dung quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt”.

(iv) Sửa đổi, bổ sung Điều 23 Luật Quảng cáo năm 2012 về quảng cáo trên báo điện tử và trang thông tin điện tử, vẫn giữ nguyên quy định quảng cáo trên báo điện tử không được thiết kế, bố trí phần quảng cáo lẫn vào phần nội dung tin; đối với những quảng cáo không ở vùng cố định, phải thiết kế để độc giả có thể chủ động tắt quảng cáo, thời gian chờ tắt quảng cáo tối đa là 05 giây tạo sự chủ động cho cơ quan báo chí, việc kết hợp hài hòa như thế nào giữa thời lượng của chương trình và của quảng cáo để bảo đảm lợi ích cho người xem, thu hút độc giả, các cơ quan báo chí có thể tự cân nhắc, tính toán và quyết định vì mục tiêu cuối cùng của các cơ quan báo chí vẫn là số lượng người đọc, người xem, số lượt truy cập./.

Bùi Văn Nguyên

Trường Đại học Cảnh sát nhân dân

[1].https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/he-thong-van-ban/van-ban-cua-dang/nghi-quyet-so-03-nqtw-ngay-1671998-cua-ban-chap-hanh-trung-uong-tai-hoi-nghi-trung-uong-5-khoa-viii-ve-xay-dung-va-phat-1692.

[2].https://vtv.gov.vn/news/cong-nghe-truyen-hinh-noi-bo/kinh-te-bao-chi-rat-kho-khan-khi-quang-cao-tren-nen-tang-truc-tuyen-rat-phat-trien.

[3]. https://vietnamnet.vn/mang-xa-hoi-o-vn-mo-dephat-trienmanhhon-i351127.html.

[4]. Dự thảo trình Chính phủ tháng 6/2024.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 408), tháng 7/2024)