1. Thực trạng quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch

Xuất phát từ việc tận dụng được nguồn lực là một quốc gia đậm đà bản sắc văn hóa dân tộc, có nhiều địa điểm du lịch đặc sắc nên hoạt động khai thác kinh tế từ du lịch ở Việt Nam ngày càng được triển khai một cách đa dạng về tính chất lẫn quy mô hoạt động. Để hoạt động du lịch phát triển bền vững, đòi hỏi cần phải có biện pháp xử lý các hành vi ảnh hưởng tiêu cực đến cộng đồng, xã hội, đặc biệt là sự phát triển ổn định của quốc gia là vấn đề thúc đẩy nhà làm luật ban hành Nghị định số 45/2019/NĐ-CP ngày 21/5/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch (Nghị định số 45/2019/NĐ-CP), Nghị định số 129/2021/NĐ-CP ngày 30/12/2021 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch; thể thao, quyền tác giả, quyền liên quan; văn hóa và quảng cáo, Văn bản hợp nhất số 363/VBHN-BVHTTDL ngày 08/02/2022 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Tuy nhiên, hiện nay, cơ chế xử phạt trong lĩnh vực này vẫn tồn tại những “khoảng trống” cần được nghiên cứu và làm rõ dưới góc độ đa chiều hơn, có những thay đổi phù hợp với tình hình thực tế, hướng đến góp phần đẩy mạnh phát triển du lịch bền vững tại Việt Nam. Cụ thể:

Thứ nhất, quy định về hình thức xử phạt bổ sung “đình chỉ hoạt động” chưa có sự đồng bộ giữa các nhóm hành vi xử phạt hành chính trong lĩnh vực du lịch tại Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Cụ thể, khoản 3 Điều 25 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012) quy định: “Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, đình chỉ hoạt động quy định tại khoản 1 và khoản 2 là từ 01 tháng đến 24 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành, người có thẩm quyền xử phạt sẽ giữ giấy phép, chứng chỉ hành nghề trong thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề”. Tuy nhiên, khi có sự đối sánh về nguyên tắc tại điểm b khoản 2 Điều 3 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP cho thấy, hình phạt bổ sung là “đình chỉ hoạt động” sẽ được áp dụng trong thời gian từ 01 tháng đến 06 tháng, điều này chưa đồng nhất cùng điểm c khoản 6 Điều 16 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP khi việc xử phạt vi phạm hành chính với các hành vi vi phạm quy định về quản lý địa điểm du lịch, khu du lịch như không thu gom, xử lý chất thải phát sinh trong hoạt động du lịch theo quy định hoặc không có các biện pháp phòng, chống cháy nổ theo quy định, ngoài việc bị phạt tiền còn có thể bị xử phạt bổ sung với hình thức “đình chỉ hoạt động” từ 06 đến 12 tháng thay vì trong giới hạn từ 01 đến 06 tháng như đã xác định ở điểm b khoản 2 Điều 3 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Từ bất cập này, trong thực tiễn áp dụng không tránh khỏi trường hợp người tiến hành xử phạt hành chính gặp khó khăn khi xác định thời hạn áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là “đình chỉ hoạt động”, bởi nếu việc áp dụng thiếu thống nhất giữa các cơ quan có thể dẫn đến việc bị khiếu nại hoặc khởi kiện khi tiến hành xử phạt chưa có sự đồng nhất[1].

Thứ hai, một trong 10 biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại điểm i khoản 1 Điều 28 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là: “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật”. Quy định này bắt buộc chủ thể có hành vi vi phạm phải nộp vào ngân sách nhà nước hoặc trả lại cho người bị thiệt bởi hành vi vi phạm pháp luật đã gây ra bằng một số tiền tương ứng. Thể chế hóa vấn đề này, tại khoản 1 Điều 4 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP đã hình thành quy định: “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính”. Tuy nhiên, trong toàn bộ nội dung của Nghị định này, chưa có những hướng dẫn cụ thể về phương pháp, cách thức xác định số lợi bất chính dẫn đến trong thực tiễn áp dụng sẽ rất khó khăn để chủ thể có thẩm quyền xử phạt thực hiện áp dụng biện pháp này.

Trên thực tế, đã tồn tại một số văn bản xử phạt vi phạm hành chính đề cập và cụ thể hóa phương thức xác định số lợi bất chính như Điều 7 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai, Nghị định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06/01/2022 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; tài nguyên nước và khoáng sản; khí tượng thủy văn; đo đạc và bản đồ hướng dẫn cách xác định số lợi bất hợp pháp đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; hay khoản 3 Điều 84 Nghị định số 16/2022/NĐ-CP ngày 28/01/2022 của Chính phủ quy định xử phạt hành chính về xây dựng hướng dẫn cách xác định số lợi bất hợp pháp đối với vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Ngoài ra, biện pháp này còn được hướng dẫn thực hiện trong một số lĩnh vực như sở hữu trí tuệ, kinh doanh - thương mại, điển hình tại Thông tư số 11/2015/TT-BKHCN ngày 26/6/2015 của Bộ Khoa học và Công nghệ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 99/2013/NĐ-CP ngày 29/8/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực sở hữu công nghiệp đã hướng dẫn cụ thể cách xác định số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính trong lĩnh vực sở hữu công nghiệp, hay Thông tư số 149/2014/TT- BTC ngày 10/10/2014 của Bộ Tài chính quy định về số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính để sung vào ngân sách nhà nước cũng quy định phương thức tính toán truy thu số lợi bất hợp pháp có được do hành vi vi phạm trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng để sung vào ngân sách nhà nước[2]. Tuy nhiên, cho đến nay, biện pháp “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính” trong lĩnh vực du lịch còn là “điểm mờ” khi vẫn chưa có những quy định cụ thể hướng dẫn việc áp dụng biện pháp này, luận suy vấn đề một cách thấu đáo cho thấy, việc xác định số lợi bất chính là hoạt động cần phải được quy định một cách cụ thể, bảo đảm độ chính xác số lợi bất hợp pháp mà chủ thể có hành vi vi phạm phải nộp lại ngân sách nhà nước, cũng như mang tính công bằng cho các chủ thể có hành vi vi phạm. Bởi việc xác định số lợi bất hợp pháp cao hơn so với số lợi thu được thực tế sẽ ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của họ. Mặt khác, việc chưa hướng dẫn cách thức xác định số lợi bất hợp pháp sẽ dẫn đến sự thiếu nhất quán giữa các chủ thể có thẩm quyền xử phạt với các hình thức xử phạt bổ sung là “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp”.

Thứ ba, mức xử phạt với một số hành vi chưa đủ sức răn đe để phòng ngừa hành vi vi phạm. Trên cơ sở khoản 1 Điều 10 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP, quy định sẽ xử phạt vi phạm hành chính nếu cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú không niêm yết công khai giá hàng hóa, dịch vụ theo quy định có thể sẽ bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng (mức phạt tiền này áp dụng đối với cá nhân). Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức gấp 02 lần mức phạt tiền với cá nhân. Theo quan điểm của tác giả, định mức xử phạt này còn rất thấp so với giá trị lợi nhuận mà các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú thu về, chưa đủ tính răn đe. Để làm rõ vấn đề này, tác giả đưa ra ví dụ như sau: Với bảng báo giá phòng của Khách sạn X tại Phú Quốc vào ngày 28 - 29/11/2022 là khoảng 10.090.064/đêm, chưa bao gồm thuế VAT. Nếu trường hợp khách sạn tùy ý điều chỉnh giá phòng tăng từ 10 - 20% với lý do là tháng cao điểm du lịch dẫn đến tình trạng “khan hiếm” phòng, thì lợi nhuận khách sạn thu về có giá trị chênh lệch khoảng 1.000.000 - 2.000.000 VNĐ so với giá niêm yết. Nếu hành vi này bị phát hiện và tiến hành xử phạt hành chính, có thể thấy, mức phạt là rất thấp so với số tiền mà khách sạn thực tế thu về.

Thứ tư, vẫn tồn tại một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực du lịch chưa chịu sự điều chỉnh của Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Cụ thể:

- Theo quy định của Điều 46 Luật Du lịch năm 2017, phương tiện vận tải khách du lịch được cấp biển hiệu khi tổ chức, cá nhân kinh doanh vận tải khách du lịch đáp ứng điều kiện kinh doanh vận tải; quy chuẩn kỹ thuật, bảo vệ môi trường của phương tiện vận tải; điều kiện của người điều khiển phương tiện vận tải, nhân viên phục vụ, trang thiết bị, chất lượng dịch vụ trên từng loại phương tiện vận tải theo quy định của pháp luật. Các phương tiện vận tải khách du lịch có biển hiệu được vận tải hành khách theo hợp đồng và được ưu tiên bố trí nơi neo đậu, dừng, đỗ để đón, trả khách du lịch tại sân bay, bến cảng, nhà ga, bến xe, trong khu du lịch, gần điểm du lịch, cơ sở lưu trú du lịch và được hoạt động không hạn chế thời gian trên các tuyến giao thông dẫn tới các điểm tham quan du lịch, cơ sở lưu trú du lịch, điểm cung ứng dịch vụ du lịch theo quy định của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, đã có rất nhiều trường hợp tổ chức, cá nhân kinh doanh vận tải khách du lịch nhưng chưa đáp ứng các điều kiện để được cấp biển hiệu sử dụng phương tiện vận tải khách du lịch. Do vậy, xuất hiện tình trạng các tổ chức, cá nhân kinh doanh vận tải du lịch làm biển hiệu giả để có thể tiến hành vận tải hành khách và thụ hưởng các chính sách ưu tiên. Có thể thấy, đây là hành vi xâm phạm nghiêm trọng đến trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch cần có quy định xử phạt nghiêm khắc.

- Cơ sở lưu trú có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh nơi có cơ sở lưu trú du lịch khi có sự thay đổi về tên cơ sở, quy mô, địa chỉ, người đại diện theo pháp luật. Nếu không tuân thủ quy định này sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính dựa trên khoản 2 Điều 10 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP. Tuy nhiên, khi có sự đối sánh vấn đề giữa điểm d khoản 2 Điều 53 Luật Du lịch năm 2017 và khoản 2 Điều 10 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP đã cho thấy chưa có sự thống nhất, bởi điểm d khoản 2 Điều 53 Luật Du lịch năm 2017 chỉ yêu cầu cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú có trách nhiệm “thông báo bằng văn bản cho cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh nơi có cơ sở lưu trú du lịch khi có sự thay đổi về tên cơ sở, quy mô, địa chỉ, người đại diện theo pháp luật”, không yêu cầu cơ sở lưu trú du lịch phải thông báo bằng văn bản cho cơ quan chuyên môn về du lịch cấp tỉnh nơi có cơ sở lưu trú du lịch trước khi đi vào hoạt động.

- Điểm đ khoản 2 Điều 53 Luật Du lịch năm 2017 quy định, các cơ sở lưu trú du lịch chỉ được sử dụng từ “sao” hoặc hình ảnh ngôi sao để quảng cáo về hạng cơ sở lưu trú du lịch sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch. Điều này là cần thiết để bảo vệ quyền lợi của khách hàng khi sử dụng dịch vụ của các cơ sở lưu trú, việc công khai đúng sao, đúng chất lượng hướng tới bảo đảm về chất lượng, đúng giá trị dịch vụ theo công bố sao. Từ đó, với trường hợp các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú nếu không tuân thủ sẽ có những chế tài xử phạt thích đáng. Tuy nhiên, khi đối sánh vấn đề với Nghị định số 45/2019/NĐ-CP, tác giả nhận thấy vẫn chưa có những điều chỉnh liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính đối với các cơ sở lưu trú không được công nhận sao nhưng sử dụng hình ảnh, chữ “sao” gây nhầm lẫn cho khách hàng sử dụng dịch vụ.

- Với trường hợp các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch đã được công nhận hạng sẽ có nghĩa vụ treo biển công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch và quảng cáo đúng với loại, hạng đã được công nhận. Liên quan đến vấn đề này, tác giả nhận thấy, Luật Du lịch năm 2017 và Nghị định số 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch chưa có hướng dẫn hay yêu cầu cơ sở lưu trú du lịch treo biển công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch tại vị trí nào tại cơ sở của mình. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 12 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP quy định, phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi gắn biển công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch không ở khu vực cửa chính của cơ sở lưu trú du lịch. Như vậy, rõ ràng là chưa có sự thống nhất trong các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này.

- Các cơ sở lưu trú có quyền được quảng cáo về cơ sở kinh doanh của mình, có nghĩa vụ quảng cáo đúng hạng “sao” mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số trường hợp cơ sở lưu trú quảng cáo không đúng với hiện trạng thực tế như: Khách sạn xa biển nhưng quảng cáo sát bờ biển hoặc giả hình ảnh cơ sở vật chất khác so với tình hình thực tế... Đối chiếu vấn đề với Nghị định số 45/2019/NĐ-CP, tác giả nhận thấy, pháp luật vẫn chưa có những chế tài điều chỉnh trong trường hợp các cơ sở lưu trú du lịch quảng cáo không đúng với hiện trạng thực tế tại cơ sở lưu trú. Điều này dẫn đến hiện trạng, có rất nhiều trường hợp khách du lịch đặt phòng nhưng thực tế lại không như quảng cáo. Có nhiều căn cứ để khách hàng lựa chọn dịch vụ từ phía cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú. Trong đó, khi tiến hành khảo sát trên 368 khách du lịch nội địa và 190 khách du lịch quốc tế trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, kết quả nghiên cứu đã khẳng định, khách du lịch lựa chọn nơi lưu trú dựa trên các yếu tố như: Vị trí địa lý, đánh giá của khách du lịch dựa trên internet, giá cả, danh tiếng khách sạn...[3]. Do đó, nếu việc quảng cáo sai sự thật sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền lợi của khách du lịch cũng như chất lượng của chuyến đi.

2. Một số kiến nghị

Thứ nhất, nhằm khắc phục bất cập giữa điểm c khoản 6 Điều 16 và điểm b khoản 2 Điều 3 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP và tránh tình trạng khiếu nại, khiếu kiện do quy định còn chưa thống nhất, đồng bộ, tác giả kiến nghị tăng thời hạn áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “đình chỉ hoạt động” tại điểm b khoản 2 Điều 3 Nghị định số 45/2019/NĐ-CP tương đương với mức cao nhất được áp dụng trong toàn bộ Nghị định này. Cụ thể, sửa đổi điểm b khoản 2 Điều 3 như sau: “Đình chỉ hoạt động có thời hạn từ 01 tháng đến 12 tháng”.

Thứ hai, khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân, biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị vi phạm hành chính xâm hại[4]. Theo đó, việc thu lại số lợi bất hợp pháp trong lĩnh vực du lịch là biện pháp truy thu lại số lợi mà người vi phạm có được do hành vi vi phạm hành chính gây ra. Vì vậy, cần có hướng dẫn về cách thức, phương pháp xác định số lợi bất hợp pháp do việc thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch. Việc quy định này bảo đảm cho việc truy thu được thực hiện một cách chính xác, tương đương với số lợi có được do hành vi vi phạm hành chính, bảo đảm không xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của người vi phạm. Mặt khác, từ việc bổ sung quy định về cách thức và phương pháp xác định số lợi bất hợp pháp góp phần thống nhất trong việc áp dụng biện pháp này của các chủ thể có thẩm quyền.

Thứ ba, việc định mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch cần được điều chỉnh phù hợp với sự phát triển, tính đặc thù của lĩnh vực này. Theo đó, đối với các “mùa du lịch cao điểm”, cần xây dựng mức phạt cao hơn trong giai đoạn bình thường. Cần rà soát các hành vi vi phạm hành chính mà mức xử phạt còn thấp so với lợi ích mà chủ thể vi phạm có được. Điều này tránh trường hợp cá nhân, tổ chức chấp nhận vi phạm hành chính, chấp nhận bị xử phạt vi phạm hành chính bởi lợi ích thu được rất cao so với mức phạt. Từ đó, để siết chặt và tăng tính răn đe trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch, các mức phạt phải đủ sức tác động, ảnh hưởng đối với cá nhân, tổ chức hoạt động trong lĩnh vực này.

Thứ tư, để bảo đảm quyền và lợi ích cho người dân, bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực du lịch, cần bổ sung vào Nghị định số 45/2019/NĐ-CP các hành vi cần được xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch như sau: Hành vi sử dụng biển hiệu, phương tiện vận tải du lịch giả; hành vi sử dụng hình ảnh, ngôn ngữ gây nhầm lẫn cho khách hàng về hạng của cơ sở du lịch lưu trú; hành vi quảng cáo sai sự thật đối với cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú. Tương ứng với mỗi hành vi, cần xây dựng các quy định về biện pháp khắc phục hậu quả, hình thức xử phạt bổ sung thích hợp để tránh tình trạng cá nhân, tổ chức tiếp tục vi phạm.

ThS. Nguyễn Chí Hải

Khoa Luật, Đại học Nam Cần Thơ

[1]. Nguyễn Nhật Khanh (2020), Một số vấn đề pháp lý cần hoàn thiện về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 01 (131), tr. 19.

[2]. Cao Vũ Minh & Nguyễn Nhật Khanh (2019), “Một số quy định liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi buôn bán hàng giả - Bất cập và hướng hoàn thiện”, Tạp chí Nghề luật, số 3, tr. 48.

[3]. Hà Nam Khánh Giao (2018), Sách chuyên khảo đo lường chất lượng dịch vụ - Nhìn từ khách hàng, Nxb. Tài chính.

[4]. Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 393), tháng 11/2023)