1. Dẫn nhập

Sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 đánh dấu một thời kỳ đổi mới của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Từ đó đến nay đã hơn 30 năm đất nước phát triển theo sự đổi mới của thể chế, trong đó có các hoạt động hành chính nhà nước. Hiến pháp năm 1992 xác định vị trí của Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam[2]. Theo đó, hoạt động hành chính nhà nước phải luôn bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp, pháp luật do Quốc hội ban hành, sau đó mới thể hiện sự lãnh đạo đối với hệ thống hành chính nhà nước. Như vậy, sự độc lập của Chính phủ trong hoạt động của mình chưa cao. Đến Hiến pháp năm 2013 đã có sự thay đổi trong việc xác định vị trí và chức năng của Chính phủ. Theo đó, hoạt động hành chính là hoạt động để thực hiện quyền hành pháp trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước[3]. Như vậy, vị trí của Chính phủ được xác định rất rõ: Thứ nhất, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ lãnh đạo toàn bộ hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước; thứ hai, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ phải bảo đảm thực thi pháp luật do Quốc hội ban hành và chịu sự kiểm soát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Tính chất độc lập của Chính phủ đã được đề cao hơn so với Hiến pháp năm 1992, từ đó cho thấy cần có những phương thức kiểm soát hoạt động hành chính tốt hơn nữa mới có thể thực hiện tốt chức năng chấp hành và điều hành, đáp ứng nguyện vọng của nhân dân về một Chính phủ kiến tạo, hiệu quả và hiện đại. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nhận định: “Chín phần mười khuyết điểm trong công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra” và “nếu tổ chức sự kiểm tra được chu đáo thì công việc của chúng ta nhất định tiến bộ gấp mười, gấp tram”[4]. Kiểm tra chỉ là một trong các phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp. Kiểm soát hoạt động hành chính bao gồm nhiều phương thức. Vậy, có thể hiểu: Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước là loại hoạt động đặc biệt, bao gồm tổng thể những phương thức mang tính pháp lý được các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân sử dụng nhằm bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp và pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.

2. Sự cần thiết phải kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước

Bất kỳ hoạt động công vụ nào sử dụng quyền lực nhà nước cũng đều chịu sự kiểm soát của Nhà nước và nhân dân, nhưng đối với hoạt động hành chính thì các phương thức kiểm soát thể hiện sự chặt chẽ, đa dạng hơn các hoạt động công vụ khác bởi các lý do sau đây:

Một là, khi quyền lực nhà nước được trao cho các tổ chức và cá nhân thì trong bất kỳ nhà nước nào cũng xảy ra tình trạng vi phạm pháp luật hoặc lạm dụng quyền lực nhà nước (có thể vì kém hiểu biết, thiếu ý thức hoặc vì lợi ích cá nhân…). Để ngăn chặn, phòng, chống hiện tượng này thì Nhà nước cần đặt ra cơ chế kiểm soát quyền lực nhằm hạn chế tình trạng trên. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được trao quyền hành pháp, trong đó nhiệm vụ trọng tâm là tổ chức thực thi pháp luật, thống nhất quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và bảo đảm cho cá nhân thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Thước đo sự phát triển của một quốc gia chính là sự vững mạnh của hệ thống thực thi quyền hành pháp. Từ đó cho thấy, việc đặt ra các phương thức kiểm soát hoạt động hành chính phù hợp không những tránh được tình trạng lạm dụng quyền lực mà còn là sự bảo đảm cho sự phát triển đúng định hướng của nền hành chính.

Hai là, tính phụ thuộc về tổ chức của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Từ Chính phủ cho đến Ủy ban nhân dân cấp xã đều trực tiếp hoặc gián tiếp do cơ quan quyền lực nhà nước bầu ra. Đối với Chính phủ, Quốc hội bầu ra Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước, sau đó Quốc hội phê chuẩn danh sách số lượng các bộ và các thành viên của Chính phủ. Đối với Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban nhân dân cùng cấp. Từ cơ chế hình thành ra cơ quan hành chính như vậy, cho nên cơ quan hành chính phải chịu sự giám sát và phải báo cáo công tác với cơ quan bầu ra hoặc phê chuẩn. Tính phụ thuộc về tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước còn thể hiện trong chính hệ thống hành chính, đó là tính thứ bậc (cấp trên - cấp dưới) trong tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính. Vì lẽ đó, cơ quan hành chính cấp trên phải kiểm tra hoạt động của cơ quan hành chính cấp dưới, thủ trưởng phải kiểm tra và chịu trách nhiệm về hoạt động công vụ của người dưới quyền, cơ quan chuyên môn phải kiểm tra việc thực hiện nghiệp vụ của các đơn vị có liên quan. Theo chiều ngang và chiều dọc về sự phụ thuộc tổ chức của cơ quan hành chính mà việc kiểm soát cần thiết phải định ra nhiều phương thức kiểm soát hoạt động hành chính.

Ba là, tính “dưới luật” trong hoạt động hành chính nhà nước. Điều này xuất phát từ vị trí và chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, cho nên cần phải tuân thủ những quy định mang tính quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước đề ra (ví dụ như luật do Quốc hội ban hành, pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, nghị quyết do Hội đồng nhân dân ban hành). Sự tuân thủ thể hiện nghiêm chỉnh trong toàn bộ hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành, lấy đó làm hướng dẫn thống nhất cho quá trình thực hiện. Tính “dưới luật” trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước còn thể hiện trong cơ chế báo cáo công tác với cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự kiểm soát của cơ quan quyền lực nhà nước.

Bốn là, cơ quan hành chính được trao chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Đây là hoạt động quản lý có phạm vi rất rộng và yêu cầu chuyên môn sâu mới có thể đảm nhiệm được; đặc biệt là liên quan trực tiếp tới việc thu, chi ngân sách nhà nước. Sự phát triển về kinh tế, văn hóa và ổn định trật tự xã hội là thước đo cho sự phát triển của một quốc gia. Điều này phụ thuộc phần lớn vào hoạt động quản lý của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Từ chức năng quan trọng và đặc thù như vậy mà hoạt động hành chính cần kiểm soát chặt chẽ nhằm đạt được yêu cầu của Nhà nước, không làm thất thoát ngân sách của Nhà nước, lãng phí tiền thuế của nhân dân.

Năm là, hệ thống cơ quan hành chính có số lượng cơ quan và nhân sự nhiều nhất trong bộ máy nhà nước. Điều đó đồng nghĩa với việc Nhà nước trao rất nhiều thẩm quyền cho hệ thống cơ quan hành chính và cán bộ, công chức để thực hiện nhiệm vụ. Khi quyền lực nhà nước được trao cho nhiều đối tượng thi hành thì việc kiểm soát nó càng phải thực hiện thường xuyên và nghiêm túc.

Từ những lý do cơ bản trên mà Nhà nước cần tạo ra các phương thức kiểm soát hoạt động hành chính. Theo tiến trình phát triển của xã hội, các phương thức kiểm soát hoạt động hành chính có những thay đổi để phù hợp và hiệu quả hơn.

3. Một số thay đổi trong phương thức kiểm soát hoạt động hành chính nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 và tinh thần của Nghị quyết số 27-NQ/TW

Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 với khá nhiều thay đổi sau 09 năm thực hiện, sau đó được thay thế bởi Hiến pháp năm 2013. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã nhấn mạnh, song song với cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước (khoản 3 Điều 2). Điều đó cho thấy, Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay đã chú trọng hơn việc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung. Kiểm soát hoạt động hành chính cũng trên cơ sở đó và dựa trên sự đánh giá thực tế đã kế thừa, tiếp tục những phương thức trước đây, phát huy hiệu quả và loại bỏ, bổ sung những phương thức không còn phù hợp.

Một là, đối với phương thức giám sát hoạt động hành chính, quy định pháp luật giữ nguyên các chủ thể được quyền giám sát và bổ sung về thẩm quyền. Cụ thể, bên cạnh quy định Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ thì Hiến pháp năm 2013 quy định thêm về quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết. Quy định bổ sung này cho thấy, quyền chủ động giám sát của Chủ tịch nước đối với hoạt động của Chính phủ đồng nghĩa với việc tăng thẩm quyền giám sát của Chủ tịch nước đối với hoạt động hành chính. Chức năng giám sát của Quốc hội không có gì thay đổi, về cơ bản, chỉ thay đổi về cách thức điều hành chất vấn và trả lời chất vấn. Còn đối với Hội đồng nhân dân thì Điều 113 Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ ràng chức năng “giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định thông qua hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân). Như vậy, việc giám sát phải có kế hoạch, chương trình và báo cáo cụ thể của Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước khác tại địa phương. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992 có chức năng giám sát hoạt động nhà nước, trong đó có hoạt động hành chính, nhưng đến Hiến pháp năm 2013, chức năng này đã có sự thay đổi. Điều 9 Hiến pháp năm 2013 quy định, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có chức năng “giám sát, phản biện xã hội”. Đối với hoạt động hành chính, giám sát của Mặt trận là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật; giám sát đầu tư của cộng đồng; tổ chức đoàn giám sát và tham gia các đoàn giám sát khác[5]. Như vậy, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được tổ chức cụ thể hơn so với giai đoạn trước đây.

Cơ quan Kiểm toán của Nhà nước trước đây được thành lập theo nghị định của Chính phủ và thực hiện kiểm tra chức năng trong hệ thống hành chính. Nhưng đến năm 2006, cơ quan kiểm toán chuyển sang trực thuộc Quốc hội. Theo Hiến pháp năm 2013 thì Kiểm toán nhà nước trở thành một thiết chế kiểm soát độc lập trong bộ máy nhà nước, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công (Điều 118). Việc kiểm soát đối với hoạt động quản lý, thu, chi ngân sách nhà nước được kiểm soát độc lập. Do tính chất hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà cơ quan hành chính nhà nước sử dụng và thu, chi ngân sách nhiều nhất trong bộ máy nhà nước nên hoạt động kiểm toán nhà nước độc lập thực sự là một sự thay đổi tiến bộ nhằm kiểm soát thu, chi, sử dụng ngân sách được minh bạch, đúng pháp luật và đối tượng. Trong thực tế, hoạt động kiểm toán đã phát hiện ra những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tài chính công, từ đó góp phần chấn chỉnh việc sử dụng ngân sách nhà nước.

Việc giám sát của công dân thông qua các quyền dân chủ đã được mở rộng hơn theo Hiến pháp năm 2013. Theo đó, công dân bên cạnh quyền khiếu nại và tố cáo còn có thêm những quyền khác có thể thực hiện giám sát đối với hành chính nhà nước, đó là: Quyền tham gia và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân[6].

Hai là, phương thức kiểm sát đối với hoạt động hành chính của Viện kiểm sát đã được bãi bỏ từ việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001. Theo đó, chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát các cấp đã bị bãi bỏ, thay vào đó là việc cơ quan hành chính nhà nước phải tự mình kiểm soát, cụ thể, ngày 05/8/2003, Bộ Tư pháp đã thành lập Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo Quyết định số 336/2003/QĐ-BTP. Hiện nay, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp có chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm và thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, tổ chức thực hiện rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật. Một phần chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát sẽ được thanh tra nhà nước tiếp nối thực hiện.

Ba là, phương thức thanh tra trong kiểm soát hoạt động hành chính. Thanh tra được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Luật Thanh tra năm 2010 ra đời đã nâng cao địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra, xác định rõ tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra trong mối quan hệ với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Cơ quan thanh tra có quyền chủ động tiến hành thanh tra theo kế hoạch đã được phê duyệt, bên cạnh đó, nếu phát hiện ra vi phạm pháp luật thì tiến hành thanh tra đột xuất. “Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời” là nguyên tắc hoạt động của thanh tra. Một điểm mới có tính đột phá là Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định về thanh tra chuyên ngành theo hướng mở rộng, tăng cường hoạt động của thanh tra chuyên ngành. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó[7]. Khi tiến hành thanh tra, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Tiếp nối và hoàn thiện hơn nữa, Luật Thanh tra năm 2022 ra đời đánh dấu một bước tiến mới trong tổ chức và hoạt động thanh tra. Mục đích của hoạt động thanh tra trong giai đoạn này là nhằm phát hiện ra những hạn chế, bất cập trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền có giải pháp, biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân[8]. Theo đó, về tổ chức, Luật Thanh tra năm 2022 đã cho phép thành lập thêm Thanh tra Tổng cục, Cục thuộc Bộ để thực hiện nhiệm vụ thanh chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước được phân cấp quản lý (Điều 18). Đặc biệt, trong Luật Thanh tra năm 2022 đã ban hành một quy định mới về cơ chế phối hợp cần phải có, đó là trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, cơ quan kiểm toán nhà nước và cơ quan điều tra để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm toán nhà nước, điều tra, góp phần phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trong quản lý nhà nước (Điều 107).

Với tư cách là một chức năng quản lý nhà nước, thanh tra góp phần kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao; hạn chế sự lộng quyền, phòng ngừa và xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Đây là phương thức bảo đảm việc tuân thủ pháp luật từ chính bên trong của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Kiểm soát hoạt động hành chính luôn là trọng tâm của kiểm soát quyền lực nhà nước. Các phương thức kiểm soát hoạt động hành chính như hiện nay đã được sàng lọc và duy trì sự phù hợp để hướng tới hiệu quả. Thực tiễn cho thấy, những phương thức kiểm soát bên trong hệ thống hành chính chưa thực sự đáp ứng được sự mong đợi của nhân dân, cho nên vẫn còn hiện tượng tham nhũng, lạm quyền, vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Do đó, trong thời gian tới cần phát huy sức mạnh kiểm soát của các phương thức bên ngoài hệ thống, đó là sự giám sát của Đảng, cơ quan quyền lực nhà nước, truyền thông và nhân dân; đồng thời cần quy định chế độ chịu trách nhiệm cao của người đứng đầu cơ quan để xảy ra tham nhũng và vi phạm pháp luật. Như vậy mới thúc đẩy được phương thức kiểm soát bên trong hệ thống hành chính bằng sự nỗ lực và thường xuyên của kiểm tra, bằng chuyên môn nghiệp vụ và sự khách quan, công bằng, chính trực của thanh tra. Một trong những nhiệm vụ và giải pháp đề ra trong Nghị quyết số 27-NQ/TW đó là: “Kết hợp chặt chẽ, hiệu quả các cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng, Nhà nước và Nhân dân; thực hiện đầy đủ nguyên tắc tập trung dân chủ, trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch trong từng cơ quan nhà nước. Tiếp tục đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan kiểm tra Đảng, cơ quan tham mưu, giúp việc của Đảng, cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước. Hoàn thiện cơ chế để Nhân dân trực tiếp kiểm soát quyền lực nhà nước; bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, quyền kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo và các quyền khác của công dân theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Phát huy hơn nữa vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể và các cơ quan báo chí trong giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước”.

Kiểm soát hoạt động hành chính hiệu quả cần sự phát huy của tất cả phương thức kiểm soát bên trong và bên ngoài hệ thống hành chính, để hoạt động hành chính là cầu nối trực tiếp nhất giữa Nhà nước và nhân dân trong tiến trình dân chủ hóa, phát triển đất nước.

TS. Nguyễn Thị Minh Hà

Trường Đại học Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội

[1]. Sau đây gọi là Nghị quyết số 27-NQ/TW.

[2]. Điều 109 Hiến pháp năm 1992.

[3]. Điều 94 Hiến pháp năm 2013.

[4]. Chủ tịch Hồ Chí Minh, “Một việc mà các cơ quan lãnh đạo cần thực hành ngay”, Báo Sự thật số 103, ngày 30/11/1948.

[5]. Khoản 1 Điều 25 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015.

[6]. Điều 28 Hiến pháp năm 2013.

[7]. Khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010.

[8]. Điều 3 Luật Thanh tra năm 2022.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 400), tháng 3/2024)