Tuy nhiên, bên cạnh hệ thống pháp luật đầy đủ, chặt chẽ, một đội ngũ cán bộ công chức đủ năng lực, trình độ... việc kiểm soát thực hiện pháp luật đất đai là một trong những yếu tố quan trọng để việc quản lý đất đai được thống nhất, đúng pháp luật. Hiện nay, chính quyền đại phương được trao quyền đại diện chủ sở hữu, quản lý đất đai ở địa phương. Việc kiểm soát thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương đang là vấn đề được Nhà nước ta quan tâm, là một trong những biện pháp quan trọng để Nhà nước, người dân giám sát việc thực thi pháp luật về đất đai của cơ quan nhà nước ở địa phương. Qua bài viết, tác giả khái quát mục đích, thực trạng, đồng thời chỉ rõ những hạn chế trong kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.

Đất đai là một trong những lĩnh vực được Nhà nước ta quan tâm hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện, trong đó đã chú trọng phân cấp cho chính quyền địa phương làm đại diện chủ sở hữu và quản lý đất đai. Cùng với việc đẩy mạnh phân cấp quản lý cho địa phương, thì kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai là yêu cầu cấp thiết, đã trở thành nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam trong quản lý và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai. Điều này đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013 với tư cách là nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước [1], được cụ thể hóa tại Luật Đất đai năm 2013 (Chương 13, từ Điều 198 đến Điều 209) và các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, quyền, nghĩa vụ của công dân.

1. Mục đích kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương

Kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương là quá trình xem xét, đánh giá của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và nhân dân đối với việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương nhằm mục đích:

Một là, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân - chủ thể của quyền lực nhà nước và chủ sở hữu đất đai

Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý[2]. Chính quyền địa phương được trao quyền đại diện chủ sở hữu, quản lý đất đai ở địa phương. Mối quan hệ giữa nhân dân và chính quyền địa phương là mối quan hệ giữa người ủy quyền (nhân dân là chủ sở hữu đất đai) với người được ủy quyền. Với tư cách là người được ủy quyền của nhân dân, việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương là hoạt động nhân danh quyền lực công (khác với việc thực hiện pháp luật đất đai của các tổ chức, cá nhân dân sự). Sản phẩm của quá trình thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương là các quyết định, hành vi mang tính quyền lực nhà nước, có giá trị bắt buộc đối với nhiều chủ thể, nhằm bảo đảm cho pháp luật đất đai phát huy hiệu lực trên thực tế. Tuy nhiên, tính chất quyền lực nhà nước này lại có khả năng tạo ra nguy cơ lạm dụng quyền lực để mưu cầu lợi ích riêng của người sử dụng quyền lực, gây thiệt hại cho mục tiêu và lợi ích chung. Điều đó không chỉ phá hoại trật tự trong quản lý nhà nước mà còn gây tổn thất về kinh tế, bất ổn về chính trị - xã hội và làm suy giảm quyền làm chủ thực sự của nhân dân.

Bởi vậy, chỉ khi nào hoạt động của chính quyền địa phương trong quản lý đất đai được thực thi trong giới hạn pháp luật - phương tiện để nhân dân giao quyền thì khi đó nhân dân mới là chủ thể duy nhất và cao nhất của quyền lực nhà nước, nhân dân giao quyền mà không mất quyền. Kiểm soát bảo đảm cho chính quyền địa phương thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, giới hạn thẩm quyền của mình được nhân dân ủy quyền thông qua pháp luật về đất đai, ngăn chặn, giảm thiểu những tác động tiêu cực của quá trình tha hóa quyền lực nhà nước qua những biểu hiện như: Tùy tiện, lạm quyền, vượt quyền, sách nhiễu, quan liêu, tham nhũng…

Hai là, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương nhằm ngăn ngừa và kịp thời phát hiện sự lạm quyền, thiếu trách nhiệm trong thực hiện pháp luật đất đai trên thực tế ở các địa phương

Về lý thuyết, nhân dân - chủ thể của quyền lực hay chủ sở hữu đất đai luôn muốn nhà nước - người nhận sự ủy quyền của mình thực hiện quyền lực một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, không ít trường hợp, vì nhiều lý do khác nhau mà các quy định trong pháp luật đất đai đã bị vi phạm. Những vi phạm trong khâu thực hiện pháp luật thường có tác động tiêu cực trực diện tới xã hội, cá nhân. Vì vậy, việc phát hiện kịp thời những hành vi lạm quyền, thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương, kịp thời uốn nắn, xử lý chặt chẽ các vi phạm pháp luật là yêu cầu đặt ra đối với hoạt động kiểm soát thực hiện pháp luật đất đai, để bảo đảm pháp luật đất đai được thực hiện một cách nghiêm chỉnh trên thực tế, góp phần giảm thiểu những phức tạp phát sinh từ đất đai, giữ vững sự ổn định xã hội.

Ba là, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của người dân, đồng thời giảm thiểu những tác động tiêu cực đến đời sống của người dân trong quá trình thực hiện pháp luật

Đất đai không chỉ là một phương tiện sản xuất, là tài sản quý giá mà còn là môi trường tự nhiên xung quanh, là một phần của cuộc sống. Pháp luật đất đai được thực hiện có hiệu quả không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường mà còn có ý nghĩa quyết định đối với sự ổn định cuộc sống, cơ hội đầu tư trên đất của người dân; bảo đảm các quyền được khai thác của người dân đối với các thuộc tính có ích của đất đai; từ đó là cơ sở để người dân bảo vệ quyền lợi của mình khi bị xâm phạm. Tuy nhiên, thực tiễn việc thực hiện pháp luật đất đai trong điều kiện phân cấp mạnh cho địa phương hiện nay đã và đang làm ảnh hưởng không nhỏ tới đời sống nhiều mặt của người dân cả về mặt tích cực và tiêu cực. Những bất cập trong quá trình thực hiện pháp luật đất đai có thể ảnh hưởng không nhỏ tới lợi ích của người dân, gây bất bình, khiếu kiện phức tạp, kéo dài. Không thể phủ nhận những trường hợp quy hoạch treo hoặc quá trình tái định cư kéo dài hàng chục năm; việc thu hồi đất, tái định cư có thể làm xáo trộn cuộc sống của người dân về kinh tế, văn hóa, tinh thần…

Những tác động của quá trình thực hiện pháp luật đất đai, cùng với sự thiếu kiểm soát làm cho chính quyền địa phương khó nhận dạng được những mâu thuẫn phát sinh từ quản lý và khi bộc lộ thành xung đột, chính quyền sẽ bị động đối phó. Vì vậy, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương là rất cần thiết, nhằm giảm đến mức tối thiểu nhất những tác động tiêu cực đến đời sống của người dân, giảm tỷ lệ khiếu kiện về đất đai, phòng ngừa xung đột, giữ vững niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.

Bốn là, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở các địa phương

Thực hiện tốt việc kiểm soát thực hiện pháp luật đất đai sẽ tạo nên phản ứng tích cực từ nhiều chiều. Những thông tin phản hồi tốt từ chủ thể kiểm soát là sự khẳng định và ủng hộ, giúp chính quyền địa phương quản lý tốt hơn; những phản hồi không tốt giúp chính quyền địa phương phát hiện những bất cập trong quản lý để yêu cầu chính quyền địa phương sửa chữa, ngăn ngừa sai lầm, tổn thất. Kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương không chỉ có mục đích, ý nghĩa trong việc phát hiện những khiếm khuyết để hoàn thiện mà còn bảo đảm cho các quy định đúng đắn của pháp luật đất đai được vận hành thông suốt, đầy đủ, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý trong lĩnh vực đất đai của chính quyền địa phương. Mặt khác, kiểm soát thực thi pháp luật đất đai là biện pháp quan trọng để quản lý, giáo dục đội ngũ cán bộ, công chức, ngăn ngừa hiện tượng tham nhũng trong quản lý đất đai, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức, thúc đẩy minh bạch hóa trong quản trị quốc gia, cải thiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Việc kiểm soát đòi hỏi những nhà quản lý của chính quyền địa phương phải chấp nhận sự phản hồi, tranh luận, đối thoại, từ đó rèn luyện thêm kỹ năng chính trị, quản lý, khắc phục tình trạng né tránh công luận, gây sự trì trệ của chính quyền, nâng cao năng lực tự phát hiện hạn chế của chính mình để vượt qua.

Năm là, kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai

Thực tế cuộc sống rất phong phú, phức tạp và đa dạng, không ngừng thay đổi. Các văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành, về nguyên tắc có giá trị pháp lý như nhau ở tất cả các địa phương. Trong khi đó, mỗi địa phương lại có các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, văn hóa, tập quán, luật tục khác nhau. Kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai có tác dụng phát hiện những khoảng trống hoặc thiếu phù hợp, thiếu thống nhất của pháp luật khi tác động vào thực tế để từ đó hoàn thiện pháp luật đất đai, đồng thời tạo môi trường động viên, khích lệ các chủ thể trong xã hội tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật đất đai nói riêng và pháp luật nói chung, dần hình thành thói quen làm chủ của người dân trong xác lập quyền, nghĩa vụ của mình và của chính quyền bằng pháp luật.

2. Thực trạng kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Thời gian qua, vấn đề kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương ở nước ta đã được thực hiện bởi nhiều chủ thể, với nhiều hình thức khác nhau và thu được những kết quả đáng kể. Kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương đã được thực hiện thông qua hình thức giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; theo dõi, thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành chính nhà nước mà chủ yếu là Bộ Tài nguyên và Môi trường; thông qua hoạt động xét xử hành chính của Tòa án nhân dân các cấp và việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của nhân dân một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng. Hoạt động kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương đã tập trung vào những nội dung gây nhiều bức xúc nhất trong đời sống của người dân, đáp ứng được đòi hỏi của thực tế trong từng giai đoạn như kiểm soát việc thực hiện pháp luật về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thông qua kiểm soát đã phát hiện nhiều hành vi lạm quyền, thiếu trách nhiệm trong thực hiện pháp luật đất đai; kiến nghị thu hồi số lượng lớn về đất đai và tiền; kiến nghị xử lý nhiều cán bộ, công chức có hành vi vi phạm, góp phần làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, đồng thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung nhiều quy định của pháp luật đất đai thể hiện sự bất cập trong thực tế thi hành. Tuy nhiên, thực tiễn kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương cũng bộc lộ không ít hạn chế. Cụ thể là:

- Hoạt động kiểm soát của các cơ quan cấp trên chủ yếu vẫn dựa vào việc xem xét báo cáo của đối tượng chịu sự kiểm soát, chưa chủ động tìm kiếm các thông tin độc lập và sự tham gia của các chuyên gia trong khi vẫn có tình trạng báo cáo chuẩn bị sơ sài, gửi không đúng thời hạn nên thông tin về việc thực hiện pháp luật đất đai nhận được chưa thật sự khách quan, đầy đủ, kịp thời. Đối tượng kiểm soát chủ yếu tập trung vào người sử dụng đất, kiểm soát việc thi hành pháp luật đất đai đối với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở các cấp các địa phương ít được coi trọng thực hiện.

- Hoạt động tự kiểm soát của chính quyền địa phương còn kém hiệu quả. Sự giám sát của Hội đồng nhân dân nặng về tính hình thức. Đại biểu Hội đồng nhân dân chủ yếu kiêm nhiệm trong các cơ quan hành chính trong đó làm cả vai trò quản lý đất đai ở địa phương nên rơi vào tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Phần lớn những chất vấn về thực hiện pháp luật đất đai được gửi tới thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, rất ít ý kiến chất vấn đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong khi đây là đối tượng có thẩm quyền rất lớn trong quản lý đất đai cần được chất vấn. Vẫn còn hiện tượng Ủy ban nhân dân cấp trên buông lỏng quản lý, không thực hiện thẩm quyền kiểm tra, thanh tra chính quyền cấp dưới như: Ủy ban nhân dân tỉnh ủy quyền đồng loạt cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện việc thu hồi đối với các trường hợp có cả tổ chức, cá nhân sử dụng đất, dẫn đến cấp huyện không báo cáo, cấp tỉnh không nắm được tình hình thực hiện của cấp huyện. Vi phạm pháp luật về đất đai trong quản lý, sử dụng đất đai của các cấp chính quyền địa phương còn diễn ra khá phổ biến ở nhiều nơi nhưng việc kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm còn chậm.

- Sự kiểm soát của Tòa án các cấp chưa thực sự hiệu quả. Tòa án vốn được coi là một thiết chế kiểm soát mang tính độc lập, khách quan và hiệu quả hơn so với các chủ thể kiểm soát khác. Tuy nhiên, tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, nội dung không phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương đang diễn ra ở nhiều địa phương, làm ảnh hưởng không nhỏ tới quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, ảnh hưởng tới hiệu lực quản lý nhà nước nói chung nhưng Tòa án lại không có thẩm quyền xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các văn bản này. Trong trường hợp Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính cá biệt thì thực tế giải quyết các vụ án hành chính có liên quan đến đất đai thời gian qua cho thấy, không phải ở đâu và khi nào, Tòa án cũng xét xử khách quan, công bằng, dân chủ và đúng luật (điển hình như vụ ông Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng, Hải Phòng). Ngay cả khi các vụ án hành chính đã được xét xử đúng pháp luật thì quá trình thi hành cũng gặp nhiều khó khăn, chậm xử lý nghiêm các cán bộ, công chức vi phạm pháp luật đất đai.

- Sự kiểm soát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thiết chế mang tính xã hội khác còn hình thức, chức năng phản biện xã hội chưa được phát huy. Hiến pháp và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đều khẳng định Mặt trận Tổ quốc là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; có trách nhiệm giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc chấp hành pháp luật đất đai. Tuy nhiên, Mặt trận Tổ quốc và các thành viên cũng như Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng còn gặp nhiều thách thức trong việc bảo đảm tính liêm chính trong kiểm soát, khó giữ tính độc lập, khách quan trong việc giám sát, kiểm tra hoạt động điều hành, quản lý của chính quyền sở tại khi mà chính cơ quan này là nơi tạo điều kiện về cơ sở vật chất, cấp kinh phí hoạt động cho các tổ chức đoàn thể. Với hoàn cảnh như vậy, họ có khả năng bảo vệ các cơ quan nhà nước hơn là đóng tốt vai trò kiểm soát. Thậm chí, đôi khi họ đã quên chức năng phản biện của mình mà đứng về phía chính quyền ngay cả khi chính quyền làm trái luật, “Mặt trận Tổ quốc phải ủng hộ cao việc cưỡng chế thu hồi đất vì nó đúng đắn”[3].

- Nhân dân chưa kiểm soát chặt chẽ chính quyền địa phương trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai. Nguồn tài nguyên quý giá của quốc gia, thuộc sở hữu toàn dân do chính quyền địa phương đại diện chủ sở hữu và quyết định. Tuy nhiên, hình thức chủ yếu mà nhân dân thực hiện kiểm soát chính quyền địa phương là thông qua quyền kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo nhưng cơ hội được phát biểu ý kiến, khả năng được tiếp thu ý kiến hay không phụ thuộc phần nhiều vào chính quyền địa phương và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc về chính người đã ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Việc kiến nghị, phản ánh trực tiếp với chính quyền địa phương trong quá trình quản lý đất đai ít được thực hiện. Tỷ lệ người trả lời có cơ hội đóng góp ý kiến của mình trước khi quy hoạch, kế hoạch được ban hành từ năm 2011 đến năm 2015 là khá thấp và có xu hướng giảm trong vài năm gần đây (6,2% năm 2011, 6,5% năm 2012, 7% năm 2013, 5% năm 2014 và 3% năm 2015)[4]. Cho đến hiện nay, nhân dân chưa một lần được thực hiện quyền quyết định trực tiếp những vấn đề quan trọng liên quan đến tài sản quý giá bậc nhất của mình bằng hình thức trưng cầu dân ý. Vì vậy, khả năng phát hiện các sai phạm trong thực hiện pháp luật đất đai là có, nhưng khả năng uốn nắn chính quyền thực hiện đúng phạm vi ủy quyền là chưa cao.

- Hiệu lực thực tế của các kết luận, kiến nghị của chủ thể kiểm soát thấp. Kết quả của hoạt động kiểm soát là việc đưa ra kết luận, kiến nghị thông qua các văn bản báo cáo kết quả kiểm soát. Tuy nhiên, các kết luận, kiến nghị sau kiểm soát không được thực hiện nghiêm chỉnh. Theo Báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các kết luận sau giám sát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đó nên vẫn còn hiện tượng sau giám sát đâu lại vào đó[5]. Báo cáo công tác quản lý nhà nước về đất đai năm 2014, 6 tháng đầu năm 2015, tình hình triển khai thi hành Luật Đất đai và những vấn đề cần giải quyết tháo gỡ của Bộ Tài Nguyên và môi trường ngày 20/7/2015 cũng khẳng định, hiệu quả thanh tra chưa cao do một số vụ việc thanh tra không phát hiện được vi phạm; việc xử phạt vi phạm qua thanh tra ở cả trung ương và địa phương còn rất ít, nhiều trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật nhưng việc thực hiện kết luận thanh tra còn chậm; tỷ lệ thu hồi tiền, thu hồi đất qua thanh tra còn thấp; việc phát hiện hành vi tham nhũng qua hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai còn hạn chế, chưa tương xứng với thực trạng vi phạm.

Những hạn chế trong kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương là một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng kém hiệu quả trong quản lý đất đai ở các địa phương. Tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn trái với Luật Đất đai, lợi dụng quyền hạn để thực hiện hành vi vi phạm nhằm trục lợi cá nhân của cán bộ, công chức đang diễn ra ở nhiều địa phương, gây bức xúc, khiếu kiện phức tạp, làm giảm niềm tin của người dân với Đảng, với chính quyền.

Để pháp luật đất đai được thực hiện nghiêm chỉnh trên thực tế, bảo đảm quyền, lợi ích của Nhà nước, xã hội và công dân, cần nâng cao hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền, người dân và các thiết chế phi nhà nước khác trong kiểm soát việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương. Trong đó, cần tập trung hoàn thiện pháp luật theo hướng bảo đảm sự độc lập, khách quan của các chủ thể kiểm soát, nâng cao trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phối hợp với chủ thể kiểm soát và thực hiện kết luận, kiến nghị sau kiểm soát; tăng cường công khai, minh bạch trong việc thực hiện pháp luật đất đai của chính quyền địa phương, đồng thời bảo đảm các điều kiện về bộ máy, con người, vật chất và môi trường thuận lợi cho kiểm soát.

ThS. Vũ Ngọc Hà
Học viện Chính trị Khu vực I