Qua nghiên cứu kinh nghiệm chuẩn bị dự án luật ở các quốc gia trên thế giới, có thể thấy, dù có sự khác nhau nhất định, việc chuẩn bị dự án luật để Chính phủ trình Quốc hội luôn cần có sự phân công nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các chủ thể tham gia vào quy trình chuẩn bị dự án luật một cách rõ ràng, hợp lý.
1. Giới thiệu
Trên thế giới, tùy từng điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, kinh nghiệm lập pháp khác nhau mà cách thức chuẩn bị dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội cũng không hoàn toàn giống nhau. Tuy nhiên, có một điểm chung mà nhiều quốc gia[1] áp dụng, đó là việc đề cao vai trò, trách nhiệm của các bộ quản lý chuyên ngành trong việc xây dựng chính sách, đề xuất các sáng kiến xây dựng luật. Thêm vào đó, trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế diễn ra mạnh mẽ, chất lượng các quy định pháp luật có mối quan hệ mật thiết tới sức cạnh tranh quốc gia trong nền kinh tế toàn cầu, nhiều quốc gia rất coi trọng và đã thực hiện nhiều sáng kiến, giải pháp để cải thiện chất lượng các quy định pháp luật, mà trọng tâm là cải thiện chất lượng các quy định trong luật, để vừa bảo đảm tốt hơn yêu cầu quản trị xã hội, quản trị quốc gia, vừa góp phần nâng cao sức cạnh tranh kinh tế của mỗi quốc gia trong nền kinh tế toàn cầu. Bài viết giới thiệu kinh nghiệm xây dựng, chuẩn bị dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội ở một số quốc gia trên thế giới, gồm các quốc gia có bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm xây dựng chính sách và trực tiếp soạn thảo dự án luật (như Pháp, Đức, Nhật Bản, Trung Quốc…) và các quốc gia có bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm xây dựng chính sách để Chính phủ thông qua trước khi dự án luật được soạn thảo bởi cơ quan soạn thảo luật tập trung (như Vương quốc Anh, Canada, Ireland, Úc, Singapore, Malaysia…).
2. Kinh nghiệm của Pháp, Đức, Nhật Bản và Trung Quốc
Ở Pháp, Đức, Nhật Bản, Trung Quốc, các bộ quản lý ngành phải chịu trách nhiệm cả công đoạn xây dựng chính sách, đề xuất sáng kiến xây dựng luật, đồng thời, thực hiện cả công đoạn soạn thảo dự án luật. Ở các quốc gia này, để góp phần bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, góp phần bảo đảm sự nhất quán về kỹ thuật lập pháp, trong bộ máy nhà nước thường giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện công đoạn thẩm định dự thảo luật trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định có trình Quốc hội hay không. Cơ quan chuyên trách này ở Pháp là Tham chính viện (Conseil d’État) - là cơ quan được tổ chức theo cơ cấu hội đồng, có người đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ Pháp thực hiện chức năng thẩm định dự án luật do các bộ quản lý ngành đề xuất trước khi trình Nội các. Công tác thẩm định của Tham chính viện đóng vai trò như một “bộ lọc” đối với các dự thảo luật kém chất lượng, đồng thời, cảnh báo trước cho Chính phủ về những phản đối mà Chính phủ có thể gặp phải khi trình dự án luật trước Quốc hội[2]. Ở Đức và Trung Quốc[3], cơ quan này là Bộ Tư pháp. Ở Nhật Bản, cơ quan chuyên trách này có tên là Ban Công tác lập pháp của Nội các (Cabinet Legislation Bureau) - một cơ quan trực thuộc Nội các Nhật Bản[4].
Để góp phần bảo đảm chất lượng nguồn thông tin phục vụ công tác hoạch định chính sách nói chung, xây dựng luật nói riêng, Chính phủ Pháp rất coi trọng việc tăng cường năng lực cho hệ thống thống kê và các bộ chỉ số theo dõi, đo lường, đánh giá việc thực thi chính sách (bao gồm hệ thống thống kê quốc gia và các cơ quan thống kê chuyên ngành). Chính phủ Pháp cũng tăng cường vai trò của Tham chính viện[5]. Ngoài việc thực hiện chức năng thẩm định các dự án luật trước khi bộ quản lý ngành trình Chính phủ, Tham chính viện ngày càng coi trọng hoạt động tổng kết và chia sẻ kinh nghiệm thực tiễn, lan tỏa quan điểm chính sách của mình trong các cơ quan nhà nước[6]. Số lượng nhân viên hỗ trợ cho các thành viên Tham chính viện cũng được tăng từ 150 người lên 350 người trong khoảng 03 thập niên gần đây. Thêm vào đó, từ năm 2009, Chính phủ Pháp đặt ra quy định yêu cầu việc xây dựng các đạo luật đều phải tiến hành đánh giá tác động (kinh tế - xã hội) của các quy định[7]. Về quy trình xây dựng luật của Pháp, ở công đoạn Chính phủ, việc chuẩn bị xây dựng một dự án luật được thực hiện theo 04 bước sau[8]:
Bước 1: Xác định nhu cầu xây dựng luật. Theo đó, bộ quản lý ngành phát hiện nhu cầu xây dựng dự án luật và quyết định chuẩn bị đề xuất việc xây dựng dự án luật. Sau khi bộ quản lý ngành quyết định sẽ đề xuất xây dựng dự án luật, bộ quản lý ngành phải gửi đề xuất này cho Văn phòng Chính phủ để Văn phòng Chính phủ đưa vào kế hoạch hoạt động 06 tháng của Chính phủ.
Bước 2: Xây dựng dự thảo luật, tiến hành đánh giá tác động và tham vấn các đối tượng có liên quan. Khi được chấp thuận đưa vào kế hoạch hoạt động 06 tháng của Chính phủ, bộ quản lý ngành phải xây dựng dự thảo luật và tiến hành hoạt động đánh giá tác động của dự án luật. Trong bước này, bộ quản lý ngành thường phải lấy ý kiến của các bộ, ngành có liên quan trong Chính phủ, có thể lấy ý kiến hội đồng tư vấn, các đối tượng chịu sự tác động, đặc biệt, bộ quản lý ngành phải lấy ý kiến của Bộ Ngân sách về tính khả thi của dự án luật xét từ góc độ nguồn lực tài chính. Trong trường hợp cần thiết, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ có thể yêu cầu tổ chức các cuộc họp liên bộ để thảo luận, cho ý kiến vào dự án luật. Cũng trong bước này, nếu giữa các bộ, ngành có sự bất đồng về nội dung của dự án luật, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ sẽ đóng vai trò làm trọng tài để các bên đạt được sự đồng thuận. Kết thúc bước này, bộ quản lý ngành phải hoàn thiện dự thảo luật (cùng với báo cáo đánh giá tác động) để gửi cho Tham chính viện.
Bước 3: Lấy ý kiến thẩm định của Tham chính viện. Khi nhận được yêu cầu thẩm định từ phía bộ quản lý ngành, Tham chính viện sẽ tiến hành thẩm định dự án luật trên các góc độ như đã đề cập. Dựa trên kết quả thẩm định của Tham chính viện, bộ quản lý ngành bảo trợ dự án luật phải tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật.
Bước 4: Trình dự án luật trước Nội các (Chính phủ). Trên cơ sở dự án luật được bộ quản lý ngành bảo trợ trình, Nội các sẽ cân nhắc, xem xét nội dung dự án luật và quyết định chấp thuận hay không chấp thuận nội dung của dự án luật. Nếu nội dung của dự án luật được chấp nhận, Chính phủ sẽ quyết định trình dự án luật ra trước Quốc hội (Hạ viện hoặc Thượng viện).
Ở Nhật Bản, khi bộ quản lý ngành đề xuất việc xây dựng dự án luật, bộ quản lý ngành phải chủ động thực hiện các công việc như phân tích chính sách, soạn thảo dự án luật, lấy ý kiến tham vấn với các bộ, ngành có liên quan, lấy ý kiến tham vấn đối tượng chịu sự tác động hoặc tham vấn công chúng. Sau khi các bước này hoàn tất, dự thảo luật phải được gửi tới Ban Công tác lập pháp của Nội các để thẩm định. Việc thẩm định chính thức chỉ được thực hiện khi dự án luật được bộ quản lý ngành có văn bản trình, đề nghị Thủ tướng Chính phủ tổ chức họp Chính phủ để xem xét nội dung dự án luật. Khi đó, công việc thẩm định mới bắt đầu được tiến hành. Tuy nhiên, gần đây, Chính phủ Nhật Bản cho phép thực hiện công đoạn thẩm định sơ bộ về dự án luật ở thời điểm trước khi dự án luật được bộ quản lý ngành trình Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, với quy trình thẩm định hiện hành, mỗi dự án luật đều được thẩm định sơ bộ và thẩm định chính thức. Việc thẩm định chính thức được thực hiện khi bộ quản lý ngành đã tiếp thu ý kiến thẩm định sơ bộ và chính thức có văn bản trình Thủ tướng Chính phủ triệu tập họp Chính phủ để thảo luận về dự án luật[9]. Từ năm 2007, Chính phủ Nhật Bản đã ban hành bản hướng dẫn về đánh giá tác động chính sách để nhằm loại bỏ các quy định có hại cho môi trường đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp. Bản hướng dẫn này đã được cập nhật và thay mới bằng bản hướng dẫn về đánh giá tác động chính sách năm 2017 nhằm tiếp tục cắt giảm hơn nữa các điều kiện kinh doanh và thủ tục hành chính bất hợp lý[10].
Một điểm cần lưu ý, báo cáo thẩm định của cơ quan thẩm định chuyên trách đối với dự án luật chỉ có giá trị tư vấn (tức là không bắt buộc Chính phủ phải tuân thủ). Tuy nhiên, trên thực tế, với trường hợp của Pháp, Chính phủ thường nghe theo các ý kiến tư vấn của Tham chính viện. Thêm vào đó, cần lưu ý, vị thế của Tham chính viện trong cơ cấu hệ thống chính quyền của Pháp khá cao khi người đứng đầu Tham chính viện chính là Thủ tướng Chính phủ Pháp. Về phạm vi
nội dung thẩm định của cơ quan thẩm định, ở Pháp, Tham chính viện xem xét, thẩm định dự án luật để tìm ra những điểm còn chưa hoàn thiện (những điểm còn khuyết thiếu) chủ yếu từ các khía cạnh như: (i) tính hợp hiến; (ii) sự phù hợp của dự thảo luật với các điều ước quốc tế có giá trị ràng buộc đối với Pháp; (iii) sự phù hợp của dự thảo luật đối với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Pháp; (iv) sự đồng bộ của dự thảo luật với các đạo luật khác trong hệ thống văn bản pháp luật; (v) kỹ thuật lập pháp (cấu trúc của văn bản, cách sử dụng ngôn từ, thuật ngữ pháp lý và thuật ngữ chuyên môn, tính thống nhất của văn bản…). Ở Nhật Bản, phạm vi nội dung thẩm định của Ban Công tác lập pháp của Nội các cũng tập trung chủ yếu vào các nội dung sau: (i) sự phù hợp của dự thảo luật với Hiến pháp, sự đồng bộ của dự thảo luật với các luật hiện hành và sự phù hợp về mặt pháp lý của nội dung dự thảo luật; (ii) ý định của dự thảo luật đã được thể hiện chính xác trong lời văn của dự thảo luật hay chưa; (iii) cấu trúc của dự thảo luật (thứ tự điều khoản…) đã phù hợp hay chưa; (iv) việc sử dụng từ, ngữ đã chính xác hay chưa.
3. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh, Canada, Úc, Singapore, Malaysia
Ở các quốc gia như Vương quốc Anh, Ireland, Canada, Úc, New Zealand, Singapore, Malaysia, trong quá trình chuẩn bị dự thảo luật để Chính phủ trình Quốc hội, bộ quản lý ngành chịu trách nhiệm xây dựng chính sách, đề xuất sáng kiến xây dựng luật, còn việc soạn thảo luật (sau khi đã có chính sách hoặc đề xuất chính sách được Chính phủ/Nội các thông qua) được tập trung vào một cơ quan chuyên soạn thảo luật. Chẳng hạn, tại Vương quốc Anh, khi nhận diện được vấn đề cần giải quyết, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ quyết định việc liệu mình có chính thức đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề hay không. Nếu Bộ trưởng quản lý ngành quyết định đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề, Bộ trưởng có trách nhiệm thúc đẩy đề xuất ấy để trở thành đề nghị xây dựng luật, đưa vào chương trình nghị sự của Nội các (Chính phủ), sau đó, nếu được Chính phủ chấp thuận sẽ đưa vào Chương trình lập pháp của Nghị viện (Quốc hội)[11]. Trong quá trình hình thành các đề nghị xây dựng luật, Bộ trưởng thường phải tiến hành các công việc tham vấn những đối tượng quan trọng như các chuyên gia, các nhóm lợi ích và các đối tượng dự kiến chịu sự tác động bởi chính sách dự kiến đề xuất. Văn bản đề xuất để tham vấn ý kiến các đối tượng có liên quan này thường được gọi là “sách xanh” (a green paper) với ý nghĩa là văn bản thể hiện ý định hình thành chính sách của Bộ trưởng, nhưng chưa thực sự chắc chắn. Trong những trường hợp nhất định, Bộ trưởng có thể đề nghị Nội các cho phép công bố “sách trắng” (a white paper) để thể hiện một cam kết chắc chắn hơn về sự theo đuổi chính sách giải quyết một vấn đề xã hội nào đó. Theo Bộ quy tắc ứng xử của Văn phòng Nội các Anh (Cabinet Office Code of Conduct), thời hạn tham vấn công chúng vào khoảng 12 tuần và văn bản sử dụng việc tham vấn được công bố công khai trên mạng internet[12]. Sau khi đã thực hiện công việc tham vấn chính sách, nếu tiếp tục quyết định theo đuổi việc đề xuất chính sách, Bộ trưởng phải có các động thái để thuyết phục các bộ trưởng khác trong Nội các ủng hộ đề xuất chính sách của mình. Trong giai đoạn này, Bộ trưởng bảo trợ đề xuất chính sách phải thuyết minh được các mặt lợi, hại của chính sách dự kiến đề xuất và trình cho các ủy ban của Nội các[13] để thảo luận, quyết định. Sau đó, Ủy ban Lập pháp của Nội các (the Legislation Committee) sẽ quyết định xem liệu đề nghị xây dựng luật này có nên được đệ trình lên Nghị viện hay không. Khi đã được Ủy ban Lập pháp chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành có trách nhiệm soạn thảo “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (Drafting Instructions), trong đó, nêu rõ nội dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật (vấn đề cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, mục tiêu giải quyết vấn đề, các công cụ giải quyết vấn đề…). Trên cơ sở bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp (gọi là cố vấn Nghị viện - parliamentary counsel) làm việc cho một cơ quan chuyên soạn luật của Chính phủ (được thành lập từ năm 1869[14] với số cố vấn Nghị viện hiện nay là 50 cùng 10 chuyên viên hỗ trợ) có tên là Văn phòng cố vấn Nghị viện ((Office of Parliamentary Counsel) trực thuộc Văn phòng Nội các (Cabinet Office) của Anh) sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc (ngôn ngữ của chính sách) thành các quy phạm (tức là thực hiện việc “quy phạm hóa” chính sách), các điều luật cụ thể trong một dự thảo luật[15]. Nhiệm vụ “soạn thảo” này được hiểu là “dịch” chính sách thành các quy phạm pháp luật một cách rõ ràng, có hiệu lực và dễ hiểu, bảo đảm các luật được ban hành đều là các “luật có chất lượng” (good law)[16]. Nói cách khác, việc biến ngôn ngữ của chính sách thành ngôn ngữ pháp lý (dưới dạng từng điều khoản) là công việc của các chuyên gia soạn thảo này[17]. Các chuyên gia này sử dụng chung các sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ (bảng, biểu, mẫu câu, chuẩn ngôn ngữ pháp lý…)[18]. Sau khi dự thảo luật được soạn xong, theo đúng hướng dẫn của Bộ trưởng quản lý ngành, bộ quản lý ngành sẽ làm thủ tục để Nội các quyết định việc trình dự án luật trước Quốc hội.
Ở Canada, việc chuẩn bị dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội cũng theo quy trình tương tự. Cụ thể:
Bước 1: Khởi thảo chính sách (proposed government policy). Ở bước này, Bộ trưởng quản lý ngành xem xét quyết định theo đuổi một ý tưởng hoặc định hướng chính sách nào đó, từ đó, quyết định sẽ bảo trợ cho một dự án luật trong tương lai. Trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành thường thành lập các nhóm nghiên cứu, nhóm tư vấn của mình để xây dựng, hình thành chính sách mà mình dự kiến theo đuổi.
Bước 2: Tham vấn chính sách (consultation). Trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ tiến hành việc tham vấn các nội dung chính sách mình dự kiến đề xuất với các tổ chức, cá nhân, cơ quan có lợi ích liên quan, trong đó có các bộ quản lý ngành khác để tiếp tục hoàn thiện chính sách và tạo sự đồng thuận cần thiết. Ngay trong bước này, việc tham vấn với công chúng về dự thảo chính sách đã có thể được thực hiện, việc tham vấn với cơ quan quản lý ngân sách và nhân lực của liên bang cũng được thực hiện để bảo đảm những tác động về ngân sách và nhân lực của chính sách đã được cân nhắc, tính toán trước.
Bước 3: Chuẩn bị bản đề xuất chính sách trình Nội các (Preparation of Memorandum to Cabinet). Trên cơ sở nội dung chính sách dự kiến đề xuất, sau khi tiếp thu ý kiến của các chủ thể có liên quan (stakeholders) sẽ tiến hành chỉnh lý dự thảo chính sách và hoàn thiện các văn bản theo hình thức, tiêu chuẩn mà Nội các yêu cầu để chuẩn bị trình Nội các. Tuy nhiên, trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành thường tổ chức phiên họp tham vấn ý kiến của các bộ, ngành có liên quan để nghe ý kiến một lần nữa nhằm tìm kiếm thêm sự ủng hộ hoặc ý kiến về đề xuất chính sách mà Bộ trưởng theo đuổi. Bản đề xuất chính sách trình Nội các (Memorandum to Cabinet - MC) là văn bản đề xuất chính sách được Bộ trưởng quản lý ngành sử dụng để mô tả bối cảnh đề xuất chính sách, phác họa các vấn đề liên quan tới bối cảnh hiện tại và đề xuất các giải pháp. Chính vì thế, bản đề xuất chính sách trình Nội các nên gồm các loại thông tin cơ bản sau: (i) vấn đề cần phải được giải quyết và căn nguyên của vấn đề; (ii) khoảng trống về chính sách (pháp luật) dẫn tới vấn đề không được giải quyết thỏa đáng; (iii) dự kiến chính sách cụ thể được đề xuất; (iv) (nêu rõ) vai trò và thẩm quyền cụ thể của Bộ trưởng có trách nhiệm thực thi chính sách; (v) (nêu rõ) công cụ thực hiện chính sách; (vi) xác định nguồn lực hiện có (về tài chính và nhân lực) để thực thi chính
sách và phương án huy động nguồn lực cần thiết để thực thi chính sách; (vii) những tác động dự kiến của chính sách (trong đó, xác định rõ loại tác động và nhóm đối tượng chịu sự tác động); (viii) các hoạt động tham vấn công chúng về chính sách nên tiếp tục được thực hiện; liệu việc tham vấn này có được thực hiện bằng hình thức tham vấn về dự thảo luật hay không; nếu có, việc tham vấn này chỉ được thực hiện khi được Nội các cho phép; (ix) hướng dẫn soạn thảo luật (drafting instructions). Bản hướng dẫn này chưa phải là một dự án luật, tuy nhiên, nó phải chứa đựng các thông tin cơ bản về chính sách dự kiến được thể chế hóa và khung khổ của dự án luật. Ngoài ra, bản đề xuất chính sách với Nội các còn bao gồm 03 loại phụ lục quan trọng: một phụ lục về Kế hoạch triển khai chính sách khi được thông qua (the Implementation Plan); một phụ lục về Kế hoạch triển khai công tác truyền thông (quảng bá) về chính sách (the Strategic Communications Plan); một phụ lục về Kế hoạch bảo vệ chính sách trước Nghị viện (the Parliamentary Plan).
Bước 4: Ủy ban chuyên môn của Nội các xem xét dự thảo đề xuất chính sách (Cabinet Committee considers Memorandum to Cabinet and prepares report). Sau khi dự thảo chính sách được trình với Ủy ban chuyên môn của Nội các, Ủy ban này sẽ xem xét dự thảo và có ý kiến đề nghị hoàn thiện dự thảo chính sách. Ủy ban cũng chuẩn bị báo cáo ý kiến của mình để trình Nội các.
Bước 5: Nội các phê chuẩn đề xuất chính sách (Cabinet ratifies committee report). Trong bước này, trên cơ sở đề xuất chính sách của Bộ trưởng quản lý ngành và báo cáo nhận xét, đánh giá của Ủy ban chuyên môn của Nội các, Nội các sẽ xem xét và phê chuẩn đề xuất chính sách. Ngay sau khi đề xuất chính sách được chính thức phê chuẩn, trong đó, các nội dung như: Vấn đề mà chính sách cần giải quyết là gì, nguyên nhân của vấn đề ra sao, giải pháp để giải quyết vấn đề là gì thường được trả lời trong chính sách đã được phê chuẩn. Chính sách này sau đó được Bộ trưởng quản lý ngành chuyển sang Văn phòng soạn luật (the Office of Chief Legislative Counsel) chuyên nghiệp trực thuộc Bộ Tư pháp Canada dưới dạng một “hướng dẫn soạn thảo” (drafting instructions). Chính ở công đoạn này, việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, sự trong sáng về văn phong, sự nhất quán về ngôn ngữ pháp lý trong quá trình soạn thảo luật được bảo đảm.
Bước 6: Soạn thảo dự án luật (Department of Justice drafters draft the bill). Trong bước này, trên cơ sở hướng dẫn soạn thảo của bộ quản lý ngành, các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp Canada sẽ có trách nhiệm “quy phạm hóa” (tức là diễn dịch chính sách thành dự thảo luật, biến ngôn ngữ chính sách thành ngôn ngữ pháp lý). Đồng thời, giữa bộ quản lý ngành và các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp thường có quá trình tương tác, trao đổi để bảo đảm các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp có đủ thông tin cần thiết để diễn dịch chính sách thành các dự thảo luật phù hợp và cũng bảo đảm các dự thảo luật được soạn thảo đúng theo ý của Bộ trưởng quản lý ngành.
Bước 7: Bộ trưởng quản lý ngành và đại diện của Nội các ở Hạ viện xem xét, chấp thuận dự thảo luật đã được soạn thảo. Bộ trưởng quản lý ngành và đại diện Nội các ở Hạ viện phải bảo đảm nội dung của dự luật phù hợp với các quyết định trước đó của Nội các. Sau đó, dự thảo luật được chuyển xin ý kiến Nội các một lần nữa để Nội các chính thức đồng ý trình dự án luật trước Nghị viện.
Bước 8: Đại diện của Nội các ở Hạ viện chính thức thông báo việc Nội các trình dự án luật. Tuy nhiên, trước đó, vị đại diện này phải cùng với Bộ trưởng quản lý ngành thống nhất xác định thời gian chính thức (thời gian phù hợp) trình dự án luật trước Hạ viện. Thông thường, dự án luật sẽ được trình ở Hạ viện trước khi trình cho Thượng viện. Riêng với các dự thảo luật liên quan tới việc chi tiêu ngân sách hoặc đánh thuế, Hạ viện luôn là cơ quan mà dự thảo luật phải được trình trước tiên.
Việc duy trì cơ chế soạn thảo luật tập trung (sau khi việc xây dựng chính sách và đề xuất xây dựng luật đã được các bộ quản lý ngành chuẩn bị kỹ lưỡng và chính sách đã được Chính phủ hoặc cấp có thẩm quyền thông qua) như cách mà Canada, Anh, Úc, Singapore, Malaysia… đang làm có ưu điểm lớn là bảo đảm tính chuyên môn hóa cao trong khâu soạn thảo luật nói riêng và văn bản quy phạm pháp luật nói chung, bảo đảm tính nhất quán về kỹ thuật lập pháp, sự nhất quán trong sử dụng ngôn ngữ pháp lý. Điều này có lợi cho việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
4. Kết luận
Qua nghiên cứu kinh nghiệm chuẩn bị dự án luật ở các quốc gia trên thế giới, có thể thấy, dù có sự khác nhau nhất định, việc chuẩn bị dự án luật để Chính phủ trình Quốc hội luôn cần có sự phân công nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các chủ thể tham gia vào quy trình chuẩn bị dự án luật một cách rõ ràng, hợp lý. Chủ thể nào có trách nhiệm phải phát hiện vấn đề xã hội cần được giải quyết bằng việc ban hành luật? Chủ thể nào có trách nhiệm phân tích, làm rõ vấn đề, đề xuất giải pháp? Chủ thể nào có trách nhiệm soạn thảo văn bản? Chủ thể nào có trách nhiệm tham vấn các đối tượng có liên quan? Chủ thể nào có trách nhiệm xem xét, phản biện, thẩm định văn bản?... Đó cũng chính là quy trình mà xã hội (thông qua đại diện của mình là các cơ quan nhà nước, nhất là các bộ quản lý ngành) nhận diện vấn đề xã hội cần phải xử lý bằng việc ban hành luật và xác định hoặc phân công cơ quan có thẩm quyền, trách nhiệm tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội. Cụ thể:
- Xây dựng/hoạch định/phân tích chính sách dự kiến đưa vào dự án luật (policy development/policy analysis) là công đoạn nếu làm tốt sẽ có ý nghĩa quyết định chất lượng của dự án luật[19]. Công đoạn này gồm các công việc cơ bản như: Xác định vấn đề xã hội cần được giải quyết bởi đạo luật; phân tích nguyên nhân thuộc về hành vi của các chủ thể có liên quan (nếu không có sự thay đổi hành vi thì vấn đề sẽ không thể được giải quyết); xác định các chọn lựa/giải pháp về chính sách (các công cụ chính sách cần sử dụng); xác định mục tiêu của điều chỉnh pháp luật; xác định phương án tối ưu để đạt các mục tiêu.
- Xây dựng dự án/dự thảo luật (tức là công đoạn “quy phạm hóa”) là công đoạn bao gồm các công việc cụ thể như: Xây dựng đề cương dự thảo văn bản; xác định cấu trúc dự thảo; chọn lựa thuật ngữ phù hợp; thể hiện nội dung chính sách dưới dạng ngôn ngữ pháp lý trong dự thảo văn bản; bảo đảm sự đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật.
- Lấy ý kiến tham vấn đối tượng chịu sự tác động (đối với dự thảo chính sách hoặc dự thảo luật) bao gồm không chỉ việc lấy ý kiến của đối tượng phải chấp hành văn bản mà cả đối tượng tổ chức thực thi các quy định trong văn bản.
- Đánh giá/thẩm định về dự thảo (nhất là thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, khả thi…); đánh giá dự báo tác động của chính sách hoặc dự thảo luật thông qua công cụ đánh giá dự báo tác động (RIA) hoặc công cụ phân tích chi phí lợi ích (Cost/benefit analysis - CBA) (để nhận diện các khía cạnh tác động cơ bản về kinh tế - xã hội, môi trường, trong đó có thể có tác động về giới, thủ tục hành chính và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật) cần được thực hiện để góp phần nâng cao chất lượng dự án luật. Sau công đoạn thẩm định/đánh giá, dự thảo luật được hoàn thiện để trình Quốc hội xem xét, ban hành[20].
Trong các công đoạn kể trên, hoạch định/phân tích chính sách phải được đặc biệt coi trọng, thể hiện rõ sự đầu tư của những người có trách nhiệm hoạch định chính sách, soạn thảo văn bản đối với việc nhận diện rõ những vấn đề xã hội cần được giải quyết bằng pháp luật, luận giải nguyên nhân của vấn đề, đề xuất giải pháp, đánh giá tác động của mỗi giải pháp, tham vấn ý kiến của các đối tượng liên quan và luận giải về sự chọn lựa tối ưu, thiết lập cơ chế thi hành, theo dõi thi hành và đánh giá hiệu quả sau thi hành luật. Hoạt động phân tích chính sách được coi như khâu “chẩn đoán bệnh” và “kê đơn” để chữa bệnh. Vì thế, chẩn đoán bệnh “trúng, đúng, đủ” là bước khởi đầu để có thể kê đơn chuẩn. Chất lượng của hoạt động phân tích chính sách trở thành yếu tố quyết định chất lượng của hoạt động xây dựng các đạo luật. Muốn làm được điều đó, khâu phân tích chính sách phải được chuyên nghiệp hóa, khoa học hóa và dân chủ hóa. Chức năng, sứ mệnh, vai trò của khâu “phân tích chính sách” và khâu “soạn thảo, quy phạm hóa” được làm rõ: Khâu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nên được tách một cách tương đối với khâu phân tích chính sách.
Ở các quốc gia mà Chính phủ có quyền trình dự án luật trước Quốc hội như đã trình bày, việc phân tích chính sách để hình thành nên sáng kiến pháp luật, chủ yếu do Chính phủ (nhất là các bộ, ngành) đảm nhiệm. Do vậy, nếu các bộ, ngành không ý thức đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình, không đầu tư đầy đủ nguồn lực để khoa học hóa, chuyên nghiệp hóa, dân chủ hóa công đoạn hoạch định chính sách, phân tích chính sách, làm tốt công tác tham mưu cho Chính phủ, chất lượng các dự án luật sẽ bị ảnh hưởng.
Trong bối cảnh Việt Nam đang tích cực sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) với sự đổi mới mạnh mẽ trong tư duy xây dựng pháp luật, có thể thấy, việc xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) lần này là cơ hội tốt để tiếp tục hoàn thiện quy trình xây dựng luật ở Việt Nam theo hướng đặt trọng tâm nhiều hơn vào công tác nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, xác định vấn đề mà luật cần điều chỉnh, thực hiện tốt hơn công tác xây dựng, phân tích chính sách cùng với công tác lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, tham vấn các chủ thể có liên quan, đánh giá tác động của chính sách dự kiến được quy phạm hóa trong dự thảo luật, qua đó, nâng cao hơn nữa chất lượng của từng dự thảo luật khi Chính phủ trình Quốc hội xem xét, thông qua. Điều đó sẽ rất có lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước, đưa đất nước phát triển bứt phá trong kỷ nguyên mới - kỷ nguyên vươn mình của dân tộc Việt Nam như những chỉ đạo mang tính hiệu triệu của đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm và các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước thời gian qua.
TS. Nguyễn Văn Cương
Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Robert Beckman, The Role of Scientists, Experts and Stakeholders in the Law-Making Process in Singapore,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2010/10/Beckman-Role-of-Scientists-Experts-and-Stakeholders-in-Law-Making-Process-in-Singapore.pdf.
2. Daniel C.K. Chow, The Legal System of the People’s Republic of China, 2nd ed. (St. Paul, MN: West, 2009).
3. Charlotte Halpern, et. al (eds.), Policy Analysis in France (Bristol: Polity Press, 2018).
4. Eva Steiner, French Legal Method (Oxford: Oxford University Press, 2008).
5. OECD, Better Regulation in Europe: France, 2010.
6. Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006).
7. When Laws become too complex, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/187015/GoodLaw_report_8April_AP.pdf.
8. Legislative Drafting and the Legal Profession, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT155.pdf.
9. Kevin Y.L. Tan, Constitutional Law in Singapore, 3rd ed. (Wolters Kluwer, 2018).
10. Michael Zander, The Law-Making Process, 7th ed. (Oxford: Hart Publishing, 2015).
[1] Pháp, Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Vương quốc Anh, Canada, Úc, Singapore, Malaysia...
[2] Eva Steiner, “French Legal Method” (Oxford: Oxford University Press, 2008) at 14.
[3] Khái lược về quy trình lập pháp của Trung Quốc, có thể xem: Daniel C.K. Chow, “The Legal System of the People’s Republic of China”, 2nd ed. (St. Paul, MN: West, 2009) at 160-170.
[4] Tên của cơ quan này cũng có thể dịch là “Cục Pháp chế của Nội các” hoặc “Ủy ban Pháp chế của Nội các” (https://www.clb.go.jp/english/process/).
[5] Tham chính viện của Pháp cũng đồng thời đóng vai trò là Tòa hành chính tối cao của Pháp nhằm bảo đảm các cơ quan trong hệ thống hành chính của Pháp từ trung ương tới địa phương luôn tuân thủ đầy đủ các quy định pháp luật trong quá trình hoạt động của mình. Tham chính viện của Pháp được thành lập từ năm 1799 (từ thời Hoàng đế Napoleon). Hàng năm, Tham chính viện thẩm định khoảng 110 dự thảo luật, 900 dự thảo nghị định của Chính phủ Pháp. Người đứng đầu Tham chính viện chính là Thủ tướng Chính phủ Pháp.
[6] Charlotte Halpern, et. al (eds.), “Policy Analysis in France” (Bristol: Polity Press, 2018) at 107 - 108.
[7] Charlotte Halpern, et. al (eds.), “Policy Analysis in France” (Bristol: Polity Press, 2018) at 237.
[8] OECD, “Better Regulation in Europe: France”, 2010 at 203.
[9] CLB, “The law-making process”, https://www.clb.go.jp/english/process/; truy cập ngày 24/01/2025.
[10] Xem thêm: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/japan-country-profile-regulatory-policy-2021.pdf; truy cập ngày 24/01/2025.
[11] Robert Rogers and Rhodri Walters, “How Parliament works”, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 231.
[12] Robert Rogers and Rhodri Walters, tlđd, at 194.
[13] Các ủy ban (hội đồng) này thường gồm một nhóm các bộ trưởng và do một bộ trưởng đóng vai trò làm chủ tọa các phiên thảo luận.
[14] Michael Zander, “The Law-Making Process”, 7th ed. (Oxford: Hart Publishing, 2015) at 17.
[15] Xem thêm: https://www.gov.uk/government/organisations/office-of-the-parliamentary-counsel.
[16] Tức là luật “cần thiết, rõ ràng, thống nhất/đồng bộ, hữu hiệu và dễ tiếp cận”, https://www.gov.uk/government/organisations/office-of-the-parliamentary-counsel/about.
[17] “When Laws become too complex”, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/187015/GoodLaw_report_8April_AP.pdf.
[18] Office of the Parliamentary Counsel, “Drafting guidance”, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/660407d091a320001a82b06b/2024.03.19.Drafting-guidance.pdf, truy cập ngày 24/01/2024.
[19] https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5kml618wrlg7-en.pdf?expires=1732466726&id=id&accname=guest&checksum=F58F437C66C5503A9E4DEC4F2E351C0E, tr. 29.
[20] “Legislative Drafting and the Legal Profession”, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT155.pdf.
