Tóm tắt: Bài viết phân tích và đánh giá thực tiễn lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Abstract: The article analyzes and assesses the practice of gender mainstreaming in drafting legal documents, thereby, recommends solutions to improve the effectiveness of gender mainstreaming in drafting legal documents.

1. Khái quát về lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Dưới góc độ khoa học về giới thì lồng ghép giới là đưa yếu tố giới vào dòng chảy chủ đạo[1]. Lồng ghép giới được hiểu như một phương pháp tiếp cận mang tính chi phối các ý tưởng, giá trị, quan niệm, thái độ, mối quan hệ và cách thức tiến hành mọi việc trong xã hội.

Trên phạm vi toàn xã hội, lồng ghép giới là quá trình xác định các mục tiêu bình đẳng giới, coi đó là mục tiêu quan trọng, đồng thời, chủ động tìm các vấn đề giới liên quan tới hoạt động của các nhóm xã hội và giải quyết, nhằm tiến tới bình đẳng giới một cách toàn diện.

Với ý nghĩa này, lồng ghép giới là một quá trình liên tục nhằm tuyên truyền, vận động, thay đổi hành vi và mối tương quan giới, là quá trình thu hút mọi thành viên trong xã hội tham gia đóng góp vào tiến trình nhận thức vấn đề bất bình đẳng giới, nhu cầu giới và tìm cách thức thực hiện các mục tiêu giới nhằm đáp ứng lợi ích giới và nâng cao bình đẳng giới. Như vậy, có thể nói, lồng ghép giới là một biện pháp chiến lược không thể thiếu mà các quốc gia trong tiến trình hướng tới bảo đảm bình đẳng giới cần phải thực hiện.

Dưới góc độ pháp lý, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp nhằm thực hiện mục tiêu bình đẳng giới bằng cách xác định vấn đề giới, dự báo tác động giới của văn bản, trách nhiệm, nguồn lực để giải quyết vấn đề giới trong các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh (khoản 7 Điều 5 Luật Bình đẳng giới năm 2006).

Lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một phần không thể thiếu trong chiến lược “lồng ghép giới”. Có thể nói, đây là một khâu quan trọng có tính chất quyết định nhất để thực hiện mục tiêu bình đẳng giới. Bởi vì, thực hiện lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ tạo ra được hệ thống pháp luật về bình đẳng giới hoàn thiện, đồng bộ, bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới thì mới có thể tiếp tục thực hiện các bước, các khâu của chiến lược lồng ghép giới để hiện thực hóa mục tiêu bình đẳng giới.

Lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một biện pháp để thực hiện mục tiêu bình đẳng giới, xóa bỏ phân biệt đối xử về giới, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, phù hợp với đặc thù của mỗi giới; tạo cơ hội phát triển như nhau cho nam và nữ trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và gia đình; bảo đảm bình đẳng giới thực chất giữa nam và nữ[2].

Như vậy, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là cách thức mà các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải tiến hành, nhằm xác định rõ các vấn đề giới cần phải giải quyết, trên cơ sở đó, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với nội dung các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới để đạt được mục tiêu bình đẳng giới.

2. Đánh giá thực tiễn lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Luật Bình đẳng giới năm 2006 đã ghi nhận biện pháp lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một biện pháp bảo đảm bình đẳng giới. Với ý nghĩa là một biện pháp bảo đảm bình đẳng giới, lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được xác định là một yêu cầu không thể thiếu đối với hoạt động xây dựng pháp luật. Trên cơ sở đó, Nghị định số 48/2009/NĐ-CP ngày 19/5/2009 của Chính phủ quy định về các biện pháp bảo đảm bình đẳng giới (Nghị định số 48/2009/NĐ-CP) đã chỉ rõ: Yêu cầu và phạm vi lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; nội dung lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với việc lồng ghép giới (Điều 7 - Điều 13). Thông tư số 17/2014/TT-BTP ngày 13/8/2014 của Bộ Tư pháp quy định về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục cụ thể hóa việc lồng ghép giới trong từng bước của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tạo cơ sở pháp lý để thực thi việc lồng ghép giới. Theo quy định của Luật Bình đẳng giới năm 2006, việc lồng ghép giới phải được tiến hành đối với tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, nhằm bảo đảm có một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ và hoàn thiện, phản ánh rõ nội dung của bình đẳng giới trong pháp luật, làm cơ sở để thực hiện các mục tiêu bình đẳng giới. Vì vậy, yêu cầu của việc lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không chỉ thể hiện trên phương diện về nội dung các vấn đề giới cần phải được giải quyết trong văn bản quy phạm pháp luật mà còn thể hiện rõ trong việc tuân thủ quy trình cũng như thành phần tham gia vào các bước, các khâu của quá trình lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Về thành phần tham gia, pháp luật hiện hành quy định rõ phải bảo đảm sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước về bình đẳng giới, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nhà khoa học, chuyên gia về giới, yếu tố nam - nữ trong thành phần tham gia... Như vậy, bảo đảm tuân thủ chặt chẽ quy định của pháp luật về lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ là cơ sở để hiện thực hóa vấn đề bình đẳng giới trong hệ thống pháp luật, góp phần thực hiện các mục tiêu bình đẳng giới.

Có thể thấy, kể từ khi Luật Bình đẳng giới năm 2006 được ban hành, vấn đề lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã từng bước được triển khai có hiệu quả. Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội với tư cách là cơ quan được phân công phụ trách lĩnh vực bình đẳng giới trong các hoạt động của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ thẩm tra lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội đã phân tích lồng ghép bình đẳng giới trong 09 dự án luật, pháp lệnh do Ủy ban chủ trì thẩm tra; tiến hành lựa chọn và tham gia với các ủy ban khác thẩm tra lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong 08 dự án luật[3]. Theo thống kê, từ năm 2011 đến tháng 6/2020, Quốc hội đã ban hành Hiến pháp năm 2013, 07 bộ luật, 161 luật; Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 15 pháp lệnh và khoảng 45 bộ luật, luật có liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; Chính phủ ban hành 1.413 nghị định và đều được xem xét lồng ghép vấn đề bình đẳng giới theo quy định của Luật Bình đẳng giới năm 2006 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo số liệu thống kê của Bộ Tư pháp, năm 2015 có 129 văn bản quy phạm pháp luật được lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trên tổng số 130 văn bản quy phạm pháp luật cần lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, đạt tỷ lệ 99%. Năm 2019, thống kê ở 04 cấp trung ương, tỉnh, huyện, xã có 134 văn bản quy phạm pháp luật được lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trên tổng số 139 văn bản quy phạm pháp luật cần lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, đạt tỷ lệ 96%[4]. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, trong đó, việc lồng ghép giới được dư luận đánh giá cao bởi đánh giá tác động của việc lồng ghép giới cho thấy, văn bản pháp luật đó đã giải quyết tốt các vấn đề giới, cách tiếp cận và giải quyết vấn đề giới thể hiện trong nội dung các quy định của pháp luật thể hiện tính hiện đại và phù hợp với hoàn cảnh thực tế của Việt Nam trong tiến trình bảo đảm bình đẳng giới. Có thể kể đến một số dự án luật tiêu biểu sau:

2.1. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015

Thực hiện việc lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các vấn đề giới đã được giải quyết một cách thấu đáo trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015. Trong đó, quy định về dự kiến cơ cấu và thành phần những người được giới thiệu ứng cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân đều chỉ rõ dự kiến về số lượng đại biểu nữ được giới thiệu ứng cử phù hợp để bảo đảm mục tiêu bình đẳng giới. Đặc biệt, Luật quy định rõ số lượng phụ nữ được giới thiệu ứng cử đại biểu Quốc hội do Ủy ban Thường vụ Quốc hội dự kiến trên cơ sở đề nghị của Đoàn Chủ tịch Ban Chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, bảo đảm có ít nhất ba mươi lăm phần trăm tổng số người trong danh sách chính thức những người ứng cử đại biểu Quốc hội là phụ nữ (khoản 3 Điều 8). Với quy định này, Luật đã thể hiện rõ nội dung các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới, bảo đảm giải quyết vấn đề bất bình đẳng giới trong lĩnh vực chính trị, tạo điều kiện, cơ hội để phụ nữ tham chính, góp phần thực hiện mục tiêu bình đẳng giới. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 đã tạo cơ sở pháp lý để thúc đẩy bình đẳng giới trong lĩnh vực chính trị. Kết quả là, tỷ lệ phụ nữ là đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân đã được cải thiện rõ rệt. Trong thành phần đại biểu Quốc hội khóa XV, tỷ lệ nữ đã đạt tới 30,26% - tỷ lệ nữ cao nhất trong Quốc hội từ trước đến nay. Với kết quả này, đã bước đầu giúp Việt Nam thu hẹp dần khoảng cách giới trong lĩnh vực chính trị.

2.2. Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017

Bảo đảm lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017 đã quy định rõ việc bảo đảm cơ hội bình đẳng cho nam và nữ trong hoạt động kinh doanh. Mặc dù, pháp luật quy định quyền bình đẳng của nam, nữ trong việc thực hiện các hoạt động sản xuất, kinh doanh nhưng phụ nữ do có sự khác biệt về giới tính dẫn đến cơ hội thực hiện việc đầu tư kinh doanh trên thực tế còn hạn chế. Doanh nghiệp do phụ nữ làm chủ còn hạn chế và mới chỉ tập trung vào các lĩnh vực dịch vụ với quy mô nhỏ, cơ hội tiếp cận với các nguồn lực của doanh nghiệp do phụ nữ làm chủ chưa cao. Điều này dẫn đến sự bất bình đẳng về giới trong lĩnh vực kinh tế vẫn còn tồn tại trên thực tế. Nhận diện được tình trạng đó, việc xác định và phân tích các vấn đề giới khi lồng ghép giới trong xây dựng Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa đã giải quyết thỏa đáng vấn đề giới. Vì vậy, theo quy định của Luật này, nam và nữ đều bình đẳng trong việc thành lập, tổ chức và hoạt động doanh nghiệp, trong tiếp cận thông tin, nguồn vốn, thị trường và nguồn lao động. Đặc biệt, Luật đã đưa ra định nghĩa chính thức về “doanh nghiệp nhỏ và vừa do phụ nữ làm chủ” làm cơ sở để áp dụng biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới trong lĩnh vực kinh tế theo quy định của Luật Bình đẳng giới năm 2006, bảo đảm ưu đãi về thuế và tài chính đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa sử dụng nhiều lao động nữ. Quy định này đã tạo cơ hội bình đẳng trên thực tế cho các doanh nghiệp do phụ nữ làm chủ, góp phần thu hẹp khoảng cách giới trong lĩnh vực kinh tế, bảo đảm thực hiện các mục tiêu về bình đẳng giới đối với lĩnh vực kinh tế.

2.3. Bộ luật Lao động năm 2019

Bằng cách tuân thủ quy trình lồng ghép giới theo quy định của pháp luật, Bộ luật Lao động năm 2019 đã giải quyết tốt các vấn đề giới. Theo đó, nhiều quy định của Bộ luật đã thể hiện rõ nội dung các nguyên tắc cơ bản về bình đẳng giới. Đặc biệt, Bộ luật đã thay đổi cách tiếp cận từ “bảo vệ lao động nữ” sang cách tiếp cận bảo đảm quyền đối với mọi người lao động, cả nữ và nam. Với cách tiếp cận này, phụ nữ và nam giới đều được bảo đảm trên thực tế cơ hội tiếp cận việc làm bình đẳng mà không bị phân biệt đối xử trên cơ sở giới tính. Chẳng hạn, Bộ luật Lao động năm 2019 đã quy định thu hẹp khoảng cách tuổi nghỉ hưu giữa lao động nữ và nam hoặc quy định loại bỏ việc cấm sử dụng người lao động nữ làm việc trong môi trường nguy hiểm, tiếp xúc với chất độc hại. Đây là những quy định thể hiện sự trung tính về giới, có ý nghĩa quyết định tới việc bảo đảm bình đẳng giới trong lĩnh vực lao động, việc làm tại Việt Nam, góp phần thu hẹp khoảng cách giới trong lĩnh vực vốn có sự chênh lệch lớn về vị trí, vai trò, cơ hội giữa nam và nữ.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành công kể trên, việc lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại một số bất cập, vướng mắc, cụ thể là:

Thứ nhất, pháp luật hiện hành chưa quy định thống nhất về việc lồng ghép giới đối với tất cả các văn bản quy phạm pháp luật. Luật Bình đẳng giới năm 2006 quy định buộc phải lồng ghép giới đối với tất các văn bản quy phạm pháp luật, song Nghị định số 48/2009/NĐ-CP lại quy định lồng ghép vấn đề bình đẳng giới được áp dụng đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xác định có nội dung liên quan đến bình đẳng giới hoặc có vấn đề bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới trong phạm vi điều chỉnh của văn bản (khoản 2 Điều 7). Điều này đã tạo ra sự thiếu thống nhất trong quy định của pháp luật hiện hành về việc lồng ghép giới.

Thứ hai, Luật Bình đẳng giới năm 2006 chưa quy định việc lồng ghép giới trong các chính sách như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Điều này sẽ dẫn đến việc hạn chế ưu tiên dành cho các vấn đề giới trong quá trình hoạch định chính sách cũng như hạn chế hiệu quả của việc thực thi pháp luật về bình đẳng giới. Bởi vì, chính sách phát triển kinh tế - xã hội được xây dựng dựa trên các yếu tố bình đẳng giới sẽ là cơ sở để bảo đảm thực thi pháp luật về bình đẳng giới, góp phần hiện thực hóa các mục tiêu về bình đẳng giới.

Thứ ba, vẫn còn thiếu các số liệu phân tích về giới hoặc có số liệu phân tích giới nhưng các số liệu chưa có tính hệ thống, chưa phản ánh khách quan sự bất bình đẳng giới trên thực tế. Điều này làm ảnh hưởng đáng kể đến việc lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

3. Nâng cao hiệu quả lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng, để bảo đảm việc triển khai lồng ghép giới một cách hiệu quả, cần phải khắc phục một số tồn tại, vướng mắc nêu trên, cụ thể là:

Thứ nhất, quy định rõ việc lồng ghép giới là bắt buộc đối với tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, không giới hạn việc lồng ghép giới đối với văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến bình đẳng giới. Bởi vì, trong nhiều lĩnh vực, nếu không có sự phân tích chuyên sâu về giới sẽ không thể phát hiện được có sự phân biệt đối xử về giới. Vì thế, việc bỏ qua vấn đề lồng ghép giới đối với các lĩnh vực cho rằng có sự trung lập về giới có thể dẫn đến việc duy trì sự phân biệt đối xử gián tiếp, điều này sẽ có những tác động không mong muốn về bình đẳng giới.

Thứ hai, cần quy định thống nhất trong pháp luật, yêu cầu bắt buộc phải lồng ghép giới trong xây dựng các chính sách, kế hoạch, chương trình ở các cấp trung ương và địa phương. Việc quy định này là cần thiết vì chỉ khi quy định rõ vấn đề bình đẳng giới trong các chính sách, kế hoạch cụ thể thì mới có cơ sở để thực hiện bình đẳng giới trên thực tế, bảo đảm thực hiện các mục tiêu bình đẳng giới.

Thứ ba, cần quy định rõ về việc thống kê số liệu giới để có cơ sở cho việc phân tích giới cho việc lồng ghép giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và kế hoạch, chính sách. Hiện nay, vấn đề thống kê số liệu giới chưa được quan tâm đúng mức, dẫn đến việc thống kê số liệu giới chưa được thực hiện đều khắp hoặc có số liệu thống kê giới nhưng số liệu chưa bảo đảm tính chính xác, dẫn đến thiếu căn cứ để phân tích vấn đề giới. Điều này ảnh hưởng đến hiệu quả lồng ghép vấn đề giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

TS. Bùi Thị Mừng

Trường Đại học Luật Hà Nội

[1]. Ủy ban quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam, Tài liệu hướng dẫn lồng ghép giới - Hướng tới bình đẳng giới ở Việt Nam thông qua chu trình, chính sách quốc gia có trách nhiệm giới.

[2]. Xem: Điều 2 Thông tư số 17/2014/TT-BTP ngày 13/8/2014 của Bộ Tư pháp quy định về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

[3]. Văn phòng Quốc hội, Vụ Các vấn đề xã hội, Báo cáo kết quả hội thảo Ủy ban về các vấn đề xã hội với việc thẩm tra lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, Hà Nội, ngày 14/3/2017.

[4]. Hồ Hương, Kết quả thực hiện mục tiêu “Nâng cao năng lực quản lý nhà nước về bình đẳng giới, https://quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/content/tintuc/Lists/News&ItemID=50714.