Có nhiều mục đích được đặt ra khi các bên lựa chọn phương thức chuyển quyền sử dụng đất thông qua đấu giá, nhưng mục đích thường được hướng tới là nhằm đưa tài sản tiếp cận với người có nhu cầu thực sự, nhằm phát huy cao giá trị của tài sản hàng hóa đặc biệt đó là quyền sử dụng đất mà “người bán” mong muốn đạt được. Việc đưa quyền sử dụng đất vào đấu giá là một bước tiến trong hoạt động giao, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua đó, góp phần làm giảm đầu cơ đất đai, tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia đấu giá, huy động tối đa nguồn vốn cho ngân sách. Từ năm 2003 đến nay, đấu giá quyền sử dụng đất trong hoạt động giao đất, cho thuê đất đã khắc phục những nhược điểm, hạn chế trong giao đất, cho thuê đất theo phương thức thông thường và đã trở thành một phương thức hữu hiệu trong việc giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Với mục đích trên, pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trong hoạt động giao, cho thuê đất từng bước được củng cố và phát triển qua các thời kỳ, thông qua kỹ thuật lập pháp. Bên cạnh những thành tựu đạt được về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, công tác quản lý đất đai trong công tác đấu giá quyền sử dụng đất, thì thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất đã phát sinh những hạn chế, bất cập.

1. Đấu giá quyền sử dụng đất khi chỉ có một người tham gia đấu giá
1.1. Những bất cập, vướng mắc trong trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất khi chỉ có một người tham gia đấu giá
Căn cứ khoản 1 Điều 37 Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản (Nghị định số 17/2010/NĐ-CP) thì: Trường hợp bán đấu giá tài sản chỉ có một người tham gia đấu giá không áp dụng đối với việc bán đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất trong trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Tuy nhiên, khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều này mà không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất hai lần nhưng không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất không phải đấu giá quyền sử dụng đất”. Mặt khác, áp dụng khoản 2 Điều 83 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016): “Trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Như vậy, quy định tại khoản 1 Điều 37 Nghị định số 17/2010/NĐ-CP thuộc diện bị bãi bỏ. Quy định “đất đưa ra đấu giá mà không có người tham gia hoặc chỉ có một người đăng ký tham gia…” của Luật Đất đai năm 2013 có thể được coi là “bước lùi” so với quy định tại Nghị định số 17/2010/NĐ-CP. Nó không thể hiện được nội hàm của bán đấu giá tài sản, đặc biệt là đấu giá quyền sử dụng đất[1].
Thông qua tình huống sau đây thể hiện việc bán đấu giá chỉ có một người tham gia đấu giá, đồng thời cũng thấy rõ “kẽ hở” của pháp luật khi quy định về xử lý tiền đặt trước để tham gia đấu giá. Hồ sơ đấu giá 12,6191 hecta cao su để lấy tiền đầu tư dự án đường K, tỉnh Y. Ngày 04/5/2010, Ủy ban nhân dân tỉnh Y có quyết định thành lập Hội đồng định giá bán cao su tạo quỹ đầu tư dự án đường K, trong đó nêu rõ ông Trần T là Phó Giám đốc Công ty B là thành viên của Hội đồng định giá. Sau khi xác định giá khởi điểm, đại diện Sở Tài chính tỉnh Y ký hợp đồng bán đấu giá tài sản với Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản tỉnh Y. Trung tâm tiến hành tổ chức niêm yết, đăng báo công khai và niêm yết danh sách khách hàng đăng ký mua cao su trong đó có tên ông Trần T là thành viên của Hội đồng định giá. Do lô đất chỉ có một người là ông T tham gia đấu giá nên Sở Tài chính tỉnh Y trình Ủy ban nhân dân tỉnh Y bán thẳng lô cao su cho ông T với giá khởi điểm là 3.339.555.977 đồng. Ông T nộp phí, lệ phí, tiền đặt trước theo quy định vào Kho bạc Nhà nước tỉnh Y[2]. Do Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản vi phạm về thời hạn niêm yết và đăng báo công khai nên phiên đấu giá bị hủy. Nhà nước thanh toán lại số tiền 3.339.555.977 đồng cho ông T.
Từ thực tiễn trên cho thấy, khi không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất hai lần nhưng không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất không phải đấu giá quyền sử dụng đất thì giao, cho thuê đất theo giá nào? Giá khởi điểm của phiên đấu giá lần hai hay giá khởi điểm của định giá lần đầu hay giá giao, cho thuê đất theo hình thức không thông qua đấu giá? Hiện nay, quy chế đấu giá tại các địa phương được ban hành cũng chưa chặt chẽ, ví dụ như quy định về tiếp nhận hồ sơ đăng ký tham gia đấu giá. Khi người sử dụng đất (chủ đầu tư) đăng ký tham gia đấu giá thì phải có biên nhận, nếu từ chối thì ghi rõ lý do. Trên thực tế, nhiều người sử dụng đất khi đăng ký tham gia đấu giá thì bị từ chối nhận hồ sơ với lý do hồ sơ đăng ký nhiều rồi nhưng rõ ràng là chỉ có một người đăng ký hoặc không có người đăng ký (thực tế là không nhận hồ sơ).
Quy định tại khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 đã vô tình tiếp tay cho “bọn quan tham” khi thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất “cấu kết” với giới đầu cơ đất đai để trục lợi. Luật chấp nhận giao, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất khi chỉ có một người tham gia đấu giá coi như “huề cả làng”, bao nhiêu công sức của Nhà nước từ khâu ứng vốn của quỹ phát triển đất để giải phóng mặt bằng rồi lập phương án đấu giá… bị “đổ sông, đổ biển”, mục tiêu đẩy lùi tham nhũng và tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước khó đạt được.
1.2. Kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất khi chỉ có một người tham gia đấu giá
Trong hoạt động quản lý nhà nước về hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất hiện nay đang bộc lộ nhiều lúng túng, tính chuyên nghiệp trong bán đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất chưa cao, tình trạng giới đầu cơ đất đai liên kết với nhau để thông đồng, móc ngoặc, “cò” tham gia đấu giá làm ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả của hoạt động bán đấu giá tài sản là quyền sử dụng đất. Chính vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất nói chung và trường hợp bán đấu giá quyền sử dụng đất khi chỉ có một người tham gia đấu giá nói riêng rất quan trọng. Từ những phân tích về thực trạng và bất cập như trên, tác giả xin đưa kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bán đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp chỉ có một người tham gia đấu giá cụ thể như sau:
Trong đấu giá quyền sử dụng đất, tất yếu sẽ xuất hiện những người kinh doanh chuyên nghiệp hoặc giới đầu cơ đất đai, những người này đứng ra liên kết, vận động mọi người tham gia đấu giá để thực hiện một hành vi nào đó như trả giá thấp hoặc gây áp lực để phiên đấu giá chỉ có một người tham gia đấu giá để được giao đất mà không phải tham gia đấu giá hoặc “chạy chọt” bằng thủ đoạn mua chuộc, đi “cửa sau”, tạo điều kiện cho cho “tệ nạn” tham nhũng trong quá trình phân phối đất đai không thông qua hình thức đấu giá, gây thiệt hại cho Nhà nước. Vì vậy, theo tác giả cần sửa đổi khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng: Thửa đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất phải có từ hai người tham gia đấu giá trở lên… Giá đất giao, cho thuê theo giá tại thời điểm định giá mới và ít nhất phải bằng số tiền quỹ phát triển đất ứng vốn cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch cộng lãi suất tiền gửi không kỳ hạn do Ngân hàng Nhà nước quy định. Như vậy, sau khi được sửa đổi, khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013 có nội dung như sau: “Trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều này phải có từ hai người tham gia đấu giá trở lên. Thửa đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất mà không có người đăng ký tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia hoặc đấu giá ít nhất là hai lần nhưng không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất. Giá đất giao, cho thuê theo giá tại thời điểm định giá mới (định giá lại) và ít nhất phải bằng số tiền quỹ phát triển đất ứng vốn cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch cộng lãi suất tiền gửi không kỳ hạn do Ngân hàng Nhà nước quy định”. Kiến nghị này được đưa ra nhằm thể hiện rõ bản chất của đấu giá, hướng tới mục tiêu minh bạch hóa trong đấu giá quyền sử dụng đất, phòng chống tham nhũng và tối đa hóa khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai của Nhà nước trong quá trình giao đất, cho thuê đất thông qua phương thức đấu giá.
2. Thẩm quyền xác định giá khởi điểm và thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất
Thứ nhất, đối với thẩm quyền quyết định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất
Khoản 1 Điều 5 Thông tư số 02/2015/TT-BTC ngày 05/01/2015 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 48/2012/TT-BTC ngày 16/3/2012 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc xác định giá khởi điểm và chế độ tài chính trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất; căn cứ tình hình thực tế tại địa phương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền hoặc phân cấp cho Giám đốc Sở Tài chính, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất theo thẩm quyền”. Ủy ban nhân dân tỉnh có phân cấp cho cơ quan khác quyết định giá khởi điểm hay không là tùy vào quy định của mỗi địa phương, có thể phân cấp cho Ủy ban nhân dân huyện hoặc Sở Tài chính. Cơ quan có thẩm quyền giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá thì có thẩm quyền quyết định giá khởi điểm để đấu giá nếu được phân cấp hoặc ủy quyền.
Điều 9 Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 quy định việc tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thì quy định: “Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện việc xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá, căn cứ hồ sơ trình của Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá”.
So sánh giữa hai quy định này thì có sự khác nhau về thẩm quyền xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất vì tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC có quy định phân cấp thẩm quyền xác định giá khởi điểm cho Phòng Tài chính - Kế hoạch của Ủy ban nhân dân huyện. Theo tác giả, cần quy định rõ cho Phòng Tài chính - Kế hoạch của Ủy ban nhân dân huyện được trình mức giá khởi điểm cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện quyết định. Quy định này được áp dụng sẽ hợp lý vì: Pháp luật đã trao cho Ủy ban nhân dân huyện quyền quyết định đấu giá quyền sử dụng đất thì trao quyền quyết định giá khởi điểm cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện để được chủ động và tự chịu trách nhiệm. Thửa đất mà Ủy ban nhân dân huyện quyết định đấu giá để phân phối cho người sử dụng đất thuộc quyền quản lý của cấp huyện nên nơi đây mới là cơ quan thực sự nắm rõ hiện trạng đất cũng như biến động về giá đất cùng loại chuyển nhượng trên thực tế.
Bên cạnh đó, các quy định ở trên cũng cho thấy, Bộ Tài chính và liên Bộ Tài nguyên và Môi trường - Bộ Tư pháp cùng ban hành một vấn đề “xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất”. Theo Điều 9 Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP thì việc tiến hành xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá chính là Sở Tài nguyên và Môi trường mà không phải là Sở Tài chính như quy định tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC. Tuy nhiên, Công văn số 7519/2015/BTC-QLCS ngày 08/6/2015 của Bộ Tài chính xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước lại quy định: Việc xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thực hiện thống nhất theo Thông tư số 02/2015/TT-BTC; việc xác định giá đất cụ thể để làm cơ sở xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất quy định tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC (trong trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê) thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Các hướng dẫn về việc xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất chưa đồng bộ, gây khó khăn cho các địa phương khi tiến hành xác định giá khởi điểm để đấu giá.
Thứ hai, đối với thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất
Theo quy định tại Điều 9 Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP thì chỉ có Ủy ban nhân dân tỉnh mới xác định và phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá. Theo Điều 12 Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP quy định về phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất thì “đơn vị thực hiện cuộc bán đấu giá quyền sử dụng đất, đơn vị tổ chức thực hiện việc bán đấu giá quyền sử dụng đất lập hồ sơ gửi cơ quan tài nguyên và môi trường để trình Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền đã quyết định đấu giá quyền sử dụng đất ban hành quyết định công nhận kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất”. Theo đó, Ủy ban nhân dân huyện được phê duyệt kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất. Như vậy, có sự phân biệt giữa thẩm quyền quyết định giá khởi điểm và thẩm quyền phê duyệt kết quả trúng đấu giá ngay trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật. Chỉ có Sở Tài nguyên và Môi trường mới trình hồ sơ để Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt giá khởi điểm, dù thửa đất đó do Ủy ban nhân dân huyện quyết định đấu giá, nhưng Ủy ban nhân dân huyện lại được phê duyệt kết quả trúng đấu giá do cơ quan tài nguyên môi trường (Phòng Tài nguyên và Môi trường) trình khi thửa đất đó do Ủy ban nhân dân huyện quyết định đấu giá. Theo tác giả, pháp luật cần quy định: “Cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá thì có thẩm quyền phê duyệt giá khởi điểm để đấu giá và phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất”, nghĩa là Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện cũng được phê duyệt giá khởi điểm và phê duyệt kết quả trúng đấu giá.
Nhằm khắc phục những bất đồng về thẩm quyền xác định giá khởi điểm và thẩm quyền phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, theo tác giả, cần sửa đổi, bổ sung như sau:
- Đối với khoản 1 Điều 9 Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP quy định: Cơ quan tài nguyên môi trường tổ chức thực hiện việc xác định giá khởi điểm ký hợp đồng thuê tổ chức có đủ chức năng, thẩm định tiến hành xác định giá khởi điểm của khu đất đấu giá.
- Về khoản 3 Điều 9 Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP được sửa đổi, bổ sung: Căn cứ hồ sơ trình của cơ quan tài nguyên môi trường, Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thực hiện phê duyệt giá khởi điểm.
Việc sửa đổi các quy định như trên sẽ phù hợp với Điều 12 của Thông tư số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP về phê duyệt kết quả đấu giá quyền sử dụng đất. Đồng thời, khi quy định đơn vị tổ chức thực hiện xác định giá khởi điểm ký hợp đồng thuê tổ chức thẩm định giá sẽ loại bỏ sự không đồng bộ về thẩm quyền tổ chức thực hiện xác định giá khởi điểm giữa Sở Tài chính và Sở Tài nguyên và Môi trường; tách bạch được quản lý hành chính nhà nước với hoạt động kinh doanh, ngăn ngừa tiêu cực trong xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất.

ThS. Lê Đức Hiền, Đại học Quy Nhơn
Nguyễn Thị Thanh Xuân, Sở Tư pháp tỉnh Long An

[1] Theo quan điểm của PGS.TS. Nguyễn Ngọc Điện thì: “Về mặt lý thuyết, việc đấu giá có thể giúp loại trừ khả năng gian lận về giá nhờ có tính công khai và tính cạnh tranh sòng phẳng. Công khai cuộc đấu giá mở ra cơ hội mua cho tất cả mọi người chứ không dành riêng cơ hội đó cho một ai; cạnh tranh đó là cuộc thách đấu về giá giữa những người muốn mua tài sản mà người thắng cuộc là người trả giá mua cao nhất. Rốt cuộc, người được hưởng lợi từ đấu giá là chủ sở hữu tài sản được đấu giá. Việc đấu giá quyền sử dụng đất cho phép Nhà nước, nghĩa là nhân dân thu được nhiều tiền nhất có thể từ việc giao hoặc cho thuê đất”. Nguyễn Ngọc Điện (2013), “Đấu giá quyền sử dụng đất và kiến nghị cụ thể đối với dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14, tháng 7 năm 2013, tr. 20.

[2] Tóm tắt từ hồ sơ đấu giá bán 323,3384ha cao su tạo quỹ đầu tư dự án đường K, tỉnh Y.