1. Khái quát chung về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) được định nghĩa tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), “là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Hệ thống các văn bản QPPL được liệt kê tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật[1].

Trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật, sự vận động, biến đổi không ngừng của các yếu tố kinh tế, xã hội cũng như các khó khăn, vướng mắc áp dụng pháp luật làm phát sinh yêu cầu sửa đổi, bổ sung nội dung văn bản QPPL đang có hiệu lực. Trước bối cảnh mức độ phức tạp của hệ thống pháp luật ngày càng cao và nhu cầu sửa đổi, bổ sung nội dung văn bản ngày càng lớn, việc hợp nhất nội dung văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung trở thành nhu cầu cấp thiết để đơn giản hóa hệ thống pháp luật, giúp hoạt động tra cứu, sử dụng pháp luật được nhanh chóng, thuận tiện hơn. Tại Việt Nam, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (đây là yêu cầu bắt buộc): “Văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung phải được hợp nhất với văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung” (khoản 1 Điều 168).

Hợp nhất văn bản QPPL được hệ thống pháp luật trên thế giới tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau mà không có định nghĩa thống nhất. Một số quốc gia xác định hợp nhất là hoạt động xây dựng pháp luật và sản phẩm hợp nhất có tính chất thay thế văn bản QPPL đang có hiệu lực (Hoa Kỳ[2], Đức, Phần Lan, Thụy Điển[3], New Zealand, Anh[4], Xứ Wales[5]...); có quốc gia thông qua ban hành văn bản hợp nhất để công bố, công nhận hiệu lực của các điều khoản sửa đổi, bổ sung (như Slovenia)[6]; cũng có quốc gia không thừa nhận đây là hoạt động xây dựng pháp luật vì không có tính mới (Canada, Nga...)[7]. Đồng thời, nhiều quốc gia không tồn tại sự khác biệt lớn giữa hợp nhất và pháp điển (Xứ Wales, Ireland, Nga, New Zealand, Australia, Hy Lạp...)[8].

Tại Việt Nam, khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 (Pháp lệnh Hợp nhất) định nghĩa hợp nhất văn bản QPPL là “việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh này”.

Mục đích của hoạt động hợp nhất được khẳng định tại Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là “... nhằm góp phần bảo đảm hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật”. Như đã phân tích, hoạt động hợp nhất văn bản có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh hệ thống pháp luật Việt Nam ngày càng phức tạp; nhu cầu sửa đổi, bổ sung ngày càng cao; thậm chí, một số trường hợp văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn[9]. Theo đó, đối với hoạt động quản lý nhà nước, ngoài việc ghi nhận lịch sử sửa đổi, bổ sung, hoạt động hợp nhất văn bản, còn giúp cho các cơ quan nâng cao hiệu quả thi hành và phổ biến pháp luật; giúp hạn chế trường hợp thi hành, phổ biến pháp luật chưa chính xác, thiếu sót hoặc không thống nhất đối với các văn bản phức tạp, đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Đối với hoạt động tra cứu của người dân, trong bối cảnh nhiều văn bản khó tiếp cận do có tính kỹ thuật cao và đòi hỏi kiến thức pháp lý chuyên ngành, văn bản hợp nhất có ý nghĩa hỗ trợ người dân trong quá trình tra cứu pháp luật được nhanh chóng, thuận tiện, dễ dàng hơn. Do vậy, việc thực hiện tốt hoạt động hợp nhất sẽ giúp nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật, góp phần xây dựng văn hóa pháp luật ở Việt Nam.

Mặc dù về bản chất, văn bản hợp nhất là sự kết hợp của văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung nhưng giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất chưa được pháp luật khẳng định cụ thể. Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất ghi nhận: “Văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật”. Như vậy, việc sử dụng chính thức được ghi nhận trong phạm vi hai hoạt động, đó là hoạt động áp dụng pháp luật từ phía cơ quan có thẩm quyền và hoạt động thi hành pháp luật từ phía các cá nhân, tổ chức có quyền, nghĩa vụ pháp lý được pháp luật điều chỉnh. Đây là cơ sở pháp lý có ý nghĩa quan trọng trong việc khẳng định vị thế, vai trò, giá trị của văn bản hợp nhất một cách chính thức. Tuy nhiên, văn bản hợp nhất không thuộc bất cứ loại văn bản QPPL nào trong hệ thống văn bản QPPL được liệt kê tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Theo nguyên tắc áp dụng pháp luật, “trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” (khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Vì vậy, kể cả khi Pháp lệnh Hợp nhất có quy định khác, cần phải áp dụng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 do có hiệu lực pháp lý cao hơn. Do đó, về nguyên tắc, văn bản hợp nhất không phải là văn bản QPPL và không thay thế văn bản được hợp nhất; hoạt động hợp nhất văn bản QPPL không phải là hoạt động xây dựng pháp luật.

Khoản 2 Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội”. Do đó, thẩm quyền, thủ tục, thời điểm và kỹ thuật hợp nhất được quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Về thẩm quyền, các điều 5, 6, 7 Pháp lệnh Hợp nhất quy định chủ thể chịu trách nhiệm hợp nhất thuộc về “người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung”, trừ một số trường hợp đặc thù. Việc giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung thực hiện hợp nhất mục đích bảo đảm các nội dung được hợp nhất chính xác, nhanh chóng và trình tự, thủ tục được thực hiện một cách thống nhất. Về thời điểm, trình tự ban hành, các điều 5, 6, 7, 8, 10 Pháp lệnh Hợp nhất yêu cầu hoạt động hợp nhất phải được bảo đảm tiến hành và công khai văn bản trong một thời hạn tương đối ngắn kể từ thời điểm ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản hợp nhất được quy định trong Pháp lệnh Hợp nhất chỉ bao gồm việc tổ chức thực hiện việc hợp nhất, ký xác thực văn bản hợp nhất và đăng văn bản hợp nhất trên Công báo và trang thông tin điện tử chính thức của các cơ quan nhà nước.

Kỹ thuật hợp nhất văn bản được hướng dẫn chi tiết tại Chương 3 và Phụ lục Pháp lệnh Hợp nhất. Nhìn chung, hoạt động hợp nhất văn bản chỉ mang tính chất kỹ thuật, tổng hợp cơ học theo biểu mẫu được pháp luật quy định, không làm thay đổi nội dung của các văn bản được hợp nhất.

Kinh phí thực hiện văn bản hợp nhất được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP ngày 13/12/2013 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm công tác hợp nhất văn bản, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

2. Một số tồn tại, hạn chế của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật hiện nay

2.1. Giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất

Giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất đang là vấn đề được bàn luận sôi nổi tại nhiều nghiên cứu, hội nghị, hội thảo khoa học về xây dựng pháp luật hiện nay, tập trung vào giải quyết các câu hỏi: Văn bản hợp nhất có vị trí như thế nào trong hệ thống văn bản pháp luật? Có giá trị thay thế cho các văn bản được hợp nhất hay không? Có được viện dẫn, trích dẫn trong quá trình áp dụng quy định pháp luật không? Do đó, cần phải xác định rõ giá trị, vị trí của văn bản hợp nhất để bảo đảm phát huy hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản: (i) Về vị trí của văn bản hợp nhất trong hệ thống văn bản pháp luật, như đã phân tích, văn bản hợp nhất về nguyên tắc không phải là văn bản QPPL. Trên thực tế, về kỹ thuật trình bày văn bản, văn bản hợp nhất được đánh số, ký hiệu tương tự như văn bản hành chính của các cơ quan nhà nước. (ii) Về giá trị thay thế văn bản được hợp nhất của văn bản hợp nhất, xuất phát từ việc văn bản hợp nhất không phải là văn bản QPPL, văn bản hợp nhất không thể được sử dụng thay thế cho văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một cách chính thức. Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 khẳng định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế… bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó…”. Theo đó, văn bản hợp nhất với thủ tục ban hành theo Pháp lệnh Hợp nhất mặc dù về bản chất có các nội dung sửa đổi sẽ thay thế nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung nhưng không có giá trị thay thế các văn bản được hợp nhất.

Liên quan đến vấn đề này, quy định của Pháp lệnh Hợp nhất cũng chưa được nhất quán. Một mặt, Pháp lệnh Hợp nhất ghi nhận, văn bản hợp nhất “được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật” (Điều 4); mặt khác, lại quy định “trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất” (Điều 9). Sự mâu thuẫn trong các quy định về giá trị của văn bản hợp nhất gây khó khăn khi áp dụng văn bản trên thực tế, các cá nhân, tổ chức yên tâm trong việc sử dụng chính thức văn bản hợp nhất mà không phải dành thêm thời gian để tra cứu ngược lại quy định tại văn bản gốc; mặt khác, lại chuyển rủi ro của văn bản hợp nhất cho người sử dụng, vì trong trường hợp xảy ra lỗi kỹ thuật hoặc nội dung mà làm cho văn bản hợp nhất không thống nhất với văn bản được hợp nhất thì chỉ có văn bản gốc mới được công nhận trong áp dụng, thực hiện pháp luật.

Tóm lại, văn bản hợp nhất vẫn được sử dụng trong tra cứu quy định pháp luật nhưng chỉ có giá trị tham khảo, không được sử dụng, viện dẫn một cách chính thức, không thể trở thành cơ sở pháp lý để hình thành quyền và nghĩa vụ của các chủ thể đã dẫn đến một số bất cập, hạn chế cụ thể:

Thứ nhất, chưa thực sự thực hiện được mục tiêu xây dựng “hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật” như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đặt ra. Hiện nay, việc văn bản hợp nhất không có giá trị thay thế văn bản bị hợp nhất dẫn đến sự tồn tại của hệ thống văn bản hợp nhất song song với hệ thống văn bản sửa đổi, bổ sung trên thực tế, theo đó, không những số lượng văn bản không giảm đi mà có thể còn tăng lên, phức tạp hơn.

Thứ hai, gây khó khăn, bất tiện, rủi ro trong quá trình tra cứu, sử dụng văn bản QPPL. Xét về tính ứng dụng, việc sử dụng văn bản sửa đổi, bổ sung hiện nay chưa được thuận tiện, khó theo dõi do nội dung bị phân tán tại nhiều văn bản; cách trình bày các điều khoản cũng dễ gây nhầm lẫn khi có nhiều ký hiệu điều, khoản, điểm đan xen giữa văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung. Do đó, không những người dân mà bản thân những người hành nghề luật cũng mất thời gian tập hợp quy định sửa đổi, bổ sung; gặp khó khăn khi phải viện dẫn đầy đủ, chính xác các quy định sửa đổi, bổ sung; phát sinh rủi ro trong quá trình tra cứu, sử dụng văn bản QPPL nếu bỏ sót quy định sửa đổi, bổ sung mới; sử dụng quy định đã hết hiệu lực; viện dẫn nhầm quy định… Trong khi đó, văn bản hợp nhất tuy tập trung đầy đủ nội dung, rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu, dễ tiếp cận nhưng lại không có giá trị thay thế văn bản gốc. Do đó, các cá nhân, tổ chức sau khi tham khảo văn bản hợp nhất phải quay về văn bản gốc để đối chiếu và viện dẫn quy định từ các văn bản gốc gây mất thời gian, công sức.

Thứ ba, việc bố trí nguồn lực (nhân sự, kinh phí, thời gian,…) của các cơ quan nhà nước thực hiện hoạt động hợp nhất văn bản nhưng chỉ có tính chất tham khảo tương tự như văn bản hợp nhất được xây dựng bởi các chủ thể khác trong xã hội là chưa hợp lý, gây lãng phí[10]. Như vậy, nếu xem xét kết quả của công tác hợp nhất là văn bản chỉ có giá trị tham khảo và tương đương với các văn bản các chủ thể trong xã hội tự tiến hành hợp nhất, hoạt động này gây lãng phí nguồn lực, tạo ra khối lượng công việc không cần thiết cho Nhà nước.

2.2. Thẩm quyền và quy trình, thủ tục hợp nhất

- Về thẩm quyền hợp nhất: Quy định về thẩm quyền hiện nay chưa rõ ràng trong một số trường hợp gây nên khó khăn trong việc xác định cơ quan có thẩm quyền thực hiện, dẫn đến bỏ sót việc hợp nhất một số văn bản, ví dụ: (i) Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung khác với cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung[11]; (ii) Văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung có hình thức khác nhau nhưng do cùng một cơ quan ban hành[12]; (iii) Một văn bản không phải là văn bản sửa đổi, bổ sung theo quy định tại Mục 3 Chương V Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL khác. Việc có tiến hành hợp nhất văn bản trong trường hợp này hay không chưa được xác định rõ ràng[13].

- Về trình tự, thủ tục ban hành văn bản hợp nhất, việc văn bản hợp nhất không tuân thủ thời hạn theo Pháp lệnh Hợp nhất trên thực tiễn là tương đối phổ biến[14]. Mặc dù có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, song về cơ bản, có thể thấy, việc tách biệt hoạt động hợp nhất văn bản sau thời điểm thực hiện hoạt động sửa đổi, bổ sung đã khiến cho tình trạng thực hợp nhất có sự chậm trễ.

2.3. Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Nhằm bảo đảm tính thống nhất trong cách thức trình bày văn bản hợp nhất trong bối cảnh có sự tham gia thực hiện bởi nhiều đơn vị, Pháp lệnh Hợp nhất đã đưa ra nguyên tắc, yêu cầu, hướng dẫn chi tiết, cụ thể các kỹ thuật hợp nhất. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm triển khai thực hiện, hoạt động hợp nhất đã bộc lộ một số vướng mắc thực tế mà kỹ thuật hợp nhất chưa dự liệu được, điển hình như sau[15]: Kỹ thuật ghi chú, chú thích các trường hợp sửa đổi, bổ sung tại Phụ lục[16]; đặt tên văn bản hợp nhất trong trường hợp các thuật ngữ trong tên văn bản sửa đổi, bổ sung có sự thay đổi[17]; xác định và chú thích về hiệu lực của các quy định có sửa đổi, bổ sung hoặc có thay đổi về hiệu lực thi hành trong văn bản hợp nhất[18].

Ngoài ra, việc các văn bản sửa đổi, bổ sung có quy định độc lập về điều khoản chuyển tiếp, hiệu lực của văn bản cũng đưa cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản vào tình thế lúng túng, khó xử. Nhìn chung, các vướng mắc nêu trên đều bắt nguồn từ thực tiễn là cơ quan thực hiện việc hợp nhất phải tuyệt đối tuân thủ nguyên tắc hợp nhất mà không có quyền chủ động điều chỉnh nội dung của văn bản hợp nhất, kể cả khi việc điều chỉnh đó có thể chỉ thuần túy mang tính kỹ thuật.

Bên cạnh đó, trong bối cảnh hiện nay, việc áp dụng công nghệ trong hoạt động hợp nhất trở thành đòi hỏi cấp thiết. Tuy nhiên, hoạt động hợp nhất được tiến hành thủ công, không ứng dụng thành tựu khoa học công nghệ, không sử dụng bất cứ công nghệ nào khác hỗ trợ trong các giai đoạn soạn thảo, cập nhật các nội dung sửa đổi, bổ sung, ghi chú các thông tin sửa đổi, bổ sung gây lãng phí nguồn lực thực hiện, chưa bảo đảm tiến độ hợp nhất và có nguy cơ phát sinh rủi ro, sai số, lỗi từ phía người tiến hành hợp nhất.

3. Một số định hướng đổi mới hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam

Có thể nói, những khó khăn, vướng mắc trong công tác hợp nhất bắt nguồn từ việc một số quy định về ban hành văn bản cũng như hợp nhất văn bản chưa thống nhất về quan điểm lập pháp liên quan đến bản chất hoạt động hợp nhất văn bản. Cụ thể, hoạt động hợp nhất nếu đã được xác định là hoạt động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành với quy trình, thủ tục được quy định chặt chẽ, được bố trí nguồn lực thực hiện từ ngân sách nhà nước thì cần có giá trị tương đương với các văn bản QPPL được hợp nhất. Ngược lại, nếu đã xác định chỉ có tính chất tham khảo đơn thuần, không được áp dụng chính thức thì chỉ nên khuyến khích xã hội hóa hoạt động này, không nên quy định nghĩa vụ hợp nhất văn bản cho hệ thống cơ quan nhà nước.

Nhóm tác giả cho rằng, căn cứ vào mục đích hợp nhất văn bản QPPL quy định tại khoản 1 Điều 168 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và thực tiễn hệ thống văn bản QPPL hiện hành, cần phải định hướng đổi mới hoạt động hợp nhất ở Việt Nam hiện nay là nâng cao giá trị của văn bản hợp nhất song hành với thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật về hợp nhất. Để đạt được điều này, nhóm tác giả đề xuất một số giải pháp bước đầu như sau:

3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về hợp nhất văn bản QPPL

Thứ nhất, bổ sung văn bản hợp nhất vào danh sách văn bản QPPL tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Về mặt bản chất, văn bản hợp nhất đã đáp ứng các yêu cầu đối với văn bản QPPL theo định nghĩa tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong Luật này”. Văn bản hợp nhất có chứa QPPL, đồng thời cũng được ban hành theo thủ tục được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ghi nhận tại Điều 168. Do đó, việc bổ sung văn bản hợp nhất vào danh sách văn bản QPPL tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là có cơ sở pháp lý.

Thứ hai, quy định văn bản hợp nhất có hiệu lực sẽ làm chấm dứt hiệu lực của các nội dung được hợp nhất để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Như vậy, các văn bản có toàn bộ nội dung là sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL sẽ chấm dứt hiệu lực, giúp hệ thống pháp luật đơn giản, gọn nhẹ hơn. Đối với các văn bản có một phần nội dung là sửa đổi, bổ sung văn bản khác, phần nội dung đó sẽ chấm dứt hiệu lực.

Thứ ba, lồng ghép việc xây dựng văn bản hợp nhất vào quy trình, thủ tục xây dựng văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Theo đó, có thể nghiên cứu bổ sung dự thảo văn bản hợp nhất trong thành phần hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL. Việc lồng ghép hoạt động xây dựng văn bản hợp nhất vào quy trình, thủ tục xây dựng văn bản QPPL sẽ có tác dụng nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình xây dựng văn bản QPPL; giải quyết được tình trạng bỏ sót việc ban hành văn bản hợp nhất, đồng thời bảo đảm thống nhất về thẩm quyền xây dựng văn bản hợp nhất.

Thứ tư, rà soát các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, kỹ thuật xây dựng, ban hành văn bản hợp nhất để bảo đảm phù hợp với giá trị pháp lý được nâng cao của văn bản hợp nhất[19].

Bên cạnh đó, Pháp lệnh Hợp nhất cần quy định nguyên tắc rõ ràng, cụ thể hơn để giải quyết các trường hợp không xác định được thẩm quyền hợp nhất; văn bản không phải là văn bản sửa đổi, bổ sung nhưng có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản khác; trường hợp có đính chính; một số nội dung đặc thù trong văn bản QPPL (điều khoản chuyển tiếp; hiệu lực văn bản; thay đổi tên gọi, thuật ngữ)…

Trong tương lai xa, việc nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện pháp luật về hợp nhất văn bản QPPL cần hướng đến lược bỏ việc xây dựng, ban hành văn bản chỉ chứa nội dung sửa đổi, bổ sung độc lập, mà chỉ xây dựng, ban hành văn bản đã kết hợp nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung với nội dung sửa đổi, bổ sung đã được thông qua. Theo đó, văn bản sửa đổi, bổ sung không cần thiết phải tồn tại như một văn bản QPPL độc lập nữa; kết quả của công tác sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL sẽ là văn bản QPPL có nội dung đã được sửa đổi, bổ sung và có giá trị thay thế văn bản được sửa đổi, bổ sung.

3.2. Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động hợp nhất văn bản QPPL

Bên cạnh việc hoàn thiện thể chế, có thể triển khai một số giải pháp về tổ chức thi hành pháp luật góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động hợp nhất văn bản QPPL như sau:

Thứ nhất, tuân thủ thời hạn, tiến độ thực hiện hợp nhất văn bản; đăng tải công khai văn bản hợp nhất; bố trí nguồn lực hợp lý để thực hiện công tác hợp nhất; chủ động học tập, nâng cao kỹ năng nghiệp vụ hợp nhất văn bản QPPL.

Thứ hai, áp dụng công nghệ một cách triệt để trong hoạt động hợp nhất văn bản QPPL trên hai phương diện: Xây dựng văn bản hợp nhất và công khai, đăng tải văn bản hợp nhất. Cụ thể, đối với quá trình xây dựng văn bản hợp nhất, do hoạt động hợp nhất văn bản QPPL phần lớn được tiến hành lặp đi lặp lại theo các nguyên tắc đã được xác định cụ thể, cần phải nghiên cứu tự động hóa hoạt động hợp nhất văn bản QPPL. Hiện nay, một số quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu và triển khai một cách chính thức ứng dụng tự động hợp nhất các nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL (như Hy Lạp, Italia, Hàn Quốc, Ba Lan, khối EU...)[20].

Không dừng lại ở đó, khoa học công nghệ hiện nay đã cung cấp các công cụ nâng cao khả năng tương tác trên môi trường số, giúp xây dựng cơ sở dữ liệu về văn bản QPPL; hỗ trợ việc tra cứu văn bản, đối chiếu nội dung sửa đổi, bổ sung với nội dung gốc và hệ thống hóa văn bản theo thời gian, lĩnh vực, cơ quan ban hành, cơ sở pháp lý ban hành… ngày càng dễ dàng, thuận tiện hơn. Đơn cử, một số tổ chức, doanh nghiệp Việt Nam đã sử dụng công nghệ trong việc cung cấp văn bản QPPL có tính hợp nhất. Cụ thể, văn bản QPPL được đăng tải lên mạng và cho phép người dùng tham khảo đồng thời nội dung gốc từ văn bản được sửa đổi, bổ sung và nội dung cập nhật từ văn bản sửa đổi, bổ sung, kèm theo các chú thích về lịch sử sửa đổi, bổ sung văn bản. Thậm chí, người dùng có thể thấy được sự liên kết với các văn bản có liên quan đến văn bản đang tra cứu. Đây là cách thức cung cấp nội dung văn bản QPPL một cách sáng tạo, có sự khác biệt đáng kể so với cách thức công khai văn bản truyền thống của cơ quan nhà nước. Do đó, cần phải nghiên cứu đổi mới việc đăng tải văn bản QPPL (trong đó có văn bản hợp nhất) theo hướng chú trọng sự kết nối, tích hợp, liên thông một cách logic các nội dung của văn bản QPPL, văn bản sửa đổi, bổ sung và các văn bản khác có liên quan để tạo ra các sản phẩm hợp nhất thiết thực, thuận tiện, có tính hệ thống.

Như vậy, ứng dụng thành tựu khoa học công nghệ một cách sáng tạo, triệt để sẽ rút ngắn thời gian xây dựng văn bản hợp nhất cũng như tăng khả năng tương tác, giá trị thực tiễn của việc tra cứu hệ thống văn bản QPPL; nâng cao khả năng tiếp cận pháp luật của người dân trên môi trường số, đồng thời góp phần không nhỏ trong tiến trình chuyển đổi số, xây dựng Chính phủ điện tử, Chính phủ số.

ThS. Phan Vũ

Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp

Hoàng Như Quỳnh

Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp

[1]. Ngoài ra, trên thực tế có tồn tại các thông tư liên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp là văn bản QPPL được ban hành trước ngày 01/7/2016 mà chưa bị bãi bỏ, thay thế thì vẫn tiếp tục có hiệu lực theo quy định tại khoản 2 Điều 172 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, do đó, cũng có thể xác định là văn bản QPPL.

[2]. Xem thêm: Bộ US Code của Hoa Kỳ https://uscode.house.gov/; J.F. Burrows, Cantuar, Lond, Consolidation Acts, Dean of the Faculty of Law, University of Canterbury, pp. 1 - 3.

[3]. Elizabeth Catta, Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hóa: Khái niệm và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, Kỷ yếu Hội thảo hợp nhất văn bản QPPL, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, tháng 2/2010, tr. 5.

[4]. Chapter 33, Consolidation of Enactments (Procedure) Act 1949, UK Public General Acts.

[5]. Office of the Legislative Counsel, The future of Welsh law: classification, consolidation, codification, Welsh Government Consultation Document, 2020, pp. 18 - 27.

[6]. Elizabeth Catta, tlđd, p. 5.

[7]. Legislation Revision and Consolidation Act of Canada, RSC 1985, cS-20; Kozenico, Thống nhất văn bản pháp luật tại Liên Bang Nga, 2019, p. 1.

[8]. Legislative Counsel, The future of Welsh law: classification, consolidation, codification, Welsh Government Consultation Document, 2020, pp. 18 - 27; Jarkov Dmitry Sergeevich, [Mối quan hệ và sự tương quan giữa hợp nhất luật với các hình thức lập pháp khác], Khoa Lý luận về Nhà nước và Pháp luật, pp. 11 - 13; J.F.Burrows, Cantuar, Lond, tlđd, pp. 1 - 3; John Garofalakis, A semi-automatic system for the consolidation of Greek legislative texts, 2016, pp. 1 - 2.

[9]. Ví dụ, trước khi được thay thế bởi Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư năm 2014, được sửa đổi, bổ sung tới 05 lần bởi các luật: Luật số 90/2015/QH13, Luật số 03/2016/QH14, Luật số 04/2017/QH14, Luật số 28/2018/QH14, Luật số 42/2019/QH14. Đến năm 2020, Luật này được thay thế bởi Luật Đầu tư năm 2020.

Theo Báo cáo ngày 28/6/2023 của Bộ Tư pháp về tình hình triển khai thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại các bộ, ngành từ năm 2012 - 2023, kể từ sau khi ban hành Pháp lệnh Hợp nhất đến nay, số lượng văn bản hợp nhất cần soạn thảo phát sinh từ số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung ban hành qua các năm là khoảng 2.000 văn bản.

[10]. Trên thực tế, tại Bộ Tư pháp, số lượng biên chế chuyên trách chịu trách nhiệm chính trong quản lý công tác hợp nhất hiện nay là khoảng 05 biên chế. Tại các bộ, ngành khác, thông thường, đơn vị pháp chế hoặc bộ phận văn phòng có 01 biên chế thực hiện hợp nhất hoặc chuyên viên trực tiếp dự thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung có trách nhiệm thực hiện hợp nhất.

[11]. Ví dụ: Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chính phủ quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế (Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan chủ trì soạn thảo) có nội dung sửa đổi, bổ sung Nghị định số 145/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về điều kiện lao động và quan hệ lao động (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội là cơ quan chủ trì soạn thảo).

[12]. Ví dụ: Thông tư số 147/2012/TT-BTC ngày 10/9/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế hành nghề chứng khoán được ban hành kèm theo Quyết định số 15/2008/QĐ-BTC ngày 27/3/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính.

[13]. Ví dụ: Nghị định số 31/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư có nội dung sửa đổi Nghị định số 94/2020/NĐ-CP ngày 21/8/2020 của Chính phủ quy định cơ chế, chính sách ưu đãi đối với Trung tâm Đổi mới sáng tạo Quốc gia; Công văn số 333/CP-CN về việc đính chính Nghị định số 35/2023/NĐ-CP ngày 20/6/2023 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng.

[14]. Theo Báo cáo ngày 28/6/2023 của Bộ Tư pháp về tình hình triển khai thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại các bộ, ngành từ năm 2012 - 2023, từ năm 2016 đến nay, tổng số văn bản hợp nhất chưa thực hiện lên đến 170 văn bản.

[15]. Nguyễn Thị Quỳnh Chi, Thực tiễn triển khai công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Tài chính, 2023; Nguyễn Thị Thu Hòe, Một số kết quả đạt được từ Đề tài khoa học cấp bộ “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Hội thảo trao đổi, thảo luận về kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 28/6/2023.

[16]. Ví dụ: Thông tư quy định các biểu mẫu Tờ khai đăng ký, Đơn đề nghị cấp Giấy phép, Giấy chứng nhận, Giấy phép và Báo cáo nghiệp vụ theo quy định tại Nghị định số 06/2016/NĐ-CP ngày 18/01/2016 của Chính phủ về quản lý, cung cấp và sử dụng dịch vụ phát thanh, truyền hình có nội dung sửa đổi, bổ sung nhiều tại Phụ lục, tuy nhiên, chưa có hướng dẫn cách thức ghi chú, chú thích nội dung sửa đổi, bổ sung trong Phụ lục.

[17]. Ví dụ: Điều 2 Thông tư số 10/2023/TT-BTC ngày 08/02/2023 của Bộ trưởng Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 133/2015/TT-BTC ngày 31/8/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thay đổi tên gọi Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thành Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam.

[18]. Thông thường, hiệu lực của các quy định trong văn bản sẽ trùng với hiệu lực chung của văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp một số quy định của văn bản có hiệu lực không phụ thuộc vào hiệu lực chung của văn bản sửa đổi, bổ sung và được quy định cụ thể ngay trong văn bản QPPL đó. Ví dụ: Khoản 2 Điều 3 Thông tư số 29/2020/TT-BYT ngày 31/12/2020 của Bộ trưởng Bộ Y tế sửa đổi, bổ sung và bãi bỏ một số văn bản QPPL do Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành, liên tịch ban hành quy định: “… riêng các quy định tại các khoản 5, 6, 7, 8 và 11 Điều 1 Thông tư này có hiệu lực từ ngày 01/01/2021”.

[19]. Ví dụ: (i) Tên gọi; thể thức trình bày văn bản; số, ký hiệu của văn bản. (ii) Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản gắn liền với hoạt động xây dựng, ban hành văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL. (iii) Nguyên tắc xử lý rủi ro pháp lý phát sinh khi có sự sai sót, không thống nhất giữa văn bản hợp nhất và các văn bản được hợp nhất, hoặc quy định sau khi hợp nhất có cách hiểu khác nhau. (iv) Quyền của cơ quan thực hiện hoạt động hợp nhất linh hoạt hơn, có thể điều chỉnh về mặt kỹ thuật, thể thức trình bày nội dung văn bản hợp nhất so với các văn bản được hợp nhất để nội dung được thể hiện một cách rõ ràng, dễ hiểu, dễ áp dụng hơn.

[20]. J.F.Burrows, Cantuar, Lond, tlđd, pp.1-3; Wojciech Cyrul, Consolidation of Legal Documents in an Electronic Format, Jagiellonian University in Kraków, p.81; Modifications Samuel Fabrizi, Maria Iacono, Andrea Tesei and Lorenzo De Mattei Aptus, A First Step Towards Automatic Consolidation of Legal Acts: Reliable Classification of Textual, pp. 1 - 7.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 391), tháng 10/2023)